档案安全风险协同治理的模式与策略研究*

常大伟 李珺妍

（1.郑州大学信息管理学院 郑州 450001；2.南水北调中间建管局河南分局 郑州450000）

档案安全工作是档案工作的底线，直接关系到档案工作的可持续发展和档案作用的有效发挥[1]。随着经济社会的快速发展，档案工作面临的内外部环境日趋复杂，危及档案安全的传统风险与非传统风险日益增多。从国家层面来看，档案作为党和国家各项工作的真实记录，包含了大量的国家秘密和重要敏感信息，一旦发生丢失、损毁、被盗、泄密等事故，必然会对国家安全和利益造成严重损害。这就需要站在“总体国家安全观”的视角，审视档案安全问题，在档案安全工作中坚持安全第一、预防为主、综合治理、规范运行的原则，强化档案安全风险的隐患治理[2]。鉴于此，本文在分析档案安全风险及其治理现状的基础上，从协同治理的角度出发，总结了档案安全风险协同治理的主要模式，论述了档案安全风险协同治理的实施策略，以期助推我国档案安全工作的发展。

1 档案安全风险协同治理的提出

档案安全风险是对影响档案安全的各种风险因素的统称。档案界对档案安全风险的认知经历了一个不断发展和深化的过程：2009年，范园园从档案工作流程出发，将档案安全风险划分为收集中的风险、整理中的风险、鉴定中的风险、保管中的风险和利用中的风险[3]；2011年，王良成从档案实体安全和档案信息安全的角度出发，认为档案安全风险是对档案实体和档案信息资源构成威胁和可能造成影响的可能性[4]；2012年，彭远明立足于档案安全风险的来源，认为档案安全风险存在于档案形成、管理、利用与保护的各个工作层面[5]；2016年，国家档案局从档案安全风险综合治理的角度出发，指出档案安全风险包括法律政策执行风险、制度安全风险、资源安全风险、档案实体管理风险、档案信息管理风险、档案保密开放与利用风险[6]。可以看出，随着档案安全工作实践的发展，档案界更加倾向于从宏观层面理解档案安全风险，即将影响档案安全的内外部风险因素都纳入研究的视野，增加了单一档案部门治理档案安全风险的难度。这就要求进一步创新档案安全风险治理的理念，在治理档案安全风险的过程中，更多地采取协同合作的模式，打破部门限制,实现跨系统、跨部门、跨领域的联合[7]。

协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程[8]。档案安全风险协同治理就是针对档案安全风险泛在化和档案安全风险治理能力相对薄弱的状况，将协同治理的理念应用于档案安全风险治理，提升多元主体在档案安全风险识别、预警、防范、处置等中的协同能力的过程。当前，档案安全风险协同治理还存在诸多问题，例如档案安全风险协同治理机制尚不健全，各级档案部门还需进一步完善系统内部的协调联动机制，与公安、消防、气象、保密、网管等部门的联防联动机制有待健全[9]；档案安全风险协同治理的组织化程度较低，《档案工作突发事件应急处置管理办法》仅规定“各级档案行政管理部门、各级国家档案馆、中央和国家机关档案部门应在突发事件发生后立即向当地党委和政府、有关主管机关和上级档案行政管理部门报告”[10]，并未明确治理主体如何在档案安全风险发生后进行组织协同的问题；档案安全风险协同治理的制度化建设水平较低，跨区域、跨机构的档案安全风险协同治理主要依据“电子文件异质异地备份制度”的相关规定，基于区域档案保护中心的档案风险治理协作框架尚未成型。为此，还需要进一步加强档案安全风险协同治理研究，通过科学设计档案安全风险协同治理的路径，推动档案安全治理能力的提升。

