光绪前期清廷整顿财政的努力与限度——以清查外省库款为中心的考察

胡 雁

(安徽大学 徽学研究中心，安徽 合肥 230039)

清代，王朝财政体制高度一体。直省布政使司库，又称“司库”“藩库”，属国库地方分库，归户部监管，其钱粮出纳须遵定制，按限报部，按期盘查，地方不得随意动支。嘉道以降，库款亏空问题日益严重，成为清代财政机体上的痼疾。咸、同时期，随着太平天国运动的爆发，奏销制度遭受严重破坏，藩库盘查制度成为具文，多年未经盘查，户部无从知晓外省库项的真实情况，库款积弊更甚以往。光绪前期，持续多年的大规模战乱渐趋平息，由战时回归常态，清廷致力于整顿与恢复因战争被破坏的各项财经体制。光绪八年(1882年)，经户部奏请，清廷饬令各省设局清查藩库，旨在革除军兴以来的库储积弊，掌握外省库项虚实，加强对外省财政的监管。以往研究清代中后期库款清查问题，多集中在嘉道年间(1)如贾允河 ：《清朝钱粮亏空的财政制度根源初探》，《西北师大学报》1998年第1期；陈锋 ：《清代对财政亏空的清查》，冯天瑜主编 ：《人文论丛》2008年卷，中国社会科学出版社2009年版；刘海峰 ：《道光二十九年清查州县钱粮积欠与太平天国运动的爆发》，《河南师范大学学报》2008年第6期；刘凤云 ：《嘉庆朝清理钱粮亏空中的艰难抉择——兼论君臣在地方财政整饬中的不同认识》，《中州学刊》2013年第5期；倪玉平 ：《试论清朝嘉道时期的钱粮亏空》，冯天瑜主编 ：《人文论丛》2015年第1辑，武汉大学出版社2015年版等。，而对光绪朝注目不多。(2)如刘增合 ：《“常”与“变”：光绪前期清理州县积亏及制度因革》，《晚清国家与社会》，社会科学文献出版社2007年版；《光绪前期户部整顿财政中的规复旧制及其限度》，《“中央研究院”历史语言研究所集刊》2008年第79本第2分等。本文拟运用相关史料对光绪前期清查外省库款的过程进行系统梳理，分析其中复杂的内在纠葛，以期加深对光绪前期清廷整顿财政的认识与理解。

一、清查缘起

清代，钱粮亏空问题日益严重，其中藩库亏空最为巨大与隐秘。藩库钱粮关系国家社稷，清廷高度重视，制定了严格的盘查制度，配合奏销制度，对司库钱粮进行严密监察，以期整治库款问题。乾隆《钦定户部则例》即载：“直省布政司库钱粮，每值奏销交代，均责成巡抚及同城之总督亲赴盘查，具结保题。督抚新任受事，亦一例盘查……倘有亏挪而扶同徇隐者，事发议处分赔”。(3)乾隆《钦定户部则例》卷22，故宫博物院编 ：《故宫珍本丛刊》第284册，海南出版社2000年影印版，第190页。各项规定虽严密而详尽，无奈吏治日益败坏，盘查司库虚名多于实际，各种弊端杂陈，如督抚见好布政使，“仅奏参州县之亏空，而不核查藩库钱粮”；布政使为隐瞒亏空“行贿上司”；督抚与布政使通同作弊，动用在库钱粮，“虽于年终由督抚查后给印结，亦不过为虚名而已，并不符实”。(4)中国第一历史档案馆译编 ：《雍正朝满文朱批奏折全译》上册，黄山书社1998年版，第1127页。

咸丰、同治年间，时局动荡，奏销制度受到严重破坏，藩库弊端更甚以往，但因多年没有清查，外间无从知晓，清理难度也非常人所能为。时任山东巡抚阎敬铭曾进行清理，慨叹自道光二十七年(1847年)清查后军务频仍，日久延搁，当前设局监算，但“前案甫结，后案踵至，仍多积压；更有军需抵欠，轇轕枝语，竟无完结之时，亏项亦无从查核”。(5)阎敬铭 ：《抚东奏稿》(二)，《近代史资料》总122号，中国社会科学出版社2010年版，第68页。但该省仅是个例，且偏重州县交代，其余省份自军兴后多未清查，藩库积弊绝少被揭破。(6)《户部奏稿》第7册，全国图书馆文献缩微复制中心2004年影印版，第3202页。

