新一轮公共卫生体系改革与应急能力建设

宿 杨

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

提要： 我国医疗改革仍处于并将长期处于爬坡过坎的攻坚时期，进一步深化公共卫生体系改革并推动其应急能力建设是维护居民健康与社会稳定、防控突发性公共卫生危机以及激活社会经济发展重要引擎的关键之一。基于对我国2009—2018年卫生投入、医疗资源配置、卫生防疫体系以及应急能力建设的综合分析，尽管我国公共卫生事业在近十年间取得了显著成效，但依然不抵其他社会事业的发展水平，主要面临着医疗投入宏观效率低下、卫生服务供求失衡以及应急能力不足等重点难点问题。为实现健康事业的可持续发展，缓解居民就医负担、提升卫生服务供应均等性、加强卫生应急能力建设已成为进一步深化医疗改革的重要施力方向。

自2009年国务院常务会议通过关于深化医疗卫生体制改革的意见和实施方案，为切实解决“看病难、看病贵”的症结，中国在提高卫生资源利用效益、优化卫生服务流程、推进卫生管理体制改革等方面进行了广泛的探索与实践，至2020年已基本实现公共医疗服务广泛惠及城乡民众、筹资保障机制及配套政策措施相对完善以及卫生管理水平有效提升。与此同时，受社会发展、经济波动、环境恶化等诸多因素的影响，各类突发、新发疫病不仅严重威胁着国民的健康水平，也对中国卫生治理体系的应急能力提出了更高的要求。医疗卫生体系能否设计好、规划好、改革好是卫生应急能力能否得到有效提升的根本保障，加强卫生应急能力建设也是实践新一轮卫生体系改革根本目标的重要基础，因此深化新一轮医疗改革并加强应急能力建设已成为实现国民健康事业可持续发展的重中之重。

我国医疗改革仍处于并将长期处于爬坡过坎的攻坚时期，推动公共卫生体系建设并提高其应急水平对维护居民健康与社会稳定、防控公共卫生危机以及激活社会经济发展的重要引擎具有重大意义。针对当前医疗改革的困境，尽管既有研究在医疗机构分类改革、医疗资源利用效益、社区卫生服务以及卫生管理等问题上取得了一定进展，但仍存在一些问题有待进一步探索：第一，既有研究大都对医疗改革和卫生应急能力进行孤立的探讨，未能明确其改革提升的系统性；第二，对医疗卫生投入、资源分布均等性以及卫生防疫体系建设的研究缺乏综合性、实证性。鉴于此，文章基于对2009—2018年中国卫生领域投入、医疗资源配置、卫生防疫体系以及应急能力建设的分析，探讨完善公共卫生体系、提升卫生服务供应均等性以及推进卫生应急能力建设的有效路径。

一、新一轮公共卫生体系改革目标

自2009年我国启动新一轮公共卫生体系改革，十余年来持续致力于构建具有中国特色的医药卫生体制，其累积性进展不仅广泛提升了城乡居民的健康获得感，更为有效应对公共卫生危机夯实了基础。新医改以构建全民可及、全民共享且安全高效可负担的基本医疗卫生服务体系为根本目标，对医疗支出的可负担性、医疗服务的均等性和传染病的防控能力均提出了更高的要求。

政府、社会和居民个人为满足合理的医疗卫生需求而承担了不同比例的支出，充足合理的卫生事业支出不仅是医疗卫生机构发展建设的基础，也是保障公共卫生服务公平性的前提条件。目前我国总体卫生事业支出规模仍显不足，同美国、法国等西方发达国家相比，我国卫生总费用GDP占比较低且上涨速率波动较强[1]，财政对公共卫生服务投入比例逐渐降低，致使居民卫生支出负担明显加重[2]。与此同时，我国的卫生筹资能力无法满足日益增长的医疗卫生资金需求，相比政府作为主导角色有力地促进了卫生筹资体系的建设与发展，市场机制对其贡献度仍显不足。

