划分都市区辅助城市治理的国际经验及启示 *

刘玉博 李 鲁

内容提要｜为了适应城市化发展的大趋势，近年来先发国家和国际组织通过突破行政区限制，划定基于经济活动实体范围的都市区，积极开展了空间尺度治理的新探索。本文系统梳理了美国、加拿大、英国、日本等典型国家以及欧盟、经合组织划分都市区的最新实践和最新趋势，为构建中国区域协调发展新机制和提升城市治理化水平提供借鉴。中国新型城镇化迈入“下半程”，区域之间的经济联系往往突破行政区划边界，变得更加紧密，应借鉴国际经验尝试统一划分都市区，以人口密集度识别“核心区”，以通勤强度识别“外围区”，提高区域政策的精准度和有效性。

一、引 言

经济一体化发展和人口自由流动加深了区域之间的经济联系，但短期内不可调整的行政区划无法灵活适应和反映这一趋势的发展，不能更好地服务于新时代中国城镇化发展过程中出现的“都市圈经济”“城市群经济”等新现象和新问题。从城市治理的角度，行政区划需要具有一定的稳定性，但中国目前处于快速城镇化过程中，城市行政地域可能滞后于中国城镇化发展的实践。一方面，学者研究表明，行政区意义上的主要城镇化地区与基于人口聚集视角的主要城镇化地区存在较大差异，①江曼琦、席强敏：《中国主要城市化地区测度—基于人口聚集视角》，《中国社会科学》2015 年第8 期。基于行政区统计数据的城市治理工作的指导意义受到限制，出现人口集聚与空间扩张不匹配、主体功能区规划中主要城镇化地区范围过大等现实问题。另一方面，由于我国行政区划的特殊性，行政区意义上的“城市”实际上包含了广袤的农村地区，与国际上通用的、基于人口集聚界定的“City”差别较大，因此“城市”发展成效的国际可对比性不高。②刘玉博、张学良、吴万宗：《中国收缩城市存在生产率悖论吗——基于人口总量和分布的分析》，《经济学动态》2017年第1 期。以上问题的存在，不利于指导形成合理有序的城镇体系空间结构，对城市空间政策的有效性和国际适用性也提出挑战。

基于经济联系和人口流动，国际典型先发国家和国际组织积极探索空间尺度治理的新形式，例如，通过划分新的空间统计单元，在实践中广泛应用以“都市区”③英文一般为“Metropolitan Area”，与国内出现的“都市圈”概念相似又有所不同。根据《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328 号），都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1 小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。而都市区的界定标准更加明确且不受现行行政区划的限制，通常以人口密度或人口规模为标准界定核心区，以通勤率为标准界定外围区域。为作区分，本文将“Metropolitan Area”翻译为“都市区”。为范式的统计工具。其中，美国最早在1910 年探索提出“大都市区”（Metropolitan District，MD）概念，又在1950年推出标准大都市区（Standard Metropolitan Area，SMA）的界定规范，开创了国际上以都市区为统计口径辅助城市治理的先河。此后，这一统计工具被其他国家效仿，并结合当地发展实际，衍生出大都市普查区（Census Metropolitan area，CMA）、 通勤区（Travel to Work Area，TTWA）、主都市区（Major Metropolitan Area，MMA）、城市就业区（Urban Employment Area，UEA）、 功能性城市区域（Functional Urban Area，FUA）等多种空间单元，均克服了原有行政区局限，识别了相对独立的经济一体化区域，有效地提升了区域政策的精准度。

典型先发国家和国际组织重组城市空间划分都市区的实践可为丰富我国以行政区口径为主的统计体系提供良好借鉴。作者在2016 年刊发的相关论文中，初步介绍了2016 年以前美国、加拿大、英国、日本等典型先发国家划分都市区的实践，①刘玉博、李鲁、张学良：《超越城市行政边界的都市经济区划分：先发国家实践及启示》，《城市规划学刊》2016 年第5 期。本文在此篇论文的基础上，对上述先发国家近5 年来划分都市区的最新实践进行了梳理，同时补充介绍了典型国际组织欧盟（EU）和世界经合组织（OECD）划分空间统计单元以增强不同国家城市之间的可对比性，最终促进成员国交流合作与发展的理念、方案和经验，为借鉴运用于中国区域协调发展实践、辅助城市治理打好基础。