光绪初年，国家进入相对承平期，户部振衰起弊，推行了一系列旨在整顿财政的举措，清查亏空是其中重要的一环，但其主要目标是州县，很少瞩目司库，力推措施是严行州县交代。譬如：光绪元年(1875年)四月，户部因部库窘困奏请督抚核实州县交代，严防亏空，“各该员经征款项，务于交代之时严行稽核，毋任稍有亏挪情事”。(7)⑥中国第一历史档案馆编 ：《光绪宣统两朝上谕档》第1册，广西师范大学出版社1996年影印版，第100、551页。十二月，给事中黄槐森指责外省办理交代不力，意存见好下属，户部奏令各地督抚破除情面“将各州县交代勒限清厘追缴，逾限未完即行照例参办，毋许稍涉瞻徇”。(8)⑥中国第一历史档案馆编 ：《光绪宣统两朝上谕档》第1册，广西师范大学出版社1996年影印版，第100、551页。光绪四年十月，御史梁俊指摘督抚敷衍交代，以已故人员塞责，清廷谕令各省咨取山东交代章程，实力举行州县交代，“不得以参追一二已故之员遂为尽职”。(9)中国第一历史档案馆编 ：《光绪宣统两朝上谕档》第4册，第311页。光绪五年闰三月，御史文鐍奏揭直隶、广东办理交代任意积压，清廷再次饬令各地督抚督饬藩司仿照山东章程，将所属州县未结交代各案勒限严催。(10)中国第一历史档案馆编 ：《光绪宣统两朝上谕档》第5册，第134页。

御史言官一再揭露州县交代问题，清廷也连篇累牍下发有关谕旨，反映出户部推行的举措并不十分成功。光绪六年，户部总结光绪元年以来的清亏工作进展，直言不尽理想：“查办理交代，现惟山东省最为认真，历经臣部奏令各该省仿照考核，乃或请展缓限期，或请分案结报，专折严参者，仍复寥寥”。(11)《光绪六年二月十五日京报续录》，《申报》1880年4月8日，第3—4版。

藩库弊病，户部亦不是毫不知情。光绪四年，梁俊奏陈藩库亏空问题，称近年藩司因降革迁调尚未交卸者，往往将历年未发之款目前仍可缓发者“议定按几成扣发”，“折扣所余银两全入私囊”，建议藩司接替之际由督抚暂管藩库。(12)《光绪四年十一月十六日京报接录》，《申报》1879年1月1日，第5版。光绪七年，贵州巡抚岑毓英办理奏销，奏称军兴后黔库停办奏销，期间收支难依经制，轇轕不清，加之历年太久，官非一任，档案朽坏，“既少考问之人，亦无查造之法”，无法遵例造册报销，将司道两库紊乱情形部分呈现在户部面前。不过，岑氏披露的弊端停留在内部会计核算，并将原因归结于战争，“军兴以后，两库如洗，以原额什一之征解，应经常无穷之款目，于是章程不一，办理靡定”，未触及暗藏其中的亏空问题，当然未涉核心。就算如此，贵州藩库积弊已十分严重，“旧案无廓清之时，新案即有积压之患”，但他仅奏请开单报销揭过，未进行清厘。(13)《岑毓英集》，广西民族出版社2005年版，第240—241页。这一时期的户部也未采取针对性举措，放任外省开单蒙混过关。

光绪前期，也有一些省份试图清查司库，但受各种因素牵制，效果不佳。光绪七年五月，四川布政使程豫向总督丁宝桢报告司库出入款目时有“挪移解款，延不上兑”现象，“于库项大有关碍”，建议清查库款，丁宝桢当即设局清查。但是八月程豫离任，新任藩司鹿传霖忙于交代，清查工作暂时搁置。(14)《丁宝桢奏闻清查库项由》，台北故宫博物院藏军机处档折件，档号：119966。

二、山西库款清查与政策转向

光绪八年，户部整顿财政的举措发生了一个明显的转向，开始系统清查外省藩库问题。清查库款的工作最初由山西巡抚张之洞发起，并由言官倡导，最后在户部的推动下成为一项全国规模的清查行动。