2 档案安全风险协同治理的模式分析

档案安全风险治理主体具有多元性，从档案系统内部来看，档案行政管理部门、各级各类综合档案馆、国家重点档案保护中心等是档案安全风险治理的基本力量；从档案系统外部来看，应急管理部门、文化部门、公共安全部门等是档案安全风险治理的重要组成部分。不同的治理主体相互协同，就形成了档案安全风险治理的不同模式。在分析国内外档案安全风险协同治理案例的基础上，将档案安全风险协同治理的模式总结为基于馆际合作的档案安全风险协同治理、基于区域合作的档案安全风险协同治理和基于国际合作的档案安全风险协同治理三种。

2.1 基于馆际合作的档案安全风险协同治理

基于馆际合作的档案安全风险协同治理，是档案馆、图书馆等治理主体以馆际合作项目为依托，在馆际资源整合共享和优势互补的基础上，推动档案安全风险治理的过程。从国内外的实践情况来看，基于馆际合作的档案安全风险协同治理有利于提高档案安全风险治理能力，降低档案安全风险治理的成本。例如，2010年，四川省档案馆和甘肃省档案馆，根据国家档案局关于档案安全体系建设的要求，签订了重要档案异地备份工作协议，结对开展重要档案异地备份工作，有效提高了档案部门应对突发事件的能力[11]；2011年，新西兰国家档案馆和国家图书馆实施的联合数字保存战略（Joint Digital Preservation Strategy），通过制定基于馆际合作的战略协作框架，将国家档案馆的责任集中于政府部门数字档案的安全保存，而将国家图书馆的责任集中于公共部门、商业部门等的数字档案的安全保存方面[12]，这样既有利于战略实施的可持续性，又有助于降低战略实施可能导致的资源浪费[13]。

目前，我国基于馆际合作的档案安全风险协同治理从形式来看，主要是不同省区的档案馆结对合作，而对档案馆与图书馆、档案馆与博物馆等类型馆际协同治理的实现机制和运作模式等协同治理形式的探索不足；从档案安全风险治理的内容来看，主要是档案的异地备份，而对基于馆际合作的档案安全风险联合预警、联合处置等协同治理内容的研究匮乏。因此，如何深化基于馆际合作的档案安全风险协同治理研究，丰富基于馆际合作的档案安全风险协同治理的形式和内容，是需要进一步探讨的重要理论和实践问题。

2.2 基于区域合作的档案安全风险协同治理

基于区域合作的档案安全风险协同治理，是区域性档案保护中心在整合本区域档案安全风险治理资源的基础上，在区域范围内协调相关部门推动档案安全风险治理的过程。由于区域性档案保护中心是由多个省级或市级的公共文化机构在优化整合资源的基础上联合建立[14]，有助于在更宽领域、更高层次实现档案安全风险的协同治理。例如，美国东北部文献保护中心制定了由政府文化部门、图书馆协会、档案协会、博物馆协会、专业保护组织等区域相关部门参与的，旨在防范和治理因飓风、洪水、山火等对档案文献遗产造成灾害的应急响应框架（An Emergency Response Framework for the Cultural Community），该框架可以在区域范围内推动多部门的协调响应，从而提供更为专业有效的灾害救助服务[15]。此外，美国还成立了太平洋地区保护中心、中西部艺术保护中心、洛杉矶地区保护中心、艺术和历史文物保护中心等地区档案保护中心[16]，有力地促进了区域档案安全风险的协同治理。

2015年，国家档案局《“十三五”时期国家重点档案保护与开发工作总体规划》提出设立区域性国家重点档案保护中心，负责全省国家重点档案修复、仿真和数字化工作，协助周边省市开展珍贵重点档案抢救与保护工作，开展区域性档案保护技术培训与交流[17]。可以看出，我国区域性国家重点档案保护中心相较于美国区域性档案保护中心具有以下特点：（一）保护对象单一，以国家重点档案的修复保护为主；（二）合作范围狭窄，以本省和周边省市的档案部门为主；（三）组织协同能力有限，区域范围内的协同治理机制不完善。为此，如何构建基于区域性国家重点档案保护中心的区域协同治理机制，实现区域档案安全风险治理资源的整合以及治理能力提升，是我国档案安全工作需要探索的新课题。

