农村社会保障治理能力研究

罗亚玲 黄燎华

（四川大学公共管理学院，四川 成都 610065）

中共十八届三中全会明确提出，“全面深化改革的总目标是对于中国特色的社会主义制度进行建设与完善，同时推进社会治理体系和治理能力的现代化”，从以往的管理，到现在的社会治理，虽然只是一字之差，但是其内涵却是发生了翻天覆地的变化。管理是重点强调自上而下的层级单一纵向的“权利”管理，但是治理却凸显出横向多维的社会各个方面“参与式”的力量，凸显出法治思维与法治方式。这一改革，标志着我国开始坚持系统治理，并鼓励社会群众的积极参与，同时还形成了政府治理以及社会自我调节、居民自治良性互动的局面。农村地区的社会保障治理能力在当前仍旧是国家整个治理体系中的短板，因此，需要积极采取有效的措施，以此来促进农村社会保障制度的改革，从而提高农村社会保障治理能力。

一、深化农村保障制度改革是治理的必然要求

当前的农业、农村，要想实现现代化发现，就必须要深化农村社会保障制度。而农村社会保障制度作为所有制度中最为基本的制度，其完善与健全程度意味着一个国家的文明程度。[1]

一方面，社会保障是现代化国家治理能力的典型代表，是国家维护社会稳定，处理社会风险的典型公共措施，和国家发展程度、社会文明程度息息相关。社会保障是政府介入其中，消除个体在社会中无法自己消除的风险，并利用大数法则实现风险共担的最终目的。在当前的现代化发展环境中，大多数国家都建立了特色的社会保障体系。可以说社会保障与国家的各个方面都有着直接的关联，在中国特色社会主义发展的关键时期，社会保障制度是推动社会主义市场经济体制建设的重要措施，是我国实现社会主义现代化的重大历史使命。

另一方面，由于农业发展和农村建设对自然环境的依赖性，导致农村在国家的政治、经济等方面天然处于弱势地位。尤其是在我国，由于现代化进程的区域差异性，我国的社会保障制度长期以来重视城市，忽略农村。而我国又是历史悠久的农业国家，农业长期占据国民经济发展的核心地位，农民人数在总人口占有70%的比例，农民处于事实上的社会保障边缘地带，这对我国农业发展、农村建设和农民生活水平提高都有着较大的影响和限制，对于广大农民而言，更是不公平的，难以体现社会主义体制的优越性和先进性。因此也就导致农村的社会保障制度成为了国家治理体系中的短板。

其三，随着国民经济的发展和社会的进步，三农问题成为中国国家治理的重点问题，统筹城乡协同发展也成为国家建设的重要内容，尤其是在中国特色社会主义转型的关键时期，更要强调农村社会保障制度的发展和完善，将农村社会保障体系建设纳入到中国社会和经济协调发展的统一规划中。

由此可见，加快农村社会保障的改革在当前已然成为了中国特色社会主义事业的重要内容，但是在构建和完善农村社会保障体系时要注意其和社会主义市场经济体制改革的协调性。一方面，现代社会中，市场经济是一种通行经济体制，但市场也不是万能的，在市场条件下，农业与社会中的其他产业之间，在开展竞争的过程中价值悖论情况非常普遍常见。[2]这就需要农民在市场外铺设一张安全网。另一方面，当前我国的市场经济体制并不健全，而由于农民在政治资源以及经济资源方面均处于劣势，所以，农民在当前的工业化、城市化发展进程中，面临着严峻的社会风险，所以导致农民对于社会保障的需求出现了急速的上涨。[3]

二、农村社会保障改革的关键是治理能力

对农村社会保障制度进行改革是以政府为主导的一种强制性制度变迁，通过对政府职能进行深化，以此来实现社会保障治理能力的现代化，同时也是农村社会保障制度实施改革的关键所在。而每一项治理活动在开展前需要对其中的关键问题进行考虑，如谁治理，如何治理，治理目的。这些问题基本上可以构成治理的要素。社会保障制度中，治理主体依旧是政府，因此，政府的治理能力对于农村社会保障具有直接的作用。[4]