光绪七年十一月，张之洞由京官出任晋抚，意气风发，立下经营八表之志。(15)⑦⑧⑩赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，武汉出版社2008年版，第49、92、86—87、96、96—97、97页。当时的山西，值兵燹奇荒之后，全省萧条，“有如鬼国”，“官积累，民积困，军积弱，库积欠”，百废待兴。(16)赵德馨主编 ：《张之洞全集》第12册，第22—23页。到任后张之洞大力整顿吏治、理财、军务、屯垦诸政，为朝堂瞩目。工部尚书翁同龢赞赏道：“余于此真低头而拜矣”。(17)翁万戈编 ：《翁同龢日记》第4卷，中西书局2012年版，第1871页。慈禧太后嘉尚其“实心为民，洁己率属”。(18)《德宗景皇帝实录》卷148，《清实录》第54册，中华书局1987年影印版，第90页。圣眷优隆，又有清流派奥援(19)参见李细珠 ：《张之洞与清末新政研究》，中国社会科学出版社2015年版，第38—43页。，张之洞开始大刀阔斧地治理积弊深重的山西财政。

光绪八年六月，张之洞通过半年调查大致“将善后局存款用款大略查清”，获悉护理巡抚葆亨、冀宁道王定安任意挥霍库款，导致库款亏空，“以库款供滥支，因以赈项抵库款，善后之事未举，善后之款已空”，且“款目混淆，不可究诘”。(20)⑦⑧⑩赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，武汉出版社2008年版，第49、92、86—87、96、96—97、97页。对此，张之洞除专折奏参两人玩视民瘼，虚靡库款，贻误善后外，还主张整理藩库、善后局款目，“将一应款目此时尚可补救者，现仍严饬该局司道各员分别认真查核。冒领者勒限清交，虚悬者提归公款，含混者杜绝再支，并饬藩司将各项收支款目随时详报查核”，以期弥补。(21)⑦⑧⑩赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，武汉出版社2008年版，第49、92、86—87、96、96—97、97页。疏上，清廷严惩葆亨、王定安，并令详查库款亏空问题，“所奏滥支各款内并有奏结不发之款，国帑攸关，不容稍有亏短，着张之洞详细确查……此外有无侵蚀之款一并查明”。(22)中国第一历史档案馆编 ：《光绪宣统两朝上谕档》第8册，第190页。

实际上，谕旨未到之前张之洞已在谋划彻查山西库项，以便采取针对性举措整顿财政。光绪八年七月，张之洞就清查库款正式上奏。该折指出，当前晋省财困民穷“非匮乏之患”，而是“弊混之患”，并具体分析了弊混之患的起因与危害，“自咸丰军兴，费广用急，纷纭牵补”，收支违反规制，加之道光后未再清厘司库，筹垫、滥支、拨抵、借动、隐匿等弊未能及时革除，相沿至今，“外困于供亿之繁，内困于垫款之巨，亏挪掩覆，无有穷期”，官吏借此牟利，“藩吏以淆杂为秘扃，有司以拖欠为得计”，上填下漏，财政竭蹶，“岁入数百万，无救于贫”。张之洞还指出库款五弊的致弊之因是军需报销案岁月过陈、善后案挪移过巨、交代案未结过多，“三案不清，遂生五弊”。(23)⑦⑧⑩赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，武汉出版社2008年版，第49、92、86—87、96、96—97、97页。最后，张之洞着重分析了库款五弊及其解决方案。

1.筹垫。军需筹垫款案案相因，规模达“四百三十三万有奇”，构成复杂，“主名、正杂、摊捐、兵差、生息无一不有”，藩库账目因此不清，库款实情难以知晓，“案库储之籍，则曰实存多金，检军需之案，则又曰筹垫巨款，忽绌忽盈，矛盾已极”。张之洞认为，若划拨清楚，即可“眉目分明，虽欲侵挪，无从影射”，决定“检核司册，查对部案”进行划清，“军需例得动用者，即将所借之款各就本款开支，毋庸虚立垫欠名目”，本款现须应用与“本款垫拨军需，又借他项供本款之用”者，则“分列简明确数，从容筹还”。(24)⑦⑧⑩赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，武汉出版社2008年版，第49、92、86—87、96、96—97、97页。

2.滥支。筹垫诸款历年久远，时过境迁，既有“陈欠无须归还”，亦有“欠款无人承领”，此前葆亨“于此等款项放手滥发”，肆意侵吞。张之洞决定确切查核，删除此类款项，“不准再行归还”，杜绝滥支风险，避免“以有限之正供，饱无涯之群蠹”。(25)⑦⑧⑩赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，武汉出版社2008年版，第49、92、86—87、96、96—97、97页。

3.拨抵。州县垫办兵差，核准未发款可拨抵解款。咸同年间，兵差繁多，积累大量核准未发欠款。近来吏治败坏，或虚开兵差，或借拨他人兵差，“州县欠解实银化为空账”。张之洞指出，已拨抵结案者碍难追究，决定清理未结案兵差垫款，明令除本员外不准借抵。(26)②③④赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，第97、97、97、97—98页。