二、先发国家空间尺度治理的新实践：划分都市区

在先发国家城镇化发展过程中，普遍遇到了区域经济联系增强但短期内不可调整的行政区划体系无法灵活应对这一趋势的矛盾。20 世纪50 年代前后，美国、加拿大、英国和日本等先发国家相继出现了都市统计区、都市普查区、通勤区、城市就业区等空间概念，并以此为统计单元搜集区域发展数据，作为实施城市空间政策的有效辅助。这种空间单元的划分与现行行政区划框架相辅相成，有效促进了城市治理，在国际上得到了广泛应用。

（一）美国：都市区范式的发端及演变

自1950 年美国行政管理与预算局（Office of Management and Budget，OMB）首次推出标准大都市区（Standard Metropolitan Area，SMA）的界定规范，美国的都市统计区制度有效弥补了现行行政区划体系的不足，为美国当局提供项目审定、经费分配等公开数据支撑，被联邦政府、州政府、非政府组织和学者广泛应用。目前美国仍依据2013 年启用的《2010 年都市区界定标准》②2010 Standards for Delineating Metropolitan and Micropolitan Statistical Areas, https://www.govinfo.gov/app/details/FR-2010-07-07/X10-10707, Jun. 2010.识别大都市统计区（Metropolitan Statistical Area, MSA）和小都市区（Micropolitan Statistical Area，McSA），二者统称为基于核心区识别的统计区（Core Based Statistical Area,CBSA）。其中，大都市统计区核心区的人口规模需超过5 万人，小都市统计区核心区的人口规模需超过1 万人。超过50%的人口位于核心区的郡县（county）或郡县群（counties）被称为中心县（central counties），与中心县毗邻且与中心县通勤率超过25%的郡县被称为外围郡县（outlying counties）。中心县和外围郡县共同构成都市统计区。另外，如果两个都市统计区中心县之间的通勤率超过25%，则两个都市统计区将被合并为联合统计区（Combined Statistical Area, CSA）。

根据美国行政管理与预算局披露的最新文件，①Revised Delineations of Metropolitan Statistical Areas,Micropolitan Statistical Areas, and Combined Statistical Areas, and Guidance on Uses of Delineations of These Areas, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/03/Bulletin-20-01.pdf,Mar. 2020.至2020 年3 月，美国共划分为939 个都市统计区，其中包含392 个大都市统计区和547个小都市统计区，②相关划分标准和概念界定详见：刘玉博、李鲁、张学良：《超越城市行政边界的都市经济区划分：先发国家实践及启示》，《城市规划学刊》2016 年第5 期。其中有551 个都市统计区组成175 个联合统计区。表1 列示了美国自2010年以来都市统计区的基本构成及变化。根据表1，联合统计区的数量逐年上升，客观反映了区域经济联系紧密程度不断增加的趋势。

表1. 美国都市区基本构成及变化（2010—2020）

（二）加拿大：大都市普查区和人口密集区

加拿大自1941 年开始研究制定大都市普查区（Census Metropolitan Area，CMA）和人口集聚区（Census Agglomeration，CA）的界定标准，之后每隔5 ～10 年对标准进行重新审视或修正，如在2016 年的识别标准中，加拿大将反向通勤（reverse commuting）阈值从2011 年的25%提高到了50%。③即在腹地中，至少有50%而不是25%的劳动力居住于核心区。

2020 年，加拿大公布了《有关国家和地区的标准分类》，根据文件，加拿大共包含251 个标准地域单元。作为辅助统计单元，加拿大在2019 年几乎同步制定并更新了《2021 年大都市普查区和人口集聚区的初步概况》文件，④Preliminary 2021 Census Metropolitan Area and Census Agglomeration Delineation, https://www150.statcan.gc.ca/n1/pub/92f0138m/92f0138m2019002-eng.htm, Nov. 2019.以满足经济社会领域多层次的统计需求。与美国大都市统计区的界定标准相似，加拿大大都市普查区和人口集聚区均由核心区（core）和外围区域构成。根据上述文件，加拿大2021 年将沿用2016 年人口普查中确立的核心区，并以2018 年确立的细分普查区（census subdivision）为基本单元确定外围区域。加拿大对大都市普查区和人口集聚区的人口规模有不同的规定，其中大都市普查区总人口规模应大于10 万人，且至少有5 万人居住于核心区；对人口集聚区没有总人口规模限制，但规定其核心区的人口规模至少为1万人。与核心区毗连的细分普查区应至少满足以下三个条件之一才会纳入大都市普查区或人口集聚区的范围：一是至少50%的居民位于核心区；二是至少50%的劳动力在核心区工作；三是至少50%的劳动力在核心区居住。

