我国湿地产权制度构建的价值取向

张学春

（武汉大学 湖北武汉 430072）

湿地作为地球上有着多功能的、富有生物多样性的生态系统，兼具生态效益、经济效益以及教育和科研等社会价值，同森林、海洋并称为地球三大生态系统，是人类最重要的生存环境之一。我国于1992年正式加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(简称《湿地公约》，又称《拉姆萨尔公约》)，在湿地的保护和合理利用方面开展了一系列措施，但由于历史遗留问题、经济的快速增长、湿地法制体系不完善、湿地产权制度不健全等原因，我国湿地生态被严重破坏和污染。湿地资源的稀缺性决定了构建湿地产权制度的必要性。为使社会从湿地生态系统中最大可能地获得可持续发展的利益，需明确构建湿地产权制度的价值取向，由功利主义的人类中心主义转向追求人与自然的和谐的可持续发展观上，注重湿地保护与利用的平衡，同时注重产权制度安排过程中效率与公平的博弈。

湿地产权制度构建缘由

湿地的法律定义和属性认识

《湿地公约》将湿地定义为：“天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6m的海水区。”该定义较为具体，基本涵盖了所有湿地类型，且具有明显的边界，便于湿地管理工作的实际操作，故而为多数国家以及学者普遍接受。我国作为《湿地公约》的缔约国，受其影响，采用了广义的概念界定。2013年《湿地保护管理规定》定义湿地为常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物原生地等人工湿地。我国对湿地的定义更突出湿地的分类和湿地生态系统的特征，强调从整体上保护湿地。

湿地作为重要的自然资源，不仅为多种动植物提供了生存的空间，也为人类带来了生产、生活所需的资源和科研价值、人文景观等。对湿地资源的利用，应在保障生态系统功能得以发挥的前提下，遵循湿地生态规律，考虑湿地生态系统的整体性和可持续性，有节制地对湿地资源进行合理利用。

构建湿地产权制度的意义所在

湿地资源是公共资源，具有共有性和稀缺性、非排他性和竞争性，在该种特性下，若不加以规制，极其容易发生人们争夺稀缺资源的利益冲突，导致外部不经济性，从而出现追求经济利益最大化出现“公地悲剧”。产权便是人们在资源稀缺的情况下使用资源的规则，是解决“公地悲剧”的根本之策。科斯认为，外部性问题的实质在于双方产权界定不清，要想解决外部不经济性，提高经济效益，可通过产权制度改革，达到产权归属明晰。故而湿地产权制度的构建关系到公平有效率的合理利用湿地资源的问题。

我国湿地产权制度中保护与利用的平衡

国际湿地保护与利用理念的发展

《湿地公约》签订的最初目的主要是考虑保护水禽及其栖息地，但随着研究的深入和认识的发展，湿地生态重要性得到承认，对湿地保护的视野也逐步拓展到地球整个湿地生态系统。

基于此，《湿地公约》逐渐形成了湿地保护和“合理利用”（wise use）的原则。湿地生态系统拥有巨大的生态价值、社会价值以及经济价值，具有重要的生态功能，这决定了对湿地的利用必须是以保护为前提，方能实现湿地资源的可持续利用。

合理利用的概念。1987年于加拿大里贾纳召开的《湿地公约》缔约国特别大会暨第三次缔约方大会，明确了“合理利用”的概念，将其定义为，“在维持生态系统自然属性的同时对湿地进行可持续利用，使其造福于人类”。其中“可持续利用”被定义为“对于当代人实现最大的持续性利益，同时保持其潜力以符合后代人的需要和期望的湿地的人类利用”。2005年11月，首次在非洲大陆召开的《湿地公约》第九次缔约方大会将“湿地的合理利用”定义修改为：“在可持续发展的前提下，通过应用生态系统途径来维护湿地的生态特征。”

合理利用原则的本质。湿地具有多重功能和价值，导致湿地在生态保护与经济利用之间、各种类型经济利用之间出现矛盾。合理利用原则的目的就在于试图调和这些矛盾，实现湿地保护和利用之间的平衡。从法律的角度来看，合理利用原则体现在三个方面：公共利益与私人利益的衡平；效益与公正的价值调整；可持续性。