4.借动。司库遇有急需，难免借动他款。晋省司吏故意紊乱借动秩序，“或零星凑集，并不专借一项，或展转垫补，并不随时归还”，借此牟利，导致款目紊杂，外间难以知晓司库存款虚实、州县欠款完否。张之洞决定层递厘正借动款目，并规定今后借拨宜整勿散，按期归还，严禁牵混。(27)②③④赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，第97、97、97、97—98页。

5.隐匿。山西法纪废弛，款项“漫收漫放，不奏不详”，难加稽核，“时过人非，虚实莫辨”。譬如，先前查出善后余款37万，五月曾国荃咨请报销10万，巡抚衙门均无任何案牍。张之洞断言此类隐匿大范围存在，“巨款如此，何论其余”，决定“饬司局将各案各项通盘澈查开报”，并严格出纳登记，“按月详报收支”，“动用巨款及不在例支之内者，随时详核”。(28)②③④赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，第97、97、97、97—98页。

库款五弊是张之洞对山西库款问题的全面深刻分析，除弊之法是据此提出的具体解决方案。张氏还注意到库款问题与交代、奏销、摊捐、浮费诸弊相互纠缠，“催结交代以清旧欠，赶办奏销以察新亏，除免摊捐以省司垫，裁减浮费以节众流，皆与清查库款相为表里”。他决定以清源局统一负责清查上述诸问题，以便更好革除积弊。(29)②③④赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，第97、97、97、97—98页。

奏闻后，慈禧颇为肯定张之洞所请，“山西历年以来司库出入款目久未清理，皆由军需、善后、交代各案弊混太多，亟应澈底清查，以重库款。该抚现议划清筹垫、删除滥支、禁止拨抵、厘正借动、稽核隐匿，所筹甚为详尽”，谕令其督饬相关人员认真清厘。(30)⑧中国第一历史档案馆编 ：《光绪宣统两朝上谕档》第8册，第207、248页。

张之洞抚晋新政均经奉旨嘉奖，其清查举措很快受到朝野的追捧。《申报》刊有专论，评论人阐释库款五弊之因，由旧赋征收不足到开征厘金补苴再到库款五弊，断定诸弊产生的根源是吏治因循敷衍，颇有识见，并指出库款五弊各省均有，然疆吏乏人，兼调动频繁，难以破除积习进行清查，对张之洞力行清查极为褒扬，“中丞……已得弊窦之大概，而握办理之枢纽矣。夫此五者，何省不然，安得皆有张香涛中丞者而次第厘剔之乎”。(31)《书晋抚张中丞清查库款疏后》，《申报》1882年10月22日，第1版。光绪八年九月，向来关注财政的梁俊奏称兵燹后各省情形大略相同，库款五弊不独山西，先前通饬外省查办，但各地因循敷衍，从未举发，奏请饬令各省仿照晋省章程一律设局清厘。(32)朱寿朋 ：《光绪朝东华录》第3册，中华书局1960年版，总1418页。此议得到户部尚书阎敬铭等人的支持。九月十一日，清廷根据户部议奏谕令各地仿照山西章程清查库款五弊，“各省库储款项，国帑攸关，不容丝毫弊混。历年以来，筹办军需善后等事，款目繁多，官非一任，难保无前项情弊，着各直省督抚仿照山西清查章程，将藩库各款一律勒限清厘”。(33)⑧中国第一历史档案馆编 ：《光绪宣统两朝上谕档》第8册，第207、248页。

至此，自道光末年清查后一场规模浩大的库款清查行动再次开展起来。此后，外省督抚针对谕旨所指库款五弊问题与实施要求，陆续仿照山西章程设局清查。

三、外省议复与执行

外省督抚大多遵旨设局清查本属库款，对库款有无五弊的奏报则不尽相同，大多省份部分承认，少数省份完全否认，但有一个共同之处则是均拒绝承认本属司库存在滥支、隐匿这两种严重的不法弊端。(34)目前所见，广东、四川、直隶、陕西、河南、江苏、山东、福建、吉林、黑龙江、奉天等地陆续奏报清查情况，他省尚未见及。