有限的公共医疗服务能否相对均等地满足当地居民的医疗需求是达成新医改关于人人可及、人人可享改革目标的关键问题之一，而实现医疗资源布局的均等化是落实医疗卫生服务公平性和健康平等性的前提条件。但是，由于经济发达地区对卫生资源的“虹吸效应”使得我国卫生资源布局存在严重的倾斜现象，医疗资源逐渐向人口密度大、发展水平高以及卫生服务利润优渥的地区汇聚，致使全国以及东中西部区域间、区域内医疗资源布局公平性不足，尤其是东部地区存在着较为明显的供给过剩问题。卫生资源布局失衡引发的医疗服务供求矛盾，不仅影响了我国居民的社会信任水平，也极大地阻碍了卫生事业充分均衡发展的势头。

回顾梳理疾病防控体系形成与发展的进程，尽管中国疾病防控体系为维护居民健康和社会稳定贡献颇多，但已不能更好地满足新时代社会发展的需求[3]，一则其管理机制和运行模式未能获得本质上的提升[4]，对健康教育和风险控制缺乏应有的重视，难以充分发挥“早发现、早治疗”的方针效用；二则既有卫生资源不足以支持其长远的发展[5]，相比广泛的医疗机构，专业公共卫生机构包括预防疾病控制、妇幼保健等部门获得的财政支持更为不足[6]。此外，疾病防控系统与卫生治疗体系的不配合、不协调导致的应急能力不足也是当下居民健康保障服务缺失的一个重要环节，疫情防控初期的误判和防治结合过程中存在的“医疗挤兑”现象充分暴露出政府履行社会管理和公共服务职能的缺陷。

总而言之，尽管新一轮公共卫生体系改革在十年间取得了显著成效，但同实现其最终改革目标仍有一段距离，主要面临着医疗投入宏观效率低下、卫生服务供求失衡以及传染病防控能力不足等重点难点问题。

二、新一轮医疗改革的走向

我国医疗改革仍处于并将长期处于爬坡过坎的攻坚时期：一方面既有公共卫生体制机制仍存在着较多的短板，揭示了长期以来中国经济供给侧结构性改革历程中的落后区域与盲点；另一方面，新一轮医改进程中疾病防控系统与卫生治疗体系的不配合、不协调严重阻碍了卫生应急能力的提升和进步。因此，为实现新一轮医疗改革的根本目标，探讨医疗改革的深化方向与推进方式迫在眉睫。

(一)医疗支出的可负担性

1.医疗卫生投入规模

卫生总费用作为国际通行的评价指标之一，体现了该地区或国家在疾病防治、健康教育以及保健康复等医疗服务方面的投入力度与重视程度。基于2009—2018年我国卫生总费用及人均卫生费用变动水平(见表1)，相比2009年医疗改革初期，国家卫生投入稳步提高，卫生总费用年均增长率基于可比价格达11.03%，较为稳定地保障了十年间卫生服务的供给规模。至2018年，卫生总费用支出占国内生产总值的比率由2009年的5.04%提升至6.43%，人均卫生总费用增长222.33%至4236.97元。然而，对比OECD国家卫生支出状况，2018年美国卫生总费用支出占国内生产总值的16.9%，日本、澳大利亚、加拿大等国家也均高于10%，中国卫生投入规模仍有待进一步提高。与此同时，2009—2018年我国国民生产总值年均增长速度8.06%，相比国内生产总值每提升1%，卫生总费用可产生1.37%的涨幅，即其消费弹性系数为1.37，符合“卫生总费用增长预警系统”关于正常预警信号范畴的界定[7]。卫生总费用增速略高于国内生产总值的上涨幅度，同当下社会经济发展基本协调。

表1 2009—2018年中国卫生总费用及人均卫生费用

自2009年全国推行“新医改”以来，中国对医疗体系建设和居民健康质量愈加重视，十年间以相适应社会经济发展水平的力度稳定投资公共卫生领域。从医疗改革建设成果来看，医疗卫生投入规模的持续扩大有效减轻了个人的就医支出负担，缓解了居民“就医难”“治疗贵”的矛盾，但同时也对总体卫生投入体量提出了更高的要求。

2.卫生总费用筹资结构

进一步地，结合我国2009—2018年卫生总费用筹资结构来看，政府负担医疗费用比例基本落于[27%，31%]的区间内，其医疗支出费用以年平均14.58%的幅度连年上涨，从2009年的4816.26亿元提高至2018年的16399.13亿元，增幅达240.50%，超过了同期卫生总费用以及国内生产总值的上涨幅度。与此同时，社会逐渐负担了较大比例的卫生服务开支，自2009年的6154.49亿元提升至2018年的25810.78亿元，负担支出比例从8.58%提升至43.66%，成为提高我国医疗卫生水平的重要驱动力。相比较，个人卫生支出负担逐渐降低，2018年个人卫生费用支出仅占28.61%，有助于提高个人卫生服务可获得水平，从而降低病患因病返贫或致贫的风险。