根据2019 年公布的最新文件，加拿大2021年预计包含40 个大都市普查区和112 个人口集聚区，与2016 年的划分结果相比，增加了5 个大都市普查区，减少了5 个人口密集普查区。表2 列示了加拿大2001 年以来大都市普查区和人口集聚区的基本构成及变化。

表2. 加拿大大都市普查区基本构成及变化（2001—2021）

（三）英国：通勤区——独立的劳动力市场

自20 世纪60 年代开始，英国制定了“通勤区”（Travel to Work Area，TTWA）的界定标准，旨在识别相对独立的劳动力市场，广泛应用于城市就业情况调研和就业政策的实施中。截至目前，英国的通勤区仍沿用2011 年的识别方案和识别结果，①Commuting to Work, Changes to Travel to Work Areas:2001 to 2011, https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/employmentandemployeetypes/articles/commutingtow orkchangestotraveltoworkareas/2001to2011, Dec. 2015.共计228 个，并预计于2021 年根据最新普查数据推进更新。

与美国和加拿大不同的是，英国的通勤区并不包含核心区和外围区域，而仅以相邻两个超级产出区域（Super Output Area，SOA）的通勤率为唯一标准识别通勤区。因此，英国的通勤区是由一个相对独立的劳动市场构成的经济体，可以准确地判断和预测劳动力的供求，有效地实施就业促进计划。根据英国统计局文件，通勤区的识别方法为：若某个或多个超级产出区域中，超过75% 的居民在此工作，并且超过75% 的从业者在此居住，同时总人口规模大于3500 人，则构成通勤区的“雏形”。以雏形为基础，不断在该区域中加入毗邻超级产出区域进行迭代计算，直到产生稳定且符合通勤率和人口规模双重标准的通勤区。在具体识别过程中，通勤率标准并非一成不变，而是随着通勤区人口规模的变化有所增减。当通勤区的人口规模超过2.5 万人，通勤率阈值可由75% 下降至66.67% ；当通勤区的人口规模处于3500～25000 人之间，通勤率阈值根据实际人口规模由75% 线性下降至66.67%。

根据2020 年10 月英国统计局公布的最新劳动力市场调研文件，②Regional Labor Market: Local Indicators for Travel-towork Areas, https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/employmentandemployeetypes/datasets/locallabour marketindicatorsfortraveltoworkareasli03, Oct. 2020.2001 年、2011 年和2020年英国最大的10 个通勤区的就业岗位数量及变化情况见表3。英国统计局据此搜集并预测通勤区的劳动数据，如根据调查数据预测英国全部通勤区平均通勤时间约为16 分钟。③Commuting Time by Travel to Work Areas, https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/earningsandworkinghours/adhocs/10601commutingtimebytravelto workareas, Sep. 2019.

表3. 英国十大通勤区就业规模及变化（2001—2020）单位：万人

（四）日本：交相呼应的都市区和就业区

日本都市区的概念起源于学术界，并于20世纪60 年代开始出现统计意义上的都市区概念。与美国和加拿大类似，日本将都市区定义为包含一个或多个中心市及其相关外围区域的空间。中心市为中央制定市（designated city）或人口超过50 万的其他市，其中以中央制定市为中心市的都市区被称为主都市区（Major Metropolitan Area， MMA），否则称为大都市区（Metropolitan Area，MA）。日本以市町村为基本单元确定中心市的外围区域，若中心市周边市町村15 岁以上居民中，至少1.5% 的人在中心市工作或就学，则该市町村将被纳入该都市区的统计范围。