公共利益与私人利益的衡平。在环境法领域，公益与私益的冲突性的原因有二：一是利益的有限性；二是不同的价值利用目的。从字面上来看，合理利用原则似乎体现的是经济与生态并重的观念，实际上，合理利用强调的是保护为主的公益优先说。传统的利用方式从经济上而言都不是最佳方式，这种方式的采用必须依靠法律的强制和政策的鼓励和刺激。

效益与公正的价值调整。合理利用原则在对湿地保护与开发方面有两层含义：其一，合理利用原则并不否定对湿地的利用和开发，允许在一定程度湿地破坏的情况下发展经济活动。其二，这种破坏的程度必须限制在生态系统最大可恢复性的程度范围内，即对湿地资源的开发和利用不致引起湿地生态特性的变化。

可持续性。可持续性从主体和客体两个角度对湿地资源的利用提出了要求，即代际公平和持续利用。代际公平从主体的角度要求当代人在对湿地资源进行利用时，需保障后代人所应享有的接触和利用湿地资源的权利；持续利用从湿地资源的角度出发，将湿地资源分为可再生型和不可再生型。对可再生型湿地资源，譬如湿地系统内的动植物、森林、水等资源，对其利用需保障基本的可再生能力，不至因过度使用而灭绝；对于不可再生型湿地资源，譬如湿地所蕴含的油田等矿产资源，应以不使其耗尽的方式利用。

合理利用围绕着湿地生态系统功能，阐述人类对湿地资源的利用应限制在生态系统能够恢复的范围之内，是一个平衡性的概念，也是一个可以在所有层次运用的指导思想，更符合湿地的经济价值和生态功能的要求。

我国湿地保护与利用理念的变化

20世纪以来，我国对湿地的保护与利用理念的变化大致以1992年加入《湿地公约》为分界点。从对湿地价值、功能认识不到位到将湿地整体作为独立的生态系统予以保护，从利用为主的重发展理念到主张人与自然和谐共生的可持续利用，从环境保护到生态保护，我国对湿地保护与利用关系的研究和认识在逐步深入。传统环境法将生态要素分割予以管理，忽视了生态系统的有机整体和关联性，注重环境污染的专项防治，没有认识到生态系统服务功能的重要性，注重资源的经济效益而忽视了资源的生态效益，使得生态系统在整体上得不到有效保护。传统的环境保护意识以保障人类社会发展为中心，目的是维持人类社会发展的外部条件，为人类的健康和繁衍奠定生存的基础。而生态保护的理念是将人类还原到生态系统的组成部分中，强调人类社会是地球生态系统中生命成分的一部分，实质是维持生态系统平衡，促进人与自然相和谐。

湿地生态系统结构复杂、类型多样、功能齐全，其内部诸要素相互依存，各种生物与其生存环境以及生物与生物之间相互作用，任何一个要素是否正常存在或功能能否正常发挥，都影响到或者制约着其他要素或功能的正常状态。因而构建湿地产权制度需从湿地系统的整体性出发，在不减损湿地生态系统功能的前提下，合理界定湿地产权边界，确定湿地产权内容，以实现湿地合理利用，保障湿地生态效益的发挥，最终达到可持续性发展。

我国湿地产权制度中效率与公平的博弈

基本内涵

对湿地资源的利用方式依赖于湿地资源的分配方式，即湿地产权制度的构建。不合适的产权制度将造成湿地资源利用不当或过度利用，如何通过界定湿地和人们的产权关系，构成对人们不同的激励机制，成为实现效率与公平协调的关键性制度安排。