政府、社会、居民医疗开支的比重自2009年的28∶35∶37逐渐调整为2018年的28∶44∶28，大致实现了“三四三制”的医疗支出筹资比例，个人卫生负担逐年降低，社会卫生支出对总体卫生筹资表现出极强的拉动作用，但是政府卫生投入并未能有效发挥其在公共卫生体系建设中的主导效用。

图1 2009—2018年中国医疗卫生总费用筹资比例

3.公共卫生投入—产出效率

政府卫生投入的重点方向涵盖疫情防控、妇幼保健、健康教育、环境卫生等预防型公共医疗服务，其支出规模反向作用于社会卫生支出与个人现金卫生支出。基于公共卫生投入—产出分析的角度，将政府卫生支出作为健康投资，社会卫生支出和个人现金卫生支出之和作为患病负担，以人均患病负担和人均健康投资比值衡量我国公共卫生投入—产出的效率，其比值越低，则人均医疗负担越小，即公共卫生投入—产出的效率越高。

基于2009—2018年政府、社会以及个人医疗支出情况，对人均健康投入、人均患病负担、公共卫生投入—产出效率做时间序列分析，同时为去除价格浮动影响、熨平数据波动，以2009年为基期对各数据指标作平减处理，其结果如表2所示。自2009年至2018年，我国人均健康投入和人均患病负担分别以年均5.76%和5.59%的增速逐年上涨，其投入产出比率基本落在[2.25，2.65]的区间。2009—2011年，我国公共卫生投入—产出比率从2.64稳步降低至2.26，即政府卫生支出效率在三年内平稳上升；此后五年间，公共卫生投入—产出比率略有上升，但基本维持在2.32的水平，表明个人患病负担是政府卫生支出的2.32倍；然而2017—2018年我国公共卫生投入—产出效率大幅下降，个人与社会患病负担加重。为进一步探讨公共卫生支出效率的变动趋势，对政府健康投入和个人患病负担的增长态势做对比研究。

表2 2009—2018我国公共卫生投入—产出比

2009—2018年居民健康投入、患病负担的增长比率如图2所示，公共卫生健康投入和居民患病负担十年间始终保持了正增长，并在2011年达到了增长比率差值的极大值，因此2011年我国公共卫生投入—产出效率是最优的。2011—2016年，政府卫生支出与居民患病负担的上涨趋势几近同步，其增长比率差值不超过3.7%，有效保障了该时期健康投入—产出效率的平稳性。2017—2018年，政府卫生支出增长迟滞，达到近十年的低谷，刺激居民个人医疗需求上升，患病负担上涨，从而拉低了公共健康投入—产出的效率。从2009—2018年政府健康投入增长率的波动趋势来看，尽管政府卫生投入体量逐年上涨，但其增长率有较强的波动性，尤其是自我国社会事业发展进入新常态以来，中央与地方政府财政收入的增长速率大幅降低，极大影响了政府卫生支出的上涨空间，致使我国2015—2018年政府卫生支出持续大幅下降。

图2 2009—2018年居民健康投入、患病负担增长比率

(二)卫生资源布局均等性

作为稀缺性资源，合理的卫生资源配置有助于保障居民相对公平可及地获取满足其基本需求的卫生服务。

1.中国专业公共卫生机构卫生资源变动

专业公共卫生机构不仅是我国公共卫生专业预防治疗体系的载体和中枢，更是推进公共卫生服务建设的重要主体。2009—2018年，我国专业公共卫生机构人力物力资源年均变动比率如表3所示，全国范围每千人专业公共机构数及其床位数、执业(助理)医师以及注册护士规模在十年间稳步增长，其中专业公共卫生机构拥有床位数以年均6.06%的速度快速上涨；卫生人力资源中注册护士群体扩张最快，以年均8.5%的增速自2009年的1.3912人/千人提升至2018年的2.9人/千人。从地域角度来看，各项专业公共卫生机构人力物力资源均保持上升势头，其中西部区域人均卫生人力物力资源拥有量的增长速度远高于中部、东部区域，表明新医改后专业公共卫生机构医疗资源持续向发展相对落后的区域倾斜。全国范围以及分区域医护比例逐年上升，尤其是西部地区自2014年起即超过了总体平均水准，较好地改善了常年以来医护比例倒置的问题，但相比发达国家普遍要求的1∶3的水平仍有较大提升空间。