日本都市区的统计以每5 年一次的国势调查数据为基础。基于日本统计局2017 年6 月公开的统计文件，与2010 年相比，日本都市区数量整体保持稳定，共计14 个，包含11 个主都市区和3 个大都市区（表4），其中以关东主都市区的人口和面积规模最大，包含6 个中心市和187 个周边市町村，中心市人口密度均值高达7534.90 人/平方公里，周边市町村人口密度均值也达到了2990.60 人/平方公里。

表4. 日本都市区构成、人口、面积和人口密度的基本情况（2010—2015）

日本官方如经济产业省（Ministry of Economy, Trade and Industry） 同时启用由东京大学学者提出的“城市就业区”（Urban Employment Area，UMA）作为更小空间尺度上的辅助统计单元。①Yoshitsugu Kanemoto and Kazuyuki Tokuoka, Proposal for the Standards of Metropolitan Areas of Japan, Journal of Applied Regional Science, no. 7, 2002, pp. 1-15 (in Japanese).根据学者定义，与前述各都市区界定方案相似，城市就业区包含核心区（core）和外围区域。其中，核心区由一个或多个满足一定条件的中心市（central municipality）构成。若中心市的密集居住区（densely inhabited district）人口规模处于1 万～5 万人之间，该城市就业区被称为小都市 就 业 区（Micropolitan Employment Area，McEA），若中心市的密集居住区人口规模大于5 万人，该城市就业区被称为大都市就业区（Metropolitan Employment Area，MEA）。 根据学者定义，外围区域主要为与核心区保持10%以上通勤率的市町村。

根据东京大学空间信息科学中心2019 年公布的数据，日本共包含100 个大都市就业区和122 个小都市就业区。根据人口排名的前十大都市就业区的构成、人口和劳动力居民比见表5。

表5. 日本十大都市就业区构成、人口和劳动力居民比（2015年标准）

三、国际组织空间尺度治理的新实践：新建区域统计体系

国际组织比较不同国家城市发展成效，依赖于统一空间尺度的划分。为了突破各国行政区划体系不同带来的限制，欧盟和经合组织分别探索制定了标准地域统计单元和功能性城市区域的界定方案，有效增强了不同国家城市发展数据的可对比性，提高了区域政策实施的精准度和有效性。

（一）欧盟：标准地域统计单元

作为发展联盟，为了统计、观察、对比各成员国不同时期经济社会发展水平和差异，以促进各成员国均衡发展，欧盟统计局于20 世纪70 年代将标准地域统计单元（Nomenclature of Territorial Units for Statistics, NUTS） 确定为建立区域统计体系的统一工具。1988 年，欧盟立法委员会正式开启划分标准地域统计单元的工作，并于2003 年正式确立了标准地域统计单元的官方划分方案。目前，标准地域统计单元系统已构成欧盟区域统计体系的核心。

标准地域统计单元共包含三种不同层级的空间尺度。第一层级空间尺度的划分依据主要为主权国家的领土边界，并规定人口规模下限为300 万，上限为700 万。第二层级空间尺度倾向于与各成员国国内的行政区划相一致，并规定人口规模下限为80 万，上限为300 万。当成员国某行政区不满足人口规模阈值时，则合并某些人口规模较小的行政区单元或拆分某些人口规模较大的行政区单元。第三层级空间尺度也将参考各成员国内部区域划分方案进行界定，并规定人口规模下限为15 万，上限为80 万。另外，在划分标准地域统计单元时，欧盟统计局也参考自然地理边界以区分地域功能，如农垦区、采矿区等。根据《欧盟统计局区域统计年鉴（2020年）》（Eurostat Regional Yearbook, 2020），欧盟统计在册的27 个成员国①统计在册的27 个成员国分别是：比利时、保加利亚、捷克、丹麦、德国、爱沙尼亚、爱尔兰、希腊、西班牙、法国、克罗地亚、意大利、塞浦路斯、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、匈牙利、马耳他、荷兰、奥地利、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛文尼亚、斯洛伐克、芬兰、瑞典。共划分为92 个第一层级单元、240 个第二层级单元和1169 个第三层级单元。