(一)部分承认

1.广东，承认筹垫、借动。光绪八年十二月，署理两广总督曾国荃奏称：广东军兴以降办理军务、海防、缉捕善后事宜，加之京外协饷较多，开支逐日增加，但军兴后征解不能及额，入不敷出，有筹垫、借动现象，“用费逐日加增，则不能不筹垫，既须筹垫，则不能不借支”，且名目不下百余，正项、杂款、内销、外销皆有，以致款目糅杂，纷乱如丝。同时表示司库收支“但有取杂项以补正项之时，断无不应支而辄妄支之款”，断无隐匿、滥支诸弊。现拟照章设局清查，划清历年筹垫借动之款，并将外捐外用款分别情形划作正项、公用项。(35)④⑧中国第一历史档案馆编 ：《光绪朝朱批奏折》第81辑，中华书局1996年影印版，第248—250、253—255、260—262页。

2.四川，承认借动。光绪九年正月，丁宝桢奏称：川省司库道光二十八年(1848年)后未再清查，咸同年间军务繁剧，需饷益巨，腾挪挹注，以致收支混淆，“各款盈虚茫然莫辨”。藩司鹿传霖莅任后即开始清查，“惟事越三十余年，款逾数千百万，勾稽核对，事实繁难”，并未办竣。现既奉谕旨，拟即日仿照山西章程设局清查。(36)③贵州省文史研究馆编 ：《丁文诚公奏稿》，贵州人民出版社2012年版，第1623—1624、1640—1642页。八个月后，丁氏据新任藩司张凯嵩的汇报上奏清查结果：川省司库正杂钱粮年清年款，“军需另立专支，不与司库牵混”，放款力求核实，“无筹垫、滥支、拨抵、隐匿等弊”，但筹措军需偶遇周转困难，借拨他款势所不免。目前已“分款核明”，予以更正、拨还，核明后司库积年缓发应补发之项共四十余万，拟逐款清还。当前存库银与上年盘查银数相符，“无亏短挪移”。(37)③贵州省文史研究馆编 ：《丁文诚公奏稿》，贵州人民出版社2012年版，第1623—1624、1640—1642页。

3.直隶，承认筹垫、借动。光绪九年二月，署理直隶总督张树声奏称：直隶向系缺额省份，军兴后部拨协饷停解，增支军需、善后巨款，司库更加支绌，不得不“辗转借垫”，拟遵旨设局清厘，重点解决借垫问题，同时称“如有滥支、隐匿等弊”，必当一律查办革除。(38)④⑧中国第一历史档案馆编 ：《光绪朝朱批奏折》第81辑，中华书局1996年影印版，第248—250、253—255、260—262页。次年十一月，直督李鸿章上报清查结果：道光三十年清查后司库俱有案卷可稽，“并无滥支隐匿等弊”。借垫款目“数至一千二百四十余万”，但大多为因公借垫，可援案就款开除。开除后应归还借垫各款银共三百余万，“或系各营借支俸廉兵饷”，“或系州县因灾借支俸工工料”，或系“升调文武各官借支养廉”，或系“恭办陵差、皇差以及妃嫔金棺、采棺差务借垫经费”。当前司库异常竭蹶，一时不能销借，拟分别情形办理，“应扣还者，俟发款时扣还；应提解者，上紧提解；应捐补者，按限捐补；余俟库款稍裕，陆续筹还”。李氏还声称直隶向系入不敷出，异于他省，要求嗣后仍可酌量借垫，以济要需。(39)顾廷龙、戴逸主编 ：《李鸿章全集》第10册，安徽教育出版社2008年版，第666—667页。

4.陕西，承认借动。光绪九年五月，陕西巡抚冯誉骥奏称：陕西司库与晋省不同，“并无滥支等弊”，惟值兵燹旱灾，入不敷支甚巨，每提次年丁赋以补本年不足，款项套搭纠缠，现已设局清查“司库出入以及实存、欠发各款”，以清纠葛。(40)《京报(邸报)》第5册，全国图书馆文献缩微复制中心2003年影印版，第624—625页。十二月，署理巡抚叶伯英奏报清查结果：陕西司库同治十三年(1874年)以前业已奏销，毋庸清查。经查，光绪元年至八年司库钱粮征收减成，协饷欠解，支出款项增多，收不抵支，“实计不敷银三万二百四十二两零”，已于九年地丁项下补支，另有“未支文武俸廉及协公用挪借商民各款”共银九十一余万，拟俟库款稍裕，“分别应缓应补，酌量办理”。(41)《户部奏稿》第2册，第816—818页。