2.卫生资源布局公平性

依据研究需求，本文拟选择各区域卫生机构、床位以及卫生技术人员拥有量作为对卫生资源布局公平性分析的主要数据指标，其数据来源于2019年《中国统计年鉴》《中国卫生统计年鉴》《中国经济年鉴》等。

表3 2009—2018中国每千人专业公共机构医疗资源年均变动比率

(1)地区间卫生资源配置现状。基于2018年中国主要卫生资源配置情况(见表4)，相对发达的东部区域占有了更多的卫生人力与物力资源，其卫生机构数、床位数以及卫生技术人员数分别比西部区域多19.58%、32.09%、56.45%。然而，由于西部地区地广人稀，其每千人口医疗资源布局状况总体要优于东部与中部地区，西部区域每千人卫生机构与床位拥有量分别超出全国平均水平6.17%、2.84%。从省际医疗资源布局的角度看，各省份医疗资源非均等化程度偏高，河北、山东、广东、河南、四川等省份由于发展水平或人口体量的优势，总体卫生资源占有量优于其他省份。进一步分析省际每千人卫生资源拥有量差异化情况(见表5)，床位数与卫生技术人员数在省际的配置极不均衡，最优省份分别为最差省份拥有量的2.09倍、3.51倍，相比之下，医疗机构资源的布局更为均衡。

表4 2018年我国主要卫生资源布局情况

表5 省际每千人卫生资源布局差异化情况

(2)以人口累计分布的中国主要医疗资源分布均等性分析。基于省际各项医疗资源占有量描绘以人口累计布局的洛伦兹曲线，并运用基尼系数对其公平性进行分析。

基于图3，卫生、人力、物力资源以人口分布的洛伦兹曲线皆在均等线以下，即我国各项卫生资源配置均存在不同程度的不均等，床位数曲线与均等线几近重叠，其均等化程度最优；卫生技术人员的曲线下凹程度较大，其省际资源布局的不均等程度最高。2018年按人口分布卫生机构、床位数以及卫生技术人员的基尼系数分别为0.0783、0.0072、0.4531,各项卫生物力资源的基尼系数皆低于0.1，表现出较为理想的均等化状态。相较而言，卫生人力资源的基尼系数已超过预警值，接近0.6，已是十分不公平的状态。

图3 以人口分布省际医疗资源布局洛伦兹曲线

(3)以地理面积累计分布的中国主要医疗资源配置均等性。除区域经济状况、人口空间分布结构等因素，卫生机构资源的地域配置也极大影响了卫生服务的可及性，空间角度相对公平的卫生资源布局能够更好地保障居民享有持续稳定的卫生服务。基于省际各项医疗资源占有量描绘以地理面积累计分布的洛伦兹曲线，并运用基尼系数对其公平性进行分析。

基于图4，医疗资源以地理面积分布的洛伦兹曲线同均等线相距甚远，省际卫生机构、床位数以及卫生人员配置的空间分布均等性大致接近。2018年按地理面积分布卫生机构、床位数以及卫生技术人员的基尼系数分别为0.5187、0.5098、0.5773，卫生资源在空间上的配置并不理想，物力与人力资源配置的基尼系数皆高于0.5，尤其是卫生技术人员空间分布的不均等程度已接近0.6，处于高度不均等状态。

自2009年我国以相对均等可及的目标实行医疗改革以来，十年间我国卫生投入规模持续稳定增加，尤其是专业公共卫生机构医疗资源配置持续向落后区域聚集，医护比例倒置情况也有了较大的改善。与之相较，我国主要卫生资源配置公平性较差，其布局呈现向经济水平高、人口密度大的区域聚集的趋势，一是由于各级政府布局卫生资源更多考虑每千人卫生资源所有量，从而呈现出人口配置角度的相对均等和空间配置上的高度不平等现象；二是区域间的不平衡发展问题不但会引发劳动力要素“用脚投票”的问题，导致卫生专业人才过度聚集，而且还会诱发区域内的“虹吸现象”，导致优质卫生资源进一步汇聚。因此，实现卫生人力物力资源的合理布局已成为我国深化医疗改革的重点。

