包容性发展视域下新时代中国基本公共服务均等化理论分析*

当前，面对全球经济波动与贸易摩擦日趋“常态化”,以及贫富差距扩大与社会矛盾持续“激烈化”的严峻挑战，转变发展思路，积极迈向“以让更多人平等参与并充分共享经济发展成果”为目标的“包容性发展”道路，(1)Elena Ianchovichina ,Susanna Lundstrom,“Inclusive Growth Analytics: Framework and Application”, Policy Research Working Paper, The World Bank,2009, WPS4851:2-3.已经成为国际社会应对危机，提升全球治理能力的一项基本共识，被越来越多的国家所接受。(2)[美]拉古拉迈·拉詹：《断层线——全球经济潜在的危机》，刘念等译，中信出版社，2014年，第36-38页。

一直以来，中国政府始终坚持以人民为中心的发展道路，以习近平同志为核心的党中央更是将“促进社会公平正义，让广大人民群众共享改革发展成果”作为践行共享发展理念的核心目标，提出了一系列制度建设与改革措施。其中，以“基本公共服务均等化”战略的实施最具代表性。这项旨在让全体公民都能公平可及地获得大致均等的，与基本生存和发展需求(包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等)密切相关的公共服务计划，作为最大发展中国家对“包容性发展”理念的一次重要实践，受到国际政策与学术界的广泛关注。(3)World Bank,“Riding the Wave: An East Asian Miracle for the 21st Century”,World Bank East Asia and Pacific Regional Report;Washington, DC: World Bank, 2018?,https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/28878.

“基本公共服务均等化”在习近平新时代中国特色社会主义思想体系中有着十分重要的地位。它不仅是应对“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的应有之义与重要举措，更在2017年中央经济工作会议中，被习近平明确为实现区域协调发展的三大目标之一，即基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当。基本公共服务均等化从2006年提出至今已经走过了十多年的发展历程。特别是党的十八大以来，随着全面深化改革议程的启动与不断推进，中央及地方政府在习近平系列重要讲话精神和治国理政新思想的指导下，围绕什么是以及如何实现“基本公共服务均等化”议题做了大量的政策实践、积累与创新工作。这些工作为新时代探索建设有中国特色的“包容性发展”道路提供了丰富的经验支撑。

进入新时代，首个国家基本公共服务均等化规划(《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》国发〔2017〕9号)、《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)陆续出台。2018年7月，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，专门审议通过了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，将基本公共服务均等化进程推向新的发展阶段。在这样的背景下，立足中国基本公共服务均等化的政策实践，展开更加深入的理论探讨，不仅是当前学界亟待进行的一项重要课题，更对推动全球“包容性发展”有着积极的借鉴意义。但是，目前已有文献对基本公共服务均等化的讨论大多囿于财政技术或制度层面，侧重从财政收支标准或财政分权制度体系的角度，探讨建立基本公共服务均等化指标体系的具体方案以及实现基本公共服务均等化的财政路径。如曾红颖提出建立基于全国平均标准的基本公共服务均等化支出与收入标准体系和转移支付测算模型；(4)曾红颖：《我国基本公共服务均等化标准体系及转移支付效果评价》，《经济研究》2012年第6期。倪红日、孙德超等将分税制改革不到位,财权事权错配以及专项转移支付要求地方财政配套资金规模大大超过地方财政财力等制度设计视为阻碍基本公共服务均等化的主要因素。(5)倪红日、张亮：《基本公共服务均等化与财政管理体制改革研究》，《管理世界》2012年第9期。(6)孙德超：《推进基本公共服务均等化的基本原则——事权与财权财力相匹配》，《教学与研究》2012年第3期。相比之下，鲜有文献能够结合基本公共服务均等化政策演进的新趋势展开理论梳理与研究。已有的理论分析，或聚焦公正性，如刘琼莲等立足社会公平正义理论，从区分实质公平与形式公平的角度，剖析以解决基本公共服务均等化“均等”性的理论意涵；(7)刘琼莲：《论基本公共服务均等化的实质》，《教学与研究》2009年第6期。或聚焦公共性，如尹栾玉等，从公共服务“公共性”的角度，在回顾西方公共服务理论演进的基础上，提出政府主责下的协同供给模式对保障基本公共服务公共性与均等化的重要意义。(8)尹栾玉：《基本公共服务:理论、现状与对策分析》，《政治学研究》2016年第5期。上述研究虽各有侧重，但整体上未能观照到基本公共服务均等化理论的多维性。更重要的是，基本公共服务均等化不仅仅是一项“政策产出”，更是现代国家治理的重要手段。鉴此，本文将从“基本公共服务均等化”政策演进的动态视角出发，围绕“价值定位”、“央地关系”以及“治理创新”三个方面，对包容性发展视角下，新时代中国基本公共服务均等化的理论内涵展开梳理与考察。