5.河南，承认借动、拨抵。光绪九年六月，护理河南巡抚成孚奏称：藩库款目本属繁多，军兴后办理军需、善后、河工，“用项更加浩繁，不得不先行借动”，“辗转套搭，轇轕不清”，且军务繁剧，州县垫办兵差核准未发款众多，拨抵交代欠款时不免“借拨他人他任”。但同时声称“豫省向办军需本无筹垫名目”，且司库出纳制度严格，“并无隐匿、滥支等弊”。该抚最后表示拟遵旨设局清厘，革除上述积弊。(42)④⑧中国第一历史档案馆编 ：《光绪朝朱批奏折》第81辑，中华书局1996年影印版，第248—250、253—255、260—262页。但是次年五月新任巡抚鹿传霖奏称：到任后盘查司库，“实存银数与奏销册报多有参差，惟册尾注明内有军需动用未经划除之款”。经查，咸丰年间军务繁兴，“拨用库款甚巨，此挪彼借，此借彼还，周折愈多，头绪愈繁”，加之军务倥偬，“未能逐款逐案将动用缘由分晰报部”，一向笼统奏销，相沿成习，以致库款不清，拟饬藩司详细清查。(43)《户部奏稿》第4册，第1890—1891页。这与成孚奏报的问题严重程度明显不同。

6.江苏，宁属司库因故暂缓清查，苏属司库承认筹垫、借动。光绪九年十二月，江苏巡抚卫荣光奏称：江宁司库咸丰三年(1853年)随城沦陷，迨后迁徙靡定，案卷不全，“应俟查明议章清查”；咸丰十年苏州沦陷，司库案卷损毁，“藩司移驻上海，由苏松太道吴煦兼署”，拟自吴煦任内“分别正杂各款，按任逐件清理”，但卫荣光表示“年分较久，款项繁杂，且当付款无专注，均系辗转借垫应付，款目纠纷，清理非易”。(44)《户部奏稿》第2册，第1002—1003页。

7.山东，承认筹垫、借动。光绪十年五月，山东巡抚陈士杰奏称：山东司库道光二十七年后未再清查，此后“收支纷纭，款目歧出，其间所支所用始终以本款开销者百无一二……以致借垫一节，轇轕多端”，但其根源“皆因军务、河工不能不移缓就急”，且截至光绪九年实在存库银与上届相比有盈无绌。陈氏表示本拟借此次清查厘清纠葛，但上年办理灾赈、今年添办海防，意外支出猛增，筹款中通融供支，以致“从前之轇轕尚未全清，而后起之纠缠又复踵至”，一时实难截清，奏请俟河务、防务底定后再行截届清查。(45)《户部奏稿》第5册，第2032—2033页。

8.福建，承认借动。光绪十三年十一月，闽浙总督杨昌濬奏称：前因造送清查藩库册籍款目纠葛被户部议驳，当前改造完毕。经查，道光二十九年至光绪八年福建司库“并无滥支及亏短等项情弊”，但有借动作正造收、借收司库外销捐款现象，现据本次清查“借垫作正开除章程”进行清理，以清款目。(46)④⑤⑥中国第一历史档案馆编 ：《光绪朝朱批奏折》第81辑，第504—505、259、263—264、274页。

(二)完全否认

1.吉林，完全否认。光绪九年五月，吉林将军铭安奏称：吉省内外各城、旧设三厅仓库款项，光绪六年设立清查局清查，并无亏短。当前各处租税随征随解发放饷糈，“毋庸再行清查”。(47)④⑤⑥中国第一历史档案馆编 ：《光绪朝朱批奏折》第81辑，第504—505、259、263—264、274页。

2.黑龙江，完全否认。光绪九年九月，黑龙江将军文绪奏称：本属地处极边，征收钱粮全数列抵俸饷，不足部分由户部拨解，向系年清年款，军兴后协饷欠解，俸饷积欠，“十八年未经题销”，款目轇轕，业已仿照晋省章程设局清厘并补办奏销，但声明“并无军需筹垫、滥支、拨抵、借动等事”。(48)④⑤⑥中国第一历史档案馆编 ：《光绪朝朱批奏折》第81辑，第504—505、259、263—264、274页。

3.奉天，完全否认。光绪九年九月，盛京将军崇绮奏称：本属未设藩库，州县征收钱粮“奏销后咨报盛京户部就近拨放各城兵饷”，未尽款项留存属库，“恐有亏挪侵用”，光绪七年改为“尽数解交盛京部库存储”，当前已遵照新章办理，年清年款，“毋庸再办清查”。(49)④⑤⑥中国第一历史档案馆编 ：《光绪朝朱批奏折》第81辑，第504—505、259、263—264、274页。