实现农村社会保障治理就是要在乡村治理理念下完善农村的社会保障体系，乡村治理并不仅仅是治理理论乡村化的逻辑演绎，而是中国乡村公共管理实践的经验总结和内涵延伸。乡村治理理论下的社会保障体系建设和完善主张的是构建乡镇政府、盈利性企业、非营利性社会团体、村民组织等的利益一体化，实现多主体参与、网络化治理的社会保障治理路径，促使多主体共同参与到乡村事务的管理以及社会公共服务的提供中，进而为中国乡村社会的有效管理和社会保障体系的完善提供支撑。

乡村治理理念下的农村社会保障体系建设的一个重要命题是提高农村社会保障的供给水平，进而持续长效地为农民提供社会福利和社会保障，这种制度的构建将打破单一的行政供给制度的限制，并摸索出具有现代农业、现代农村建设特色的多主体共建共享的社会福利保障路径。当然提高社会保障治理能力的关键仍旧要从中国农村的市场经济改革入手，增加对村民自治的政策性引导，实现计划经济时代的政社合一治理制度的体制变迁和改革。

三、农村社会保障治理能力现代化的改革

（一）增加意识形态投资，倡导城乡公共服务均等化

从新制度主义者的角度来看，意识形态投资指的是国民反复灌输的一种特定的价值观念，并以此来对人们的偏好造成改变，从而对于人们的选择造成影响。在社会保障制度不断变迁的过程中，农民作为社会中的弱势群体，需要得到一定的“补偿”。但是如果增加对农民的复利投资，就表示需要对现有体制内既得利益阶层的福利数量进行减少，但是由于该选择属于公共选择的范畴，因此就需要在公平公正的基础下实施，以此来实现真正意义上的城乡公共服务均等化目的。[5]而在对于既定利益进行分配的过程中，需要以效用最大化原则进行分配。意识形态投资不仅只是对于农民的意识进行渗透，同时也是改变弱势群体价值观念的一种方式，通过对弱势群体实施文化观念、治理理念等众多方面的非正式约束，从而对于其心理动机产生影响，并利用为弱势群体提供标准的方式，来对人们的价值观念、心理需求层次等产生改变。对弱势群体传播公平公正等理念，可以在特定的制度框架内有效的提高资源配置效率，并且还可以将福利总量实现最大化的效用。

（二）培养治理主体的参与能力，促进治理主体实现多元化发展

当前农村社会保障治理能力现代化的一项基本要求就是治理主体的多元化发展。一方面，农民的共同参与是社会保障治理能力实现现代化目标的有效方式。只有农民参与其中，那么这一群体才可以通过制度的方式表达自己的利益诉求，基于这一方面的意义而言，国家政府是所有人的，并不是某些人的。[6]随着当前我国互联网的逐渐发展，公民的意识也在不断增强，这为弱势群体参与制度方面的改革提供了良好的基础，确保农民参与制度创新，是主体多元化发展的必要要求，培养农民群体养成制度创新的意识，调动其能动性，从而有效的弥补主体能力差异。另一方面，不同部门的参与。在当前，社会保障的意义并不仅仅包含家庭保障、个人保障，还包括多元化主体共同参与的社会保障。所以，责任主体多元化才是我国社会保障未来的发展方向。而在此背景下，政府需要制定相关政策，并鼓励其他的主体共同参与到制定社会保障政策、公共服务以及监督等众多环节中，从而使社会保障除政府之外其他参与主体的缺失问题得到保障，最终实现社会保障的目的。

最后，强调政府对自身角色的准确定位，提高农村社会保障治理能力，要在乡村治理的理念下构建农村社会保障体系，而在这个过程中，政府要明确在农村社会保障体系中承担的角色和定位。其一，是相关政策的制定者和供给者。司法机关、政府应当尽快制定涉及到全国农村社会的社会保障综合性法律法规和政策文件，完善农村社会保障治理的制度化建设，为不同区域的农村社会保障建设提供标准、依据，并为构建城乡一体化的社会保障体系提供制度助力，通过建立明确的、系统化的制度条文明确农村社会保障治理的相关要求、规范和具体操作，进而让中央政府、地方政府和乡镇政府明确其在农村社会保障中的权责，明确保障对象、项目、物资筹措措施和监督管理机制等，从而让乡镇转变过去专注于经济开发、地方政绩的行政治理理念，将更多精力和物资集中于乡村秩序规范、乡村社会进步上。其二，社会保障资金的有效供给。提倡农村社会保障治理的多元参与，并非排除乡镇政府的参与作用，相反是引导乡镇政府合理地进行资金转移，加大财政支付力度，积极构建乡村社会治理保障资金体系，并将过去经济发展、社会治理过度依赖行政资金的局面转变为多元参与、利益共享的新格局，乡镇政府在实现共建共享格局的过程中要更加积极地作为，完善社会保障资金的管理体系，并根据乡村的具体情况，构建政府、非营利性组织人员、村民代表组成的资金专门管理机构，实行科学管理。