图4 以地理面积分布的省际医疗资源布局洛伦兹曲线

(三)传染病防控能力

长期以来，具有传染性质的疾病是影响居民健康禀赋和发展质量的主要消极因素，随着我国人口流动规模和频次的不断上升，其传播途径、传播速度以及流行面积大幅增加，因此发展高水平防疫系统逐渐成为中国公共卫生事业改革的重点领域。

我国《传染病防治法》基于发病比率、流行面积、伤害程度等条件对国家法定管理的急慢性传染病进行分类，现共拟定甲、乙、丙三类共计39种传染病。自2009—2018年甲乙类传染病总体发病率逐年降低，始终保持在300/100000以下，死亡率基本稳定在2/100000以下。随着居民生活水平和医疗水准的进一步提高，具有较高致病性、致死性的甲乙类传染病的总体发病率、死亡率均保持在一个相对稳定的水平。与之相比，丙类传染病发病率则波动上升，但由于危害程度较低，其病死率、死亡率相对较低。基于2009—2018年我国总体法定传染病和甲乙类、丙类传染病的死亡率变动状况(见图5)，我国总体法定传染病死亡率以年均4.54%的增速逐年上涨，2015—2018年年均增长速度接近9%。同时，我国总体法定传染病死亡率曲线轨迹同甲乙类传染病大致相近，因此甲乙类传染病控制不力是导致我国传染病死亡率大幅上升的关键因素，由于甲类传染病致死数较小，致死率持续上升的乙类传染病就成为威胁民众健康禀赋的重大问题。

我国卫生防疫体系有效地控制了多种传染病对居民健康财产的威胁，使其发病率、病死率、死亡率维持在了一个相对稳定的水准，显著促进了总体国民健康的形成和发展，但针对流行面积大的丙类传染病和致死性高的乙类传染病的预防治理力度仍有不足，应持续重点关注乙类、丙类传染病，以保障居民健康。

图5 2009—2018年我国总体法定传染病和甲乙类、丙类传染病死亡率变动状况

三、卫生应急能力建设

自新一轮医疗改革以来，具有未知致病机理、大面积传播趋势以及易引发群体性恐慌等特性的公共卫生危机事件逐年增多，严重威胁了常态化的社会生产与民生健康。卫生应急能力能否建设好已成为实践新一轮医疗改革关于切实保障居民健康安全这一目标的重要前提，因此探究十年来卫生应急能力建设的进展与不足，能够为我国提升公共危机防控能力、推进医疗体系建设厘清进一步改革的思路和方向。

(一)我国新一轮医疗改革前的卫生应急能力

2009年我国卫生应急能力建设已初具规模，适逢甲型H1N1流感疫病肆虐，四川、上海、广东等25个省份陆续发生疫情感染现象。疫病主要经历了两个阶段的急速发展：一是5—9月期间，北京、上海、深圳等交通枢纽城市深受疫病威胁，疫情呈现由交通枢纽城市向内陆省份扩散、一线城市向二三线城市蔓延的态势，输入型病例增长迅猛，二代病例缓慢上涨；二是9月之后，随着以学生为主的大规模人口的流动与聚集，疫情进一步大面积传播，社区大范围流行和学校小范围爆发导致本土病例急剧增长。至2009年12月31日，中国H1N1流感病患累计达121843人，病死率0.54%。

各层级政府、疾控中心以及相关部门结合国内外抗疫形势，因势制宜，在适时适度调整防控政策和措施的基础上贯彻联防联控、群防群控的抗疫机制，有效遏制了甲型H1N1流感疫病的蔓延。在疫情暴发的第一阶段，中国自发现首例输入型病例即启动应急响应机制，从出入境检疫检验、疫情实时动态监测、全球化联合抗疫以及医药物资研发生产等层面全面铺开战线，外堵输入性疫情、内控聚集性感染，我国在全力遏制疫情负面影响的前提下，有效维持了社会经济的稳定。尽管疫情第一阶段的全面部署为我国全面应对更为严峻的第二阶段打下了较为坚实的基础，但是第二阶段仍面临着秋冬季易感期和社区大范围流行、学校小范围爆发并行的困境。基于疫情蔓延的态势，卫生部联合相关部门将防控策略与措施适时调整为“加强重点时段重点部位防控工作、分层分级分类治疗”，同时充分结合中医药和流感疫苗的抗疫优势，为居民构建了有效全面的免疫屏障。进入2010年，甲型H1N1流感在我国的传播蔓延已得到有效遏制，并通过进一步地有序防控和实时监测为疫情后期的常态化管理夯实基础。