由上可见，清查库款政策正式推行后行省督抚大多遵旨设局对本属库款进行清查，厘订轇轕不清的司库账目，整理积年欠发款项，清查行动取得了一定成效。但是，关于库款五弊，除首倡者山西外，其余省份只承认筹垫、借动、拨抵等违纪行为，否认滥支、隐匿等严重违法行为，且多以军务为卸责之辞，显示出中枢与外省在库款积弊上的意见分歧，也反映出地方畛域利益决定行省官员言行的倾向。

四、库款清查成效

清查库款，是户部整顿外省财政秩序的一个环节，其目的主要分为两个层面，浅层次的是厘正纠葛不清的藩库账目，深层次的则是清除库款五弊，尤其是滥支、隐匿，切实掌握外省库款盈虚，预防与遏制司库亏空，加强对外省财政的监管。这与道光末年的清查行动旨趣截然不同，“道光二十九年清查，详于州县之亏短，而略于司库之盈虚”。(50)赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，第215页。限于史料，行动效果难以全面评估，拟从两个层面分别枚举，以窥测本轮清查外省库款成效。

事例之一，光绪十一年三月户部议复直隶总督李鸿章清查藩库报告，明确拒绝直隶提出的借垫款就款开除的要求。该部认为，直隶设局清厘司库持续两年，早已逾限，借垫款项笼统造册，有意敷衍清查，“该藩司并未认真清厘，第将数十年纠缠不清之借垫款项略叙款目率请就款开除，臣部实难核准，且册内所列历任藩司并未开列官名，亦无任事年月，更属无从稽核”。该部要求李鸿章督饬布政使仿照山西清查册式逐款开具详细清册重新报部，并加快清查进度，“毋得仍前笼统造报”。(51)《户部奏稿》第8册，第3923—3925页。

事例之二，光绪十年四月户部筹备海防饷需，饬令闽海、粤海、江汉三关前已停解的陕西月饷提解部库，七月陕西巡抚边宝泉以库款支绌奏请解陕，八月部臣明确拒绝，并列陕西库款积弊，要求陕西切实整顿。该部指出，陕西承平之时非入不敷出省份，当前平定十余年，屡称财政支绌，足见该省平时漫无整顿。该部指责陕西库款积弊深重，“常例岁入之外，抽收厘金应行解部者全行留用，而犹苦不足。于是官设钱铺，借以周转；周转不给，继以挪移；挪移又穷，仍复欠发。遂致头绪繁杂，诸弊环生”。(52)④《户部奏稿》第6册，第2603—2608、2606页。部文措辞峻厉，主要是不久前户部满尚书额勒和布奉旨查办陕抚冯誉骥参案，加之系阎敬铭原籍，户部对陕西财政知之甚多，尤其是当时藩司叶伯英面递厘金收支清单，单内列有向未报部巨款，给部臣以深刻印象。(53)⑤《户部奏稿》第8册，第3687—3688、3687—3688页。陕西此时奏称库款入不敷出，且争夺部款，户部当然质疑并予以严格审核。

检索部文，户部审查后认定陕西清查库款因循敷衍，不实不尽。一是造册弊混，如声称“将接年未提防堵及善后局经费等银划拨清楚”，“究竟某年应提前项银若干、某年未提银若干、当年何以未提、现在提出之款系提某年某项银若干、于某年月日司库开放银若干、发交何人承领，均未报部”，含混了结。(54)⑥⑦⑧《户部奏稿》第7册，第3201、3201、3202、3201页。二是删除滥支不力，如列武职俸廉例乾未支银四十八余万，“究竟欠发何人之款，册内并未声明”，笼统含糊，难免“不肖之员滥支滥销”。(55)④《户部奏稿》第6册，第2603—2608、2606页。三是隐匿款项，陕西省历年奏报均称并无存储银两，但“藩司叶伯英前于署巡抚任内奏称营田一项自光绪六年起改收折色，藩库实收存银五万余两”；前年查办陕西参案，该藩司曾面递厘金清单，内有“报部款册所无”之“存留银二十九万余两”；相互核对，陕西“朦混掩饰，造报不实，又属显然”。(56)⑤《户部奏稿》第8册，第3687—3688、3687—3688页。

综上所述，可以发现户部发起的清查外省库款专项行动未达到期许目的，多数省份清查库款流于形式，敷衍因循，效果不尽理想。司库难于清查的原因在于督抚、藩司已结成地方利益集团，司库奏销、交代、盘查制度难以发挥应有作用，加之咸同以降财权下移，地方财政逐渐形成，隐瞒真实财政状况成为地方奏报常态。户部堂官曾犀利评论道：“臣等即以中人之家而论，尚不致一无所存……何至每当交代盘查之时恰值丝毫无有之日，其中不实不尽已属显然”。(57)⑥⑦⑧《户部奏稿》第7册，第3201、3201、3202、3201页。

