如何创新机制 推进低效用地再开发

孙善军

（灌云县国有土地储备中心，江苏 连云港 222000）

一、灌云县低效产业用地现状

目前，灌云县2019年度已经通过淘汰落后产能和收回低效闲置土地使用权，先后收回伊能电气、海天制药等八家企业土地，面积27.6公顷，并重新挂牌出让，已建成商住等房地产项目。另外，县经济开发区还有43公顷的低效工业用地正在洽谈收购。

二、低效用地产生的原因

（一）土地规划不合理

土地利用效率的高低取决于城市建设规划与城市土地利用总体规划是否科学合理，是否一致。现实工作中，有时会出现“领导调动，规划重弄”的现象，土地规划的不合理不仅仅体现在城市布局方面，而且对于用地结构也影响较大，极大地影响了土地的利用效率，影响城市的可持续发展。

（二）地方财政对土地依赖程度高

政府通过对城镇土地市场的垄断，低成本征地，再通过高价卖地和融资获得大量资金。却缺乏对土地利用效率的考虑，很多城市建设项目并没有考虑到现实的需求情况，往往对土地的使用过于粗放，造成了土地的大量浪费，降低了土地的利用效率。

（三）政府供地方式影响土地利用率

有些地方政府出于政绩考虑，在招商引资时，为留住企业，往往只能引进产业层次较低、竞争力不强的企业，入驻后实际土地利用率并不高，用地违法成本低，土地使用权人持有土地没有经济上的压力，对再开发也就没有了紧迫感。

（四）片面追求供地率，忽视实质性开发

有些地方政府为避免“停批”，就在供地率与利用率之间玩起“跷跷板”。对很多地块并不具备开发条件，或尚有矛盾未解决就匆匆挂牌出让，这类地块的实际竞得人多为政府的融资公司，常为“形式上”的供地，而不进行实质性开发建设，长期闲置，造成土地资源大量浪费。

三、当前低效用地再开发面临的问题

（一）资金短缺

目前灌云县在对旧城改造的过程中，县城中心的老城区居民住房密集，脏乱差现象严重，拆迁安置成本居高不下，致使许多黄金地段的土地长期闲置，无法进入土地储备库。经济开发区与临港产业区内的许多企业已经停产倒闭，土地回收速度缓慢，这些问题使得土地的盘活难度大、周期长，最终导致土地的利用价值减小。

（二）土地权属关系复杂

存量建设用地再开发面对的权利关系较为复杂，其中既包括合法的土地使用权人，也包括历史形成、占用多年但没有合法用地手续的用地主体，而且这类土地大多被抵押，存在复杂债权债务关系，土地再开发需要兼顾平衡各方利益，协调难度大、周期长、成本高。

（三）利益分配不平衡

对于低效建设用地再开发而言，往往难以保证原土地使用权人继续获得土地使用权，进而将其排除在改造开发利益分配之外，使得原国有土地使用权人进行改造的积极性大大降低，阻碍低效用地再开发。

（四）土地再开发利用监管不力

目前，自然资源部门的工作重心主要放在土地的供应环节，后续开发利用需要当地的政府公安、财政等多个管理部门共同参与，但在实际的操作过程中，并未形成多部门联合的动态监管机制，因而造成低效用地再开发监管缺位，开发效果不理想。

四、推动我县低效用地再开发的对策和建议

（一）提高土地规划利用的科学性

提高规划的科学性需要转变陈旧落后的规划理念，规划一旦编制、审批完成，在规划期内应该是相对稳定的，分管的领导应一届连着一届干，一任接着一任抓。同时政府应建立对规划的事前、事中、事后的监督约束机制，设置设立后评价主体，制定与后评价结果挂钩的奖惩机制，减少因规划产生的负面效应。

（二）完善土地制度，降低政府对土地市场的垄断

地方政府应从财务上过分依赖于土地出让金的情况中解脱出来，对土地干预和操纵土地价格的行为则会减小，与开发商之间的利益纽带也能够有效地切断，市场上土地配置中的作用才能显著发挥出来，地方政府也能够有效的履行好公共利益执行人的职责。

（三）完善土地供应，实行弹性年期制度

新供应的工业用地可以采用弹性年期出让或者“先租后让”的方式供地。其中,弹性出让年期以5年为单位,合理设定10年、15年、20年等出让年限,一般不超过30年，“先租后让”的租赁期一般不超过5年。

（四）引入市场化运行模式

目前旧城镇、城中村实施再开发涉及的拆迁补偿、安置、建设成本较高，在当前政府负债率高、资金短缺的形势下，要更加注重引进社会资金，吸引市场主体参与，充分发挥市场主体和社会资本参与改造开发的积极性，引导市场主体投资低效用地再开发项目。

（五）鼓励原土地使用权人改造地块

一方面，应进一步显化土地资产价值，除必要的由政府收购、收回和征收后进行改造开发外，给国有土地使用权人、集体经济组织参与改造的空间，调动其参与改造开发的积极性。另一方面，应充分利用经济手段，激励使用权人对低效用地主动改造升级、提高利用效率，如建立完善的经济激励机制，协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益，实现共同开发、利益共享。

（六）完善土地增值收益分配机制

政府应将城镇低效用地再开发获得的土地出让纯收益按一定比例返还给原使用者或原农村集体经济组织，专项用于支持其发展；“原土地使用单位除获得收购补偿金外，还可以从招标、拍卖出让收入超出补偿价格部分中提取一定的比例”，这样可以充分照顾投资主体、被改造地块单位和个人的利益，形成改造利益多方共享的格局。

（七）健全土地批后监管共同责任机制

低效用地再开发涉及政府多个部门，因而需要形成联动机制，密切协作，共同推进。政府应成立专门工作领导小组，住建、规划、环保、自然资源等部门为成员单位，各司其职，密切配合，通力协作，共同推动低效产业用地再开发工作。

五、结语

要从全局和战略的高度来充分认清做好低效用地再开发工作的重要意义，一方面可以释放出有效的用地空间，满足发展的用地需求；另一方面可以减少对农用地特别是耕地的占用，做到保障与保护的有效衔接、和谐统一。灌云县需要研究出台适合全县实际的低效用地再开发相关实施细则。同时加强试点推广力度，鼓励土地使用权人和集体经济组织等市场主体参与低效用地开发。此外，也要进一步完善低效用地再开发专项规划，以规划为引领。全力推进低效用地再开发，促进土地资源优化利用。