一、新时代基本公共服务均等化政策发展及阶段特征

概括来看，中国基本公共服务均等化大致经历了三个发展阶段：

第一，“基本公共服务均等化”的决策提出阶段(2006—2010年)。2006年，中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)，首次从国家层面正式提出“基本公共服务均等化”的完整概念。值得注意的是，《决定》将“基本公共服务均等化”放在“加强制度建设，保障社会公平正义”一节“完善公共财政制度”的部分进行阐述。这样的设定，不仅明确了基本公共服务均等化的“价值定位”，即是维护社会公平正义的基本制度保障；同时也揭示了基本公共服务均等化与财税体制改革，即合理划分“央地”政府间公共服务事权与支出责任，建立现代公共财政制度之间的密切关联。此后，党的十七大报告除再次强调“基本公共服务均等化”作为深化财税体制改革的重要举措，对完善公共财政体制的重要意义，同时，还进一步突出了实现基本公共服务均等化在协调区域均衡发展与维护社会安定上的积极作用。

第二，“基本公共服务均等化”的制度建设阶段(2011—2015年)。“十二五”期间，以首个“国家基本公共服务体系规划”(《国家基本公共服务体系“十二五”规划》国发〔2012〕29号)(以下简称“十二五”《规划》)颁行为标志，“基本公共服务均等化”开始进入正式的制度建设阶段。这一时期，中央在推进基本公共服务均等化制度建设上着重解决三方面问题。其一，明确“均等化”概念，突出“机会均等”与“底线均等”。基本公共服务均等化不是简单的平均化和无差异化，它是在以实现基本公共服务对公民全面覆盖与公平可及(机会均等)的前提下，确保服务供给不低于一定的保障标准，服务递送符合一定的技术与管理规范(底线均等)的制度安排。其二，确定“基本公共服务”范围，满足“生存需求”与“发展需求”。中央政府以解决“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”为基本目标，将基本公共服务界定为包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域在内与基本民生需求密切相关的一类公共服务。其三，理顺基本公共服务供给中的“央地”财政关系，注重政府间支出责任的合理划分。“十二五”《规划》的内容安排突出地反映了基本公共服务均等化的“财政属性”，体现了财政均等化在基本公共服务均等化中的基础与保障作用。“十二五”《规划》不仅对各类基本公共服务支出责任在中央与地方政府间的划分标准做了相对明确的说明，同时也从提升中央与省级财政支出责任与转移支付均等化水平，以及提高基层政府财政能力等方面就强化基本公共服务均等化的财政保障机制提出了更加明确的行动方向。

第三，“基本公共服务均等化”的制度完善与全面落实阶段(2016—至今)。进入“十三五”，基本公共服务均等化领域首个专项规划(《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》)的实施，开启了基本公共服务均等化制度完善与全面落实的新阶段。这一时期呈现出诸多新的趋势与特点，具体包括：其一，确立基本公共服务均等化战略的新意涵与新方向。随着中国特色社会主义进入新时代，基本公共服务均等化也从维护社会公平正义的一项制度保障，进一步上升为党和国家应对社会主要矛盾转化的重要战略选择。这一转变极大地丰富与拓展了基本公共服务均等化的战略意涵。不仅如此，新时代中国特色社会主义发展“两个阶段”的提出，从发展道路上确立了基本公共服务均等化进程的时间表与航向标，即“力争到2025年，基本公共服务标准化理念融入政府治理，标准化手段得到普及应用，系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共服务标准体系全面建立；到2035年，基本公共服务均等化基本实现，现代化水平不断提升”。(9)中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，2018年12月12日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/12/content_5348159.htm.其二，以标准化推进基本公共服务均等化。标准化建设成为这一时期基本公共服务均等化制度完善的重要抓手。2018年底，国务院印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)，从基本公共服务标准、服务质量、央地责任划分以及实施机制四方面推进基本公共服务标准化建设。一方面，在原有内容的基础上，增加“幼有所育”、“弱有所扶”，形成涵盖公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等9个领域的基本公共服务清单；另一方面，颁布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，不仅明确了央地事权共担的八类18项基本公共服务内容及其具体的分担方式(分档分担、比例分担、差别分担等)，同时对其中包括义务教育公用经费保障等9项服务保障设立国家基础标准。其三，基本公共服务均等化融入协同治理。面对人民日益增长的美好生活需要，基本公共服务均等化不仅着眼于“兜住底线”，更要向为人民提供更多机会与选择，形成多层次、多样化的公共服务体系发展。在这个过程中，基本公共服务均等化更将作为治理手段，特别是在供给侧协同政府、市场与社会关系，形成多元化供给主体与供给形式，融入协同治理体系。