标准地域统计单元的划分并不是一成不变的。由于新成员国加入，并为了及时响应各成员国行政区划变动，欧盟分别对标准地域统计单元进行了多次修订。目前已使用过NUTS 2003、NUTS 2006、NUTS 2010 和NUTS 2013 等4个版本，现行使用NUTS 2016 版本，并计划于2021 年启用NUTS 2021 版本。图1 为欧盟现行使用的NUTS 2016 第三层级的空间格局。

图1. 欧盟标准地域统计单元第三层级空间格局

（二）世界经合组织—欧盟：功能性城市区域

如前文所述，欧盟标准地域统计单元的划分仍以各成员国行政区为基础，在使用过程中仍受到各成员国城市定义和行政区划存在较大差异的限制。为了更好地推动成员国②截至2020 年10 月，经合组织共有36 个成员国。之间的交流与合作，经合组织（OECD）与欧盟于2011 年联合推出了“功能性城市区域”（Functional Urban Area，FUA），以克服各成员国行政单元可对比性不强的问题，作为评测成员国发展成效的统一的分析单元。根据经合组织的定义，功能性城市区域由核心区和以通勤率确定的、与核心区有高度一体化趋势的经济腹地构成。功能性城市区域的界定步骤见图2。

图2. 欧盟和经合组织划分功能性城市区域的步骤和要求

经合组织界定功能性城市区域时最主要的创新有两点。一是功能性城市区域的基本构成单元是面积为1 平方公里的地理栅格，这种跨国界的栅格单元的应用，突破了成员国内部现行行政边界的限制，是基于经济活动事实识别城市实体地域的大胆尝试；二是经合组织将地理上并不毗连但功能上一体化趋势明显的核心区进行合并，这一做法尤其体现了经合组织基于经济联系强度界定功能区边界的初衷，甚至突破了地理空间的限制。这一点被经合组织视作划分功能性城市区域最重要的创新。

四、空间尺度治理的国际新走向：巨型城市区域的兴起

基于都市区的发展，美国和欧洲不谋而合地出现了“巨型城市区域”的概念，代表了新型城市空间发展的趋势。巨型城市区域的出现即是经济社会一体化发展的结果，又推动了一体化的进一步发展。

图3. 美国巨型区域的兴起

（一）美国：巨型区域

针对经济一体化背景下各都市区相互融合的趋势，美国在《2050 区域发展新战略》①Defining U.S. Megaregions, America 2050, http:// www.america 2050.org/, 2009.中启动了“巨型城市区域”这一新的地理单元的研究，提出“超大都市连绵区的概念”，后被正式更名为“巨型区域”（megaregion）。“巨型区域”与“都市区”一脉相承，弱化行政边界、强调经济活动的实际覆盖范围。巨型区域以都市区划分为基础，将毗邻地区是否具有共享的资源与生态系统、一体化的基础设施系统、密切的经济联系、相似的居住方式和土地利用模式，以及共同的文化和历史作为界定“巨型区域”的标准， 并在人口密度、人口增长率和就业率方面有新的要求，如要求巨型区域的人口密度大于200 人/平方英里，2000—2050 年人口增长率需大于15%，就业率增长15%，2025 年预计增长量超过2 万个就业岗位。

根据《美国2050 巨型区域规划图》，美国共包含五大湖地区、东北部区域、德州三角地带等巨型区域，涵盖了美国70%左右的人口规模（图3）。

（二）欧洲：多中心巨型城市区域

彼得·霍尔（Peter Hall）和凯西·佩恩（Kathy Pain）在《多中心大都市：来自欧洲巨型城市区域的经验》②该书为“POLYNET”项目组的研究成果，受到西北欧“Interreg ⅢB”计划下欧盟委员会的基金资助。一书中识别了欧洲正在出现的8 个“多中心巨型城市区域”（polycentric megacity region），分别为英格兰东南部地区、兰斯塔德地区、比利时中部地区、莱茵-鲁尔地区、莱茵/美茵地区、瑞士北部地区、巴黎地区和大都柏林地区。多中心巨型城市区域中包含多个经济增长极，通过大城市带动欠发达地区共同发展。根据霍尔和佩恩的研究，这些巨型城市区域中各城市比较优势突出，互补性较强，通过专业化的分工与合作将实现相对均衡的发展格局，同时在发展过程中倾向于形成独特的区域性文化甚至政治共同体。表6 列示了欧洲八大巨型城市区域的基本统计信息。