此轮清查藩库指望由外省自行清厘，解决弊端并真实奏报，难度可想而知。户部对此十分清楚，“道光以前各省司库亏空之案层见叠出，自咸丰年间军兴以来，各省司库多未清厘，亏空绝少破案，臣部实不敢谓今之人心风俗殆胜于古”(58)⑥⑦⑧《户部奏稿》第7册，第3201、3201、3202、3201页。，并公开指责外省官员因循懈怠，敷衍清查，“谓非任意捏报，夫将谁欺？方今习尚因循，政事废弛，弊端丛起，旧制荡然”。(59)⑥⑦⑧《户部奏稿》第7册，第3201、3201、3202、3201页。当然，规模如此浩大的清查行动取得了一定成效。署理贵州巡抚李用清曾给予较为积极的评价，称黔省库款“自光绪九年督臣岑毓英派员查办后尚无甚积弊”。(60)中国第一历史档案馆编 ：《光绪朝朱批奏折》第81辑，第330页。

实际上，清查库款于外省也有着相当可观的益处。张之洞率先清查库款，深有感触，称清查后晋省藩库“除应还地方善后一端之外，脱然无累，更无债负纠缠之忧。无论存多存少，滴滴归源，亦无名存实亡之弊。官不能蚀，吏不能欺，数十年尘霾丝棼之累，一举而廓清之”。(61)赵德馨主编 ：《张之洞全集》第1册，第214—216页。但是行省官员清查库款也有着不小的困难，受到内外各方因素的牵制，不能将所有的责任推给省级官员。

首先，清代各级政权属员额缺有限，督抚甚至未设置属官，直省官员主要依靠幕友、胥吏处理日常政务，这类体制边缘乃至体制外群体成为直省政权运转的主要力量，蒙蔽上官、违法越轨之事层出不穷。(62)参见关晓红 ：《从幕府到职官：清季外官制的转型与困扰》，生活·读书·新知三联书店2014年版，第27—42页。藩司衙门作为一省财政枢纽，“文卷尤为浩繁”，日常政务运转基本被书吏把持，此辈若通同蒙蔽，上官很难察觉。(63)《沈世枫奏请除书役之弊源责闲员之实政折》(乾隆二十年五月二十六日)，台北故宫博物院藏宫中档奏折，档号：403009462。譬如：光绪十三年，甘肃庄浪县未解应解地丁银，该知县通过省友贿赂司吏，将该项钱粮“捏造已收”，成功逃避处分。(64)《董志潘草稿簿》，《清代(未刊)上谕奏疏公牍电文汇编》第33册，全国图书馆文献缩微复制中心2005年影印版，第15540—15541页。

其次，行省官员内部于清厘库款政见歧异，需要处理复杂的内部纠葛，且升迁更调频繁，有限的任期内清查效果难显，政随人更，政策难以长期执行。譬如，唐炯光绪八年就任云南藩司后盘查司库，发现“库籍含混轇轕，多无案据”，且总督、巡抚有意隐匿款项，唐炯力破因循设局清理，升任巡抚后制定藩库收支新章，库项一时较为清明。(65)唐炯 ：《成山老人自订年谱》，沈云龙主编 ：《近代中国史料丛刊》(157)，台湾文海出版社1973年影印版，第284—285页。光绪十年唐炯因中法战争去职，张凯嵩就任滇抚后奏称：“上年边防吃紧，支用倍繁，库存之银早已罄尽，新协各饷解到无几，不得已因复暂借铜本，以济要需”，并请展限办理盘查。(66)《户部奏稿》第6册，第2580—2581页。云南库款再次混淆，并且巡抚借机推迟执行例定盘库政策。

再次，部例严苛，部吏从中作梗，索取陋规，行省清查库款处理省内各方利益纠葛，加强对本属财政的整合，本已十分艰难，报部后更是可能遭到驳难，也是影响清查库款成效生成的一个不可忽视的原因。譬如，山西清查库款成效显著，被户部作为典范，将其章程分发各省，但就算如此，张之洞奏报清查结果时仍对部吏十分忌惮，“此间清查已办结入告，其事繁难万状不待言……倘部吏再欲挑剔强驳，则是有意搅局，不愿令外间库款清楚矣”，并请张佩纶向阎敬铭说项。(67)赵德馨主编 ：《张之洞全集》第12册，第28页。