二、包容性发展理念与基本公共服务均等化的理论内涵

基本公共服务均等化体现了“包容性发展”的核心理念。所谓“包容性发展”，亦称“共享型发展”(shared development)或者“普惠型发展”(broad-based development)，指的是能够在生活条件、社会保障、劳动参与、环境和食品安全等方面让全体(特别是贫困弱势群体)，而不是少部分国民都能参与并切实感受到“福利增进”的一种发展模式。(10)Reza Hasmath , Inclusive Growth, Development and Welfare Policy: A Critical Assessment, Routledge: Taylor&Francis Group, 2015, pp.1-10.这种模式，既强调发展的“益贫性”(pro-poor)，即以满足全体国民基本的生存与发展需求为根本前提，又注重发展的“全面性”(universalism)和“多元性”(pluralism)，即让全体国民有更多的机会与选择，以实现充分的人的“发展与获得”为最高目标。立足“包容性发展”理念，结合基本公共服务均等化的政策实践，本文认为，基本公共服务均等化的理论内涵集中体现在三个层面。

(一)基本公共服务均等化的“社会公正观”

“社会公正”(11)文中出现的“公正”指的是基本公共服务均等化理论的价值取向，而“平等”、“均等”指的是在基本公共服务均等化的具体政策实践中体现“公正”价值的工具尺度。详细区别可参见吴忠民：《社会公正何以可能》，人民出版社，2017年，第16-25页。是基本公共服务均等化战略实施所遵循的核心价值，它以维护社会公平正义，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾为根本出发点。基本公共服务均等化所遵循的“社会公正”具有层级性和接续性。

第一，它的基础在于保障“普惠的公正”。所谓“普惠的公正”，也可形象地理解为“底线公正(均等)”，解决的是公民基本生存与发展所需的“平等对待”问题，即让“每个社会成员的基本尊严以及基本生活底线都能够得到保证，并随着社会的不断发展而得以不断提高，每个社会成员都能够持续获得由社会发展所带来的益处”。(12)吴忠民：《普惠性公正与差异性公正的平衡发展逻辑》，《中国社会科学》2017年第9期。当然，“普惠的公正”不是绝对的平均主义，如罗尔斯《正义论》中的“差异原则”，它更强调从“社会最不利者”的角度出发，维护社会与经济平等，且只有当社会和经济的不平等能够有利于社会最不利者的利益时，它们才是被允许的。(13)John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge, Mass: The Belknap Press of Harvard University Press, 1971, p.17.在具体的政策实践中，实现“普惠的公正”既需要明确“什么是公民基本的生存与发展需求”，即建立基本公共服务体系与清单制度；还需要明确“什么是满足公民基本生存与发展需求的最低保障标准”，即推动基本公共服务标准体系建设，设立国家基础标准，兜住底线。不仅如此，“普惠的公正”以体现“益贫性”为特征，通过基本公共服务均等化建立起覆盖全体公民的“社会安全网”(social safety nets)，它不仅保障贫困弱势群体基本的生存与发展需求，同时也要确保公民在遭受社会与经济风险时，能够得到及时的社会保护，免于贫困。

第二，它的支柱在于维护“差异的公正”。基本公共服务均等化不是简单的平均化或无差异化，这是因为它在保障“底线均等”的基础上，更注重尊重、包容个体需求的多样性与差异性。关于“差异的公正”，亦称为“差异性公正”、“差异性正义”等，学者们做了不少研究。有代表性的如吴忠民将“差异性公正”解释为维护以“追求人的多样化需求的自由发展”为核心的基本价值取向。(14)吴忠民：《普惠性公正与差异性公正的平衡发展逻辑》，《中国社会科学》2017年第9期。在基本公共服务均等化的语境中，多样化需求的实现首先在于有选择多样化需求的“机会”，因此“差异的公正”实质上是“机会公正(均等)”。即只有让全体公民都能有平等的机会与可能去获取、选择不同类型的基本公共服务，才能够在事实上满足他们多样化与多层次的生存与发展需求。在具体的政策实践中，“机会均等”被视为基本公共服务均等化的核心原则，(15)参见国务院：《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(国发〔2012〕29号)，2012年7月20日。“基本公共服务均等化，是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化”。http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.一方面，提高基本公共服务对全体公民的“公平可及”与“广泛覆盖”，是实现机会均等的重要前提；另一方面，需要创新供给模式，建立多元化的供给机制，通过协同政府、市场与社会机制，提供内容丰富，形式多样的基本公共服务，满足差异化需求。