表6. 欧洲八大巨型城市区域

总体来看，欧美巨型城市区域有两大突出特征：一是反极化，即形成了异质多中心互补的都市体系。巨型城市区域的发展并不突出某一城市作为单中心在区域内的极化作用，相反地，巨型城市区域不仅在城市规模、密度等方面强调多维性，更强调功能上的多中心性。二是网络性。巨型城市区域通过非极化发展模式，增强了其内部城市网络的连通性。巨型城市区域的发展需要各个城市根据自身在技术和专业分工方面的特点形成互补的功能性网络，形成协同效应。城市网络的发展可以加快城市之间信息流通速度，提高效率并增强网络的稳定性。正如学者研究证明，①Joan Marull, Vittorio Galletto, Elena Domene and Joan Trullén, Emerging Megaregions: A New Spatial Scale to Explore Urban Sustainability, Land Use Policy, vol. 34, 2013, pp. 353-366.加入欧洲巨型城市区的地域，人均GDP 水平较高，且增加了区域发展的可持续性。

五、结论与启示

（一）结论

本文系统总结和梳理了典型先发国家和国际组织超越行政边界、重组城市空间的最新实践，以及欧美地区正在兴起的巨型城市区域的发展趋势。针对行政单元边界和实际经济活动边界不相匹配的矛盾，美国、加拿大、英国、日本，以及欧盟、经合组织，均在统计意义上界定了区别于国内行政单元的新型的空间尺度，辅助现行统计体系，以更有效地进行城市治理。尽管各国界定方法有所不同，但均以识别经济社会高度一体化区域为目标，基本界定方案也具有共通之处，即首先以人口密度或人口规模为指标，识别都市区的核心区域，再根据毗邻单元与核心区域的通勤强度来界定核心区域的腹地范围，以此划定都市区的边界。这种新型的城市空间更好地响应了经济活动的自发性、系统性和完整性要求，整合了行政边界和经济边界不统一的矛盾，也很大程度上解决了各国由于行政区单元不一致而导致的国际可对比性不强的问题，因此也被欧盟和经合组织广泛应用于成员国的管理工作中。

在都市区基础上，欧美国家不约而同地出现了巨型城市区域，是随着交通和通讯工具的发展，经济活动边界不断扩大、区域经济联系不断增强的必然结果。从行政区到都市区，再到巨型城市区域，欧美国家看待城市的视角正在发生变化，即从“一个节点”到“局部劳动市场”，再到“城市网络组成的开放系统”。

（二）启示

近期中国提出加快培育现代化都市圈，新型城镇化迎来新一轮发展机遇，经济活动范围扩大、人口流动性增强，区域之间的经济联系变得更加密切。但由于城市行政地域短期内具有刚性，因此滞后于中国城市空间转型发展的实践。先发国家和国际组织划分都市区的实践和经验为解决这一矛盾提供了很好的思路，在维持行政区划不变的基础上适应了经济一体化程度加深的趋势，淡化了行政边界在经济活动中的作用，可作为除了行政空间外的另一维度的空间单元反映经济运行状态。

在具体界定标准上，先发国家和国际组织的相关实践也为我国划定类似的都市区提供了参考和启示。首先，在人口普查工作中，根据一定的人口密度和人口规模阈值，划定人口和经济活动较为密集的核心区；其次，结合现行区划系统，以核心区的范围确定都市区的中心城市；再次，将与中心城市毗连且达到一定通勤强度的基本统计单元，划定为都市区的外围区域。具体人口密度或人口规模，以及通勤率指标的选取，均需要结合中国城镇化的发展阶段和特点进行调整，特别是通勤率的阈值也应随着交通方式的发展有所增减。

目前我国的城市治理工作中，存在“人口—资源”空间错配的现象，降低了治理效能和管理效率。特别是随着经济一体化程度加深，出现了都市圈经济、城市群经济等新问题、新现象，更需要从提高资源配置效率的角度，考虑经济政策作用的空间单元。借鉴美国、加拿大、英国、日本等先发国家和国际组织的经验，可将都市区作为我国区域层面上组织经济活动的重要空间，制定相关发展规划并执行区域政策，加强区域联系，在促进区域协同发展中寻求新的突破。