可持续发展理念下湿地产权制度的公平与效率

可持续发展是生态法学的伦理基础，所体现出来的生态价值观包含三个层次的公平。一是当代人的公平，即同代人之间的横向公平；二是代际间的公平，即当代人与后代人之间纵向公平性，后代人同当代人一样，平等的享有良好的生态环境、有平等的机会接触丰富多样的自然资源；三是公平分配有限资源。总体而言之，以人的全面发展为基础的前提下，努力解决经济社会发展需求的无限性与自然生态供给能力的有限性之间的矛盾，实现自然资源与人类社会的协调、健康发展。对湿地产权制度的构建，一方面需要体现湿地的可持续利用，要处理好湿地的保护与利用的关系，另一方面需注重制度的公平与效率问题。湿地资源的稀缺性决定了湿地资源的利用是以消耗为前提，而要想在资源不断减少的情况下增加福利，唯一的方式就是提高资源开发的效率。制度效率是生产力标准，是客观的；制度公平是社会成员基于制度给自己带来的福利增加或减少的主观价值判断。对于处于不同利益层面的人群，其对制度是否公平有不同的判断标准。故而制度公平是从社会大多数人的角度来进行判断，让社会大多数成员感到相对公平即为制度公平。构建湿地产权制度，既需要符合效率，也需要体现公平。

我国湿地资源面积辽阔、类型多样，在维持自然生态平衡、保护生物多样性等方面发挥着重要的作用，但由于湿地生态整体性保护被忽视，未将湿地作为独立自然资源类别予以管理，我国湿地存在保护与开发利用不协调的问题。而湿地产权制度的构建是协调保护与利用关系的核心制度。

2016年12月，国家七部委联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》，明确将湿地作为一类独立的自然资源进行登记，有助于实现湿地综合生态管理，为构建排他性的湿地产权制度奠定了基础。湿地产权制度的任务在于保护湿地生态系统的完整性，保障湿地生态系统功能的发挥。构建湿地产权制度，首要的是明确其价值取向，以制度价值是否实现为标准，衡量湿地产权制度的有效性和科学合理性。产权的界定具有一定的发展性，对产权结构的优化也是一个循序渐进的过程，有效的产权结构应是由市场选择而生。湿地产权的初始界定会存在不清晰、不公正的地方，完善有效的湿地产权结构必然是在市场选择中以及相应制度安排下逐渐优化、明确。

综合湿地的生态系统功能属性、我国湿地现状以及改革进程，湿地资源的利用应以保护为前提，保障湿地生态系统的可恢复性，确定湿地资源权属对象，按照健全严格准入、完善激励约束机制，做好湿地产权确权登记制度的构建，最终的目的在于通过构建湿地产权交易制度，更好的维护湿地生态系统功能的同时，提高湿地资源的利用效率，将湿地资源的效益发挥到最大。

注释

[1]为保护全球范围内的湿地，1971年来自18个国家的代表在伊朗拉姆萨尔共同签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》。

[2]《具有国际意义的湿地特别是作为水禽栖息地的湿地公约》第一条第一款。

[3]梅宏著：《滨海湿地保护法律问题研究》，中国法制出版社2014年版，第11-16页。

[4]蓝虹著：《环境产权经济学》，中国人民大学出版社2005年版，第12页。

[5]参见樊清华著：《海南湿地生态立法保护研究》，中山大学出版社2013年版，第2页。

[6]上引③梅宏著，第31页。

[7]朱建国、王曦等著：《中国湿地保护立法研究》，法律出版社2004年版，第123页。

[8]上引③梅宏著，第33页。

[9]参见朱建国、王曦等著：《中国湿地保护立法研究》，法律出版社2004年版，第124、125页。

[10]上引③梅宏著，第235页。

参见李松龄：《制度安排与公平效率的辩证关系及其产权分析》，载《财经理论与实践(双月刊)》2004年第131期。

[11]参见[美]爱蒂丝·布朗·魏伊丝：《公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平》，汪劲等译，法律出版社2000年版，第2页》。

[12]刘灿等著：《我国自然资源产权制度构建研究》，西南财经大学出版社2009年版，第325页。

参见杜群，车东晟：《论我国湿地产权法律制度的构建与完善》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2017年第3期。

[13]参见蓝虹著：《环境产权经济学》，中国人民大学出版社2005年版，第135页。

[14]参见马永欢、吴初国、曹清华等著：《生态文明视角下的自然资源管理制度改革研究》，中国经济出版社2017年版，第21页。