第三，它的目标在于实现“发展的公正”。包容性发展追求的不仅仅是国民生产总值增长、个人收入提高、工业化、技术进步或社会现代化等狭隘的“工具性范畴”，它以实现“人”的发展为根本目标。正如阿玛蒂亚·森所指出的那样，人的自由发展其根本在于具备“能够过自己愿意过的那种生活的‘可行能力’(capability)”。(16)[印]阿马蒂亚·森：《再论不平等》，王利文等译，中国人民大学出版社，2016年，第60-65页。由此可知，所谓“发展的公正”，其根本在于“能力公正(均等)”，即让所有国民在培育、提升与维护实现自己多样化需求与发展目标的“可行能力”上都能够得到平等的保障与支持，这不仅意味着有更多的机会与途径实现对自我发展能力的不断提升，同时也可以得到充分的保障，免于可行能力的被剥夺。在具体的政策实践中，“发展的公正”一方面，要求不断提升诸如基础教育、职业培训、医疗卫生等与公民“能力建设”密切相关的基本公共服务的均等化水平，加大包括健康、教育类人力资本的投资力度；另一方面，注重完善全民社会保险制度及实施更加积极的就业促进政策，降低“能力剥夺”的风险。(17)[印]阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，王利文等译，中国人民大学出版社，2012年，第85-100页。

(二)基本公共服务均等化的“财政权责观”

明确中央与地方政府间基本公共服务供给的“财政权责”，即合理划分基本公共服务财政事权与支出责任，建立“央地共担”(fiscal sharing system)的现代财政制度，是实现基本公共服务均等化最根本的制度抓手。

尽管一直以来国际社会将公平性(equity)视为评估政府公共服务供给绩效的一项重要标准，(18)Andrews, Rhys, Tom Entwistle, “Does Cross-Sectoral Partnership Deliver? an Empirical Exploration of Public Service Effectiveness, Efficiency, and Equity” ,Journal of Public Administration Research and Theory,2010,(3): 679-701.但严格来说，国际政策或研究文献中通常提到的公共服务“equalization”(均等化)，实际上指的是公共服务的“财政均等化”(fiscal equalization)，即在财政分权的制度框架下，减少管辖区之间因财政能力或公共服务成本不同而引起的财政差距，达到地方政府以相同税负供给相同水平公共服务目的的一种制度安排。(19)Boadway R.,“The Theory and Practice of Equalization”, CESifo Economic Studies,2004,50(1):211-54.因此，只有在国际财政分权理论与中国财税体制改革实践的动态联系中，才能更好地理解基本公共服务均等化的“财政权责观”。

一方面，“财政权责观”揭示了基本公共服务“不均”的制度根源。一直以来，如何在多级政府体制下，公平有效地分配地方性公共服务的供给职能始终是财政分权理论关注的一个基本问题。20世纪60年代，财政分权理论指出，尽管地方政府的属地优势使其更适合成为地方性公共服务的提供者，(20)王玮：《地方财政学》，北京大学出版社，2013年，第30-32页。但央地政府间税源(财权)与支出责任的“纵向错配”，往往加剧了因财力差异所引起的地方公共服务水平的横向不均，使得承担同等税负的公民因为生活在不同地区而得不到同等水平的公共服务。对此，布坎南基于“个体平等”(equal treatment of equals)原则较早提出了“横向公平均等化”(horizontal equity equalization)概念。(21)James M.Buchanan, “Federalism and Fiscal Equity”,The American Economic Review,1950,40(4):583.马斯格雷夫进一步从财政能力(fiscal capacity)等维度对财政均等化作了更加全面的阐释。受此影响，诸如美国、加拿大、德国等国家开始将平衡不同地区的财政能力作为实现不同社会成员享有水平大致相同公共服务的重要手段。(22)Richard A.Musgrave, “Approaches to a Fiscal Theory of Political Federalism”, 1961, http://www.nber.org/chapters/c2274,pp.97-134.