尽管我国在抗疫工作中成果突出，但也暴露出了卫生应急能力不足、预警响应机制不完善以及防控战略措施不灵活等问题。首先，各省(市、区)应急人力物力资源储备严重不足，一方面各地医疗机构应急物资储备难以满足疫情防控的需求；另一方面通过紧急培训的防控工作人员的技术水平和救治能力短期内难以达到期望水准。其次，甲型H1N1流感的防控工作是在接到世界卫生组织通报后才展开的，欠缺在早期对公共卫生危机进行有效监测、识别、诊断和评估的能力。此外，虽然中国在早期便组建了公共卫生危机防控领导组与专家组，但是在未能充分考虑各省(市、区)防控需求差异性和防控指导思路即时性的情况下，便以相同的治理策略和治理目标要求各省(市、区)联同当地农业农村部门、出入境检疫等机构参考世界卫生组织关于2005年某禽流感疫病的防控指南和诊疗方案，贯彻“实时追踪、联防联控”的工作机制。

(二)新一轮医疗改革后我国卫生应急能力建设

1.基础应急能力

充足的应急人力物力资源是遏制公共卫生危机负面影响扩散、降低社会经济损失的前提条件。2018年，每千人卫生技术人员数、床位数相比2009年皆有2倍左右的增长，能够有更为充裕的人力物力资源应对医疗挤兑现象。但与此同时，2018年疾控中心人员数较2009年减少4.51%，防控专业队伍建设滞后严重阻碍了我国公共卫生应急能力的进一步提升。

2.预警响应机制

在与不同公共卫生危机对抗的近十年来，我国致力于从应急机制以及配套措施的建立与完善、传染病网络直报系统的应用、感染性疾病科扩增、不明原因病症检测方案的落实以及病原体监测技术的持续储备等方面出发，持续构建科学高效的公共卫生应急体制机制，从而通过对各类公共卫生危机的监测、识别、诊断与评估对其危害形势进行有效的预防、矫正以及控制。

然而，有效的预警响应机制对获取突发性公共卫生危机影响因素的及时性、既有信息采集的可预测性、预警响应流程的可操作性以及评估调整的弹性空间等方面有较大的需求，因此也对我国公共卫生应急体系的建设提出了更高的要求。目前我国预警响应机制仍存在三方面问题：其一，尽管我国病原体检测技术储备量丰富，但仍未在各级医院获得充分的普及，不利于传染源的早期发现与预警；其二，获取公共卫生危机影响因素的两大监测系统以病例汇报和突发问题报告为导向，不能积极主动地获取一切可变因素，极易导致“冲击—回应”的被动应急响应模式；其三，由于缺乏互信共享的政务信息平台，公共卫生危机预警信息流与应急响应工作流不能及时协调也使得实际防控效果与预期偏差较大。

3.防控战略措施

以公益性和公平性为前提，近十年来我国应对突发性公共卫生危机大体都遵循了整体局势垂直把控、重灾区域集中支持以及跨地区流动人口重点追踪的原则。

从全国局势来看，每一层级政府、疾控中心等相关部门遵循中央政府的强力决策，也秉承民主化方针政策，借助传染病信息防控系统、数字智能支持等科技力量实现联防联控，在充分动员并整合社会各界资源的基础上，不仅做好了卫生人力物力资源、科学技术支持、风险监测评估等特殊时期的保障工作，也依照即时更新的防控方案采取严格的预防与救治措施，从而有效遏制突发性公共卫生危机的蔓延。

从局部形势来看，为避免医疗挤兑、医护人员短缺等问题，对重灾区开展 “一方有难、八方支援”的积极救助。既有的公共卫生危机应对经验表明，局部支援不力的主要问题是公共职能偏废，一方面政府管理职能的缺位导致公共卫生危机防治队伍软弱以及各级信息阻塞，易使防控局势初期落入较为被动的局面；另一方面政府筹资职能的缺位导致区域内卫生人力物力资源配置不到位，对卫生资源高需求、高依赖的地区极易出现医疗挤兑现象。