2.3 基于国际合作的档案安全风险协同治理

基于国际合作的档案安全风险协同治理，是以国家或国际组织为主体，在国家档案局、国际档案理事会等的参与下，通过项目合作、联合打击跨国档案犯罪等方式，在国际层面推进档案安全风险治理的过程。加强档案安全风险治理的国际合作，有助于实现档案治理经验的国际化推广，防范档案安全风险的全球化扩散。例如，2012年国际档案理事会制定的非洲项目（Africa Programme），旨在通过国际援助与合作的方式，为非洲国家提供专业技术支持、档案管理人员培训、档案教育发展经费筹集等服务，从而提升了非洲国家的档案管理能力以及维护档案的完整、有效和安全的能力[18]。

在全球治理体制变革的新时期，习近平对中国积极参与全球治理极为重视，要求统筹国内国际两个大局，推动全球治理体制向着“更加公正合理”的方向发展[19]。推进基于国际合作的档案安全风险的协同治理，是我国档案事业参与全球治理的重要方式。目前，我国已参与到“世界记忆工程”“亚太区世界记忆工程”等涉及档案安全治理的多边合作框架，并于2012年签署了《中国国家档案局和巴基斯坦国家档案馆2012-2014年合作协议》《中华人民共和国国家档案局和印度尼西亚共和国国家档案馆档案合作谅解备忘录》等涉及档案安全业务交流的双边合作协议[20]。但整体来看，我国尚未明确档案安全风险国际协同治理的整体方向，也为制定相应的发展规划，随着“一带一路”战略的推进，如何构建新的国际合作框架和治理体系，推进基于国际合作的档案安全风险协同治理，是我国档案事业国际化发展需要思考的新问题。

3 档案安全风险协同治理的推进策略

档案安全风险协同治理作为一项系统性工程，需要在综合分析档案安全风险协同治理的主体、客体、方法和环境的前提下，从整体观的视角出发，科学规划档案安全风险协同治理的发展目标、实施步骤和推进措施。为助推档案安全风险协同治理的有序开展，本文从加强档案安全风险协同治理的顶层设计、优化档案安全风险协同治理的组织模式、推动档案安全风险协同治理的方法创新、构建档案安全风险协同治理的保障体系方面，提出档案安全风险协同治理的推进策略。

3.1 加强档案安全风险协同治理的顶层设计

顶层设计指从全局的角度来寻求问题解决的方案，强调方案设计的全局性和统筹性。通过自上而下的顶层设计，有助于协调各子系统之间的关系，培育良好的治理环境和构建信息安全协同治理的新体系[21]。加强档案安全风险协同治理的顶层设计就是从档案治理现代化的整体战略出发，在分析档案安全风险治理面临的机遇与挑战的基础上，对档案安全风险协同治理的远景目标、内容框架、运行架构等进行科学设计。具体来讲，首先要在促进档案治理现代化的整体框架内科学设定档案安全风险协同治理的发展目标，合理制定档案安全风险协同治理的发展规划，有序推进基于馆际合作、基于区域合作和基于国际合作的档案安全风险协同治理；其次，结合档案安全风险协同治理的发展目标，合理构建由治理主体、治理客体、治理工具、治理保障措施等构成档案安全风险协同治理内容框架，形成档案安全风险协同治理的内容依据；最后，推动档案安全风险协同治理运行架构的创新，通过跨界合作促进档案部门在档案系统内部加强档案部门的馆际交流和区域交流，以及在档案系统外部实现与相关部门的协调合作，从而拓宽档案部门在档案安全风险治理中的活动空间。