基本公共服务支出水平的横向差异在中国同样存在。20世纪90年代初期，中国政府提出要“在合理划分中央与地方财权与事权的基础上，实施分税制改革，建立与市场经济体制相适应的分权型预算制度”。但在改革的具体实践中，财权向中央政府集中的同时，地方尤其是基层政府却不得不承担着基本公共服务的绝大部分筹资与支出责任。这种“收入(财权)上移与支出(责任)下移并存”的做法，打破了政府间事权与支出责任匹配的“纵向平衡”，使得财政收入较多的一级政府却往往不是提供基本公共服务较多的一级政府。由此带来的“沉重(支出)责任与不充分收入来源的结合”造成了政府间“公共服务水平的普遍差异”。(23)吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社，2013年，第248-254页。由此可见，央地政府间不对称的财政权责关系，特别是公共服务支出责任向基层政府的过度转移，是造成基本公共服务“不均”的重要制度根源。

另一方面，“财政权责观”指明了基本公共服务均等化发展的制度方向。树立现代“财政权责观”，其一是要合理划分政府间基本公共服务供给的权责范围，建立科学有效的“财政共担”(fiscal share system)机制。公共服务具有层级性，可根据其受益面的大小分为“全国性公共服务”与“地方性公共服务”，前者一般由中央政府负担，后者则更多由地方政府负担。基本公共服务的设置尽管与所在地的民生需求密切相关，但从受益范围来看，诸如教育、医疗及社会保险等服务有着很强的正外部性(受益面超出辖区范围)。(24)詹姆斯·布坎南：《公共财政》，中国财政经济出版社，1991年，第438页。这就要求在服务供给上充分发挥地方政府属地优势的同时，在资金筹集上建立起中央和地方政府财政共担的合理机制，减轻地方特别是基层政府的筹资负担。当然，央地财政共担并不意味着中央政府的大包大揽，事实上，在现行财政体制下，往往忽视的是“省级”政府在基本公共服务筹资分担上的普遍不作为以及省对下基本公共服务权责划分及财政分担机制的不明确、不规范。因此，完善央地共担的财政制度，关键在于强化省级政府的支出责任以及规范省对下的事权与支出责任划分。其二是要完善基本公共服务财政转移支付制度，强化转移支付的“均等化”效应。均等化财政转移支付(equalized fiscal transfer)是各国政府应对地方公共服务横向不均的重要制度安排。根据均等化转移支付理论，多级政府间转移支付的作用既具有均衡性，又具有激励性。其中，中央转移支付重在平衡地区及省际财力，而省转移支付则以应对省内不均为主要目标；此外，不论是中央还是省级转移支付，都要避免被转移支付对象的“责任依赖”，通过财政绩效的监督与评估，引导激励地方政府加大基本公共服务的筹资力度。

(三)基本公共服务均等化的“协同治理观”

基本公共服务均等化不仅仅是战略目标，同时也是重要的治理手段，融入新时代协同治理体系创新与治理能力现代化的改革进程中。“协同治理观”是基本公共服务均等化的一个重要的理论维度，对创新基本公共服务的“均等化”实施机制与多元化供给模式有着重要的指导意义。基本公共服务均等化的协同治理观(以下简称“协同治理观”)，从根本上讲回应的是在政府主责(主导)的前提下，如何更好地定位与发挥政府、市场及社会(社群)等多元治理主体的作用，使其在基本公共服务筹资、生产、递送等环节形成高效的协同机制，最终达成“均等化”目标。具体来说，“协同治理观”包含了两方面意涵：

其一，治理主体的多元性。实现多元治理是基本公共服务均等化的内在要求。传统协同治理以行政机制为主导，即国家行动者通过自上而下的命令与控制管理公共事务。但是，随着20世纪80年代新公共管理运动与“管理主义”(Managerialism)的兴起，以及21世纪之后“网络治理”思潮的蓬勃发展，市场(或市场化运营)与社群机制在国家行动中发挥着日益重要的作用，多元治理日益成为协同治理创新的国际共识。(25)Jacob Torfing, B.Guy Peters, Jon Pierre, and Eva Sørensen, Interactive Governance: Advancing the Paradigm,Oxford University Press, 2012, p.5.尽管如此，人们在讨论基本公共服务均等化时往往认为，要想让所有人都能享受到大致均等的公共服务，最好的方式就是由中央政府为每一项服务制定全国(或地方)标准，并以行政命令的方式自上而下地贯彻实施即可。实际上，这种观点不仅违背了“以机会均等为核心”的均等化原则，同时也忽视了“均等化”自身的复杂性。正如本文在“社会公正观”部分的阐述，在“普惠的公正”下，实现“底线均等”确实需要中央政府通过行政机制确立基本公共服务的国家标准。但是，在实现“差异与发展的公正”上，单纯依靠行政机制不仅不能满足多样化的公共需求，反而会大大增加治理的成本与难度。因此，只有推动多元治理，积极发挥市场与社会组织的作用，用价格等机制将多样化需求转化为丰富的市场与社会供给，才能真正建立起多元化的基本公共服务供给体系，切实保障公民的在满足自我需求上的自由选择与平等进入。