从地区间形势来看，近十年流动人口提升14.21%至2.41亿人，其来源地区、人口学特征、流动趋势等差异性较大，加剧了公共卫生防疫管控工作的难度。同时，由于流动人口受教育程度、居住水平大都低于常住居民，其生存状态和生活条件也不利于公共卫生危机下的严防严控。虽然各地区关于流动人口的卫生防疫政策在逐年改进与完善，但仍在计划免疫、流动人口防疫资源配置以及综合性信息管控等方面存在短板。

四、对策与建议

新常态下急速上涨的居民医疗需求对医疗健康服务的可及性、均等性以及卫生应急能力提出了更高的要求，为完善公共卫生体系建设、更好地迎接下一轮医疗改革建设带来的挑战，本文拟提出以下几点对策建议。

(一)加强财政投入主导作用，优化卫生支出筹资结构

(1)以同目前国内经济发展水平基本相协调的增长比率，持续稳定提高卫生总费用的投入，进而确保其投入规模对全体居民的健康具有充分的保障力度。(2)在保证“三四三制”卫生支出筹资比例的前提下，建立稳定长效的政府投入机制，贯彻落实政府健康投入对卫生事业建设的保障效用，一方面加强医保作用，充分发挥其在公共卫生体系建设中的主导作用，提高民众就医的可及性与可负担性；另一方面在宏观上抑制医疗服务需求的上涨，进而缓解个人患病负担、提高公共卫生投入—产出效率。(3)通过调控政府卫生支出等方式充分发挥其财政杠杆效用，积极引导公私主体的合作关系，进一步提高市场机制对卫生筹资的贡献能力，进而谋求总体公共卫生利益的提升。

(二) 提升公共医疗资源投入，加强医疗资源布局合理化

(1)持续保持公共卫生机构卫生资源向经济落后地区倾斜，在提升其人均卫生人力物力资源拥有量的基础上，提高公共卫生资源质量。(2)补齐现有护士人才缺口，切实提高各地区医护比例，同时通过提高护士待遇、加强护理服务规范管理等方式优化其资源配置。(3)针对目前我国省际卫生资源在人口配置角度的相对均等和空间配置上的高度不平等状况，一是在维护公共医疗体系公益性的前提下，积极引领社会各界力量加入卫生服务的供应中，尽可能发掘市场机制在卫生人力物力资源中的配置效用；二是各级政府应基于公共卫生建设的路线方针，充分考虑地区人口密度与空间布局，合理引导卫生资源布局，从而保障居民可以就近享受相对均等的卫生服务。(4)依据分析结果，无论是人口还是空间配置角度，卫生技术人员在各地区间配置的均等性是最不理想的，各级政府应积极引导医疗专业人才向落后区域流入，同时加大基层医疗人员的教育培训力度。

(三)完善公共卫生应急体系建设，强化政府筹资职能与管理职能

(1)完善卫生防疫体系建设，一是明确预防在传染病防控进程中的核心作用，引导并建立针对传染病“主动预防”的防控机制，同时重点完善并加强对疾控中心工作人员应急水平提升的教育培训机制，建立专业的卫生防疫队伍；二是构建并完善政府卫生投入机制，在保证疾病防控部门公益属性的前提下，加强各地区卫生防控体系人力资源与物力资源的合理配置，重点是向人口密度高、地理面积大的省份倾斜；三是鼓励基础卫生科研工作，提高公共卫生、疫病预防控制等研究的系统性和专业化，同时积极开展国际交流合作活动，充分发挥我国在公共卫生与疫病防控全球化治理领域中的引领作用。(2)提高传染病防控意识，完善其监控体系，并以各级政府及疾控中心为主体，加强针对高致死性乙类传染病和高致病性丙类传染病的防控力度。(3)改革并完善我国公共卫生应急体系建设，提高预警响应系统的主动性和积极性，同时构建互信共享政务信息平台，保障危机预警信息流与应急响应工作流的协调性。(4)明确疫病防控工作中各级政府的职能，强化并落实政府的筹资职能和管理职能，重点关注流动人口的卫生防疫工作，同时构建并完善相关的监察和惩戒机制，保障卫生防疫体系的有效统筹和科学改革。