3.2 优化档案安全风险协同治理的组织模式

当前，我国档案安全风险协同治理组织模式的构建主要是受行政管理体制的影响，在实现方式上既包括通过档案行政指导和档案业务指导实现的协同治理，也包括通过互备份制度实现的协同治理，但整体来看都是档案部门系统内部的协同治理。为优化档案安全风险协作治理的组织模式，还需要借鉴国内外的相关经验，以项目合作或国际合作框架为纽带的跨领域、跨部门、跨系统的档案安全风险协同治理组织模式。为此，既需要从档案系统内部出发，建立不同档案机构之间的统筹协调机制，加强不同层级档案行政管理机构、各级各类综合档案馆等的协调，推动档案安全风险治理资源的内部流动；也需要从档案系统外部出发，建立与消防部门、公共安全部门等的协同机制，通过档案安全风险协同治理的平台构建、资源整合、技术协同等，实现档案安全风险的跨界联合治理；还需要从国际合作的视角出发，通过参与国际项目、搭建多边合作框架、签署双边合作协议等方式积极推动国际档案安全风险治理进程的发展，为基于国际合作的档案安全风险协同治理提供中国方案、贡献中国智慧。

3.3 推动档案安全风险协同治理的方法创新

档案安全风险协同治理的方法体系，是治理主体为推动档案安全风险协同治理而采用的策略、手段和技术的总和。为有效协调档案安全风险协同治理各要素的关系，需要创新档案安全风险协同治理的方法，构建档案安全风险协同治理的方法体系。首先，需要创新档案安全协同治理的策略，鼓励档案安全风险治理主体的参与合作，推进档案安全风险治理方式的科学化和高效化，实现档案安全风险治理过程的有序化和民主化；其次，优化档案安全风险协同治理的手段，综合应用法律手段、经济手段、技术手段、行政手段等，实现参与主体权利义务关系的合理配置以及利益分配机制和协同参与方式的科学设计，从而推进档案安全风险协同治理的发展；最后，充分利用新兴的信息技术、管理技术等技术手段，促进档案安全风险协同治理的流程优化，提高档案安全风险联合识别、预警、防范、处置等的效率。

3.4 构建档案安全风险协同治理的保障体系

档案安全风险协同治理涉及的主体和内容繁多，为确保档案安全风险协同治理的有效实施，需要从体制机制、政策规范、组织管理、资金支持、人才培养等方面进行保障。其中，在体制机制保障方面，需要理顺档案行政管理部门、档案保管部门以及其他相关部门的关系，明确多元主体在档案安全风险协同治理的中的权责界限，优化档案安全风险协同治理环境；在政策规范保障方面，搭建档案安全风险协同治理的制度框架，明确档案安全风险协同治理主体的运行规则，引导和规范档案安全风险协同治理的实施；在组织管理保障方面，加强档案安全风险协同治理的组织建设，夯实基于馆际合作、区域合作和国际合作的档案安全风险协同治理的组织基础，提高档案安全风险协同治理的组织效率；在资金支持方面，积极争取国家财政关于档案保护的专项经费，合理分配和利用国家重点档案保护的相关资金；在人才培养方面，需要进一步创新档案安全风险协同治理人才培养的模式，完善档案安全风险协同治理人才培养的体系，强化专业人才的培养。

4 结语

近年来，我国档案安全工作已经取得一定成效，但档案安全工作的形势依然严峻。从贯彻《关于进一步加强档案安全工作的意见》，“建立档案安全责任清晰明确、档案安全风险治理切实有效、档案安全预防控制完备可靠、档案安全保障健全有力的档案安全保障体系，有效防范各种档案安全风险”[22]的要求来看，还需要不断创新档案安全风险治理的模式。从国外的实践情况来看，档案安全风险治理的理念和模式越来越表现出多元主体跨界合作治理的特征，这为我国档案安全风险治理提供了一种可供借鉴的方案。档案安全风险协同治理作为档案安全风险治理的可能方式，在我国档案安全工作中的应用和推广尚处在探索阶段，还需要进一步从理论层面理清档案安全风险协同治理的基本问题，以为我国档案安全工作的发展提供助力。