其二，治理机制的协同性。治理机制作为协调人类活动的方式，主要包括行政、市场与社群三种模式。(26)Oliver E.Williamson ,The Mechanisms of Governance, Oxford University Press, 1996, pp.15-21.在推进基本公共服务均等化的过程中，不仅要明确政府、市场及社会组织各自的角色、边界与功能定位，更重要的是在政府的主导下，增进市场，激活社会，达到协同并治、相得益彰的治理效果。根据协同与互动治理理论，实现多元治理主体间的高效协同与充分互动，既要以“共识”为基础，即在多元治理主体间凝聚愿景、信念以达成共同努力的目标。(27)Jacob Torfing, B.Guy Peters, Jon Pierre, and Eva Sørensen, Interactive Governance: Advancing the Paradigm,Oxford University Press, 2012, p.2.这就要求政府在战略层面明确基本公共服务均等化的目标与方向，突出政府“兜底”责任的同时，为市场及社会组织的进入，特别是在发挥它们提升基本公共服务多样化供给与递送可及性的作用上，提供可靠的制度保障与引导激励。又要以“工具与行动”为支撑，即多元治理主体间能够依据各自的资源与优势，共享共建协作互动的规范与制度，并将其落实到行动中去。针对基本公共服务的供给与递送，政府提供标准化框架，并通过建立公私合作的伙伴关系，或以合同购买的方式外包给市场或社会组织等民间服务提供者，或对公共部门实施内部市场化改造，将购买者与服务者分开，提高公共机构的服务供给水平与效率，此外，还要激活社会组织的“志愿”力量，以弥补政府与市场供给的不足。

三、结 论

中国基本公共服务均等化在十多年的演进发展中形成了丰富的理论积淀，它不仅是中国经验与中国道路在民生领域的一次重要体现，更是对当前国际社会普遍追求的“包容性发展”理念的一次重要实践。立足社会公正理论，基本公共服务均等化演绎出包含“普惠公正”(底线均等)、“差异公正”(机会均等)以及“发展公正”(能力均等)在内的多层次公正观，形成了自己的“价值定位”；立足财政分权理论，基本公共服务均等化把握住造成公共服务“不均等”的制度根源，有针对性地提出在合理划分央地事权与支出责任的基础上建立多级财政共担与均等化机制，理顺了央地的财政关系；立足协同治理理论，基本公共服务均等化着眼于以政府主导为前提，协调政府、市场与社会在服务供给与递送中的治理关系，形成多元供给与治理协同机制，创新了均等化的治理模式。

在理解把握基本公共服务均等化的理论内涵以及各理论维度内在关联的基础上，本文的政策意涵在于：首先，坚持“政府主责”，政府的能动与自主是基本公共服务均等化的理论根基，只有明确并坚持政府及其行政治理机制在实现“普惠公正”(即保障底线均等，兜住底线)，规范“财政权责”以及协调市场、社会关系中主体地位与主体责任，才能更好地确保基本公共服务始终坚持“普惠性、保基本、均等化、可持续”的发展道路。其次，完善“财政共担”，以财政均等化支撑基本公共服务均等化。既要“确定支出底线”，特别注重省级“中间层”政府的支出责任，形成“中央—省级”多层次均等化转移支付机制，维护底线均等；又要“激励筹资投入”，在保障基层政府财力的基础上，激励引导多元筹资机制，不断强化政府可支配的基本公共服务财政能力。最后，迈向“包容共享”，包容共享既是追求更高层次社会公正的必由之路，即通过不断扩大基本公共服务的覆盖范围，为全体公民创造更加丰富多样与公平可及的选择机会，实现多样需求，并促进他们的自由发展与能力提升；也是拓展更加多元、协同的公共治理格局的应有之义，即在公共服务生产、递送各个环节充分引入市场与社群机制，依托公私合作，推动基本公共服务与非基本公共服务有序衔接，形成多层次、多样化公共服务供给机制。