PPP项目残值风险影响因素研究①

张 玮，卓 颜，徐 勇

PPP (Public-Private Partnership)，中文意思为“公私合伙制”，指公共部门(政府部门)通过与私人部门(社会资本)建立合作伙伴关系并提供公共产品或服务的一种方式，是一系列项目公私合作运营模式的总称，包含 BOT、TOT、DBFO等。 近年来，PPP 模式在我国基础设施建设领域广泛应用，不仅在一定程度上缓解了地方政府的财政困难和社会发展支出之间的矛盾，还有效规范了地方政府举债行为，促进了我国基础设施建设融资方式的改革。

一、PPP项目残值风险概念

PPP 模式作为一种新型的工程融资模式被推广多年，但是在工程实践中存在很多问题。 PPP 项目残值是指PPP 项目提前或按时结束特许经营时，项目能不能可持续性运营，并继续正常发挥作用。 一旦项目价值不能达到特许权协议要求，并且社会资本投资方试图以此价值移交给政府时，就会产生PPP 项目残值风险。

PPP 项目残值风险(Residual Value Risk)，是在特许经营期末或者特许经营期提前结束时，项目的残值达不到项目开始时社会资本方承诺移交给政府的项目残值的风险。 PPP项目残值风险是由于社会资本投资方转移项目产权时才发生，所以是项目资产所有权相关风险中一种。 从国内外PPP项目实践来看，PPP 项目残值风险发生概率很高，直接导致PPP 项目的运营效率降低，或者直接使项目无法正常运行，甚至直接报废。

二、PPP项目残值风险产生的原因分析

实施PPP 项目时，政府方和社会资本投资方存在委托人和代理人关系，由于存在信息不对称和双方存在追逐的目标不一致，这样就可能导致PPP 项目残值风险。

(一)社会资本投资方和政府方追逐目标不同

政府方引入、推广和实施使用PPP 项目的目标，在项目未签约前，引入社会资本来投资建设基础设施项目，给社会提供服务支持；社会资本投资方参与PPP 项目的主要目的是尽可能赚取利润。 签约项目后，政府方关注的是监督和管理社会资本投资方提供更好的服务，社会资本投资方则还是赚取利润，很少关注特许期结束后的项目运营。 政府方和社会资本方实施PPP 项目目标的不同，是出现项目残值风险最根本性原因所在。

(二)特许期运营状况导致PPP残值风险

一个PPP 项目，如果特许期有足够长的时间，也能赚取足够的利润，会刺激社会资本投资方促进项目的运营。 但是如果项目特许期设置时间过短，特许期没有足够的利润预期，社会资本投资方会产生在特许期内能不能收回投资成本的担心，担心无法赚取足够的利润，这样会影响其采取的运营策略，可能在特许期后期采取撇脂性经营策略，这样会造成项目移交时残值风险。

(三)项目风险转移影响PPP项目残值风险

社会资本方投资PPP 项目时，存在很多风险、如政治风险、价格指数风险，市场运营风险等。 PPP 项目一旦签约，PPP 项目运营风险大多是由社会资本方承当，这在一定程度上影响了社会资本方的运营策略，也会加大PPP 项目残值风险。

三、PPP项目残值风险影响因素分析

(一)政府方因素

策划PPP 项目阶段，政府方的策略会直接影响PPP 项目特许期长短；PPP 项目实施期间，可能会发生政府换届、法律法规条文的调整、项目采用的技术标准发生变化等，这些因素都直接影响PPP 项目残值风险。

(二)市场因素

PPP 项目运营受到国家和地方发展水平的制约，从而最后影响项目移交时的残值。 市场需求增长，超过PPP 设计预期时，项目在特许期耗损严重，加大PPP 项目残值风险；如果市场需求不足，社会资本方收益得不到保证，社会资本方无心经营和维护，这样必然导致PPP 项目残值风险加剧。

(三)PPP项目自身因素

PPP 项目实施策划的科学性、合同条款的合理性会影响PPP 项目残值风险。 虽然PPP 在实践中存在很多争议，但是降低项目残值风险、避免争端的做法就是通过合同来约定相应PPP 项目的实施细节。

(四)社会资本投资方因素

社会资本投资方规模运营情况、社会责任、经济实力、信用水平决定社会资本投资人参与项目的意愿、策略和履约能力。 社会资本方履约能力越强，项目残值风险越小。

(五)公众参与因素

PPP 项目成功实践离不开公众的参与，PPP 项目在特许经营期是通过公众付费使用而使社会投资方获得利益。 如果项目收费过高，服务质量不高，公众参与度不高，这样会导致项目萎缩，社会资本投资经营难以为继。

(六)不可抗力或其他方面因素

这方面因素主要是指不可抗力因素和项目策划时没有考虑的其他因素。 不可抗力因素的影响指项目策划和运营时，不能预测、不能避免的自然灾害，如地震、海啸等。 这些不可抗力因素会给项目建设和运营造成巨大的损害，也会加大项目残值风险。

四、PPP残值风险控制策略

(一)科学策划PPP项目

只有科学策划PPP 项目，才是避免PPP 项目残值风险的根本策略。 PPP 项目策划时，政府方要研判项目风险，尽量避免因为地方政府换届、法律法规条文的变更、行业标准的调整等这些原因致使项目有先天的病因。

(二)政府有效监督

进一步明确和加强政府在PPP 项目实施过程中的主体监督责任，对项目策划、甄选投资方、建设运营全过程进行实时有效监控，监督社会资本投资方其他项目经营情况，监督社会资本方PPP 项目履约情况，做出科学及时地评估，以降低项目残值风险。

(三)甄选项目社会资本投资方

政府在选择社会资本投资方时，应全面综合评价社会资本投资方的能力、财务状况、经营情况、企业信用等方面后，做出最优选择。

(四)引入保险机制

PPP 项目实施过程中，一般的商业运营风险需要社会资本投资方来承担，而政治风险需要政府方承担，除此之外的风险，可以引入商业保险机制。 商业保险机制的引入，会从机制上规避社会资本投资方的风险。

(五)细化项目移交合同

由于PPP 项目是一项长期工程，为了避免项目移交时的残值风险，必须细化项目移交合同，在合同上科学严格地对项目在特许期结束后的移交标准加以规定，对于一些难以制定标准的技术性、专业性强的项目，可以引入第三方参与项目移交。

(六)政府补贴

政府监督一般有两种形式：PPP 项目的全过程监督和政府财政补贴。 PPP 项目实施过程中，政府各个部门对项目实施全过程监督，评估项目运营的社会效益和经济效益，保证项目科学有效运营。 而在项目建设期间和项目运行初期，没有一定的现金流入时，政府的补贴可以防止项目投资方采取不利于项目长期运营的策略，从而也可以降低项目残值风险。

五、结语

目前，PPP 项目模式越来越多地被应用在生产实践中，PPP 项目残值风险是项目移交时才发生的风险，很多PPP 项目在策划时，没有关注PPP 项目的残值风险。 本文对影响PPP 项目残值风险因素的研究，旨在降低PPP 项目残值风险，更好地发挥项目的社会效益和经济效益，对PPP 项目的实践有着非常重要的理论价值和实践意义。