（三）深化政府社保职能改革，优化社会保障制度环境

对于一个国家治理水平产生影响的因素主要可以分为两个方面，分别是治理者因素与治理制度。但是制度在其中所起到的作用更大，因为制度能够对于人的素质产生改造效果，同时还能够制约管理者出现滥权、公权私用等问题。所以，需要将重点放在制度的合理设计方面，通过制度来达到约束权力的目的。农村社会保障制度受惠的对象为农民，同时，农民也是政治选择呼吁中的公民对象，这一群体通过选票的方式，能够表达政治意愿与本群体的利益诉求，并基于此进行公共产品的选择。社会保障因为与民生问题的基本政治制度之间具有直接的关系，所以，公民会选择将票投给社会保障制度，希望可以获得农民群体所需要的公共产品。[7]而以往的制度排斥导致农民在选举的过程中，出现严重的敷衍问题，因此，需要对选举制度进行改革，在进行代表的选举过程中，选择出真正可以代表农民利益的人，对选举制度进行优化，将农民群体的需求真正体现出来。

（四）确保社会保障治理主体参与渠道的畅通

从我国当前的制度变革来看，农村社会保障制度的变革是采用政府从上到下进行逐渐的强制推动。而政府通过对新方案采取试点的方式来寻求更合理、更有效的制度设计，并对结果进行推广。但是这一方式存在一个十分严重的缺陷，那就是忽视了与制度相关的公民在其中的作用。所以，培养公民的参与意识，促进公民参与渠道的畅通，才可以将公民的参与性激发出来，使农村社会保障制度成为对农民有利的工程。而曾经就有一件由于调查结果受到质疑，最后导致改革结果被搁置的事件。在2013年时，我国政府就养老金制度改革在网络上征求网友的相关意见，该养老金的改革方案是由清华大学出台，但是遭到大部分网友的反对，最后不了了之。其原因就是因为制度改革中，重视精英设计在其中所起到的作用，但是却忽略了弱势群体对于制度改革同样具有提出意见的权利。

（五）细化农村社会保障制度在各个环节的民意调查意愿与满意度

当前社会保障政策决策实现现代化、民主化的基础形式就是民意调查。而其调查结果对于国民的意愿以及利益诉求具有直接的关系，更是对农村社会保障政策的完备性与公平性具有直接的关系。[8]发达国家在立法规定社会保障政策实施之前，都会对于政策内容进行民意调查。而我国的社会保障领域内，虽然也会通过民意调查的方式来了解国民的现实需求以及保障政策的满意度，但是常常是由政府部门的工作人员或者是学术机构来开展一些非常简单，并且非随机抽样的问卷调查。这种方式在一定程度上是不具备科学性与严密性的，所以对于制度而言并不具有太高的参考效果。应将民意调查确定为社会保障政策制定的法定程序，然后将相关的农村社会保障政策调查问题交给专业的咨询服务公司以及研究机构等，使其开展更为专业化的调查，以此来确保调查过程与调查结果的公平公正。

总结

综上所述，十八届三中全会中曾经针对社会治理提出相关意见，而在党的十九大报告中提出：“构建统一的社会保险公共服务平台，统筹城乡社会救助体系。”这些意见的提出，为我国的农村社会保障治理指明了方向，意味着我国政府将从以往的自上而下的权力管理向多维度的参与式管理转变。而多维度的参与能够有效地提高公共政策的稳定性，从而使农村的社会保障制度与政策更加的符合大部分农民的诉求。这一参与机制有效的推动了社会保障行政管理的民主性，还对农民的诉求渠道进行了拓宽，使农民拥有更多创新性想法和更为畅通的诉求渠道，使政府可以及时的回应农民的诉求，并以农民诉求为主，对社会保障实施有效的改革。