易地扶贫搬迁贫困户可持续性生计研究①——以贵州省凤冈县易地扶贫搬迁安置点凤翔社区为例

李坤梁，李 娟

一、引言

习近平总书记指出：要有序推进易地搬迁扶贫，让搬迁群众搬得出、留得下、能致富，真正融入新的生活环境。 易地扶贫搬迁是把生活在深山区的群众搬迁到集镇或县城，既能够完成脱贫任务，也能增加城镇化率。 易地扶贫搬迁是打赢脱贫攻坚战的关键举措，“搬得出”是前提，“稳得住”“能致富”才是目的。 作为从四面八方一盘散沙汇聚而形成的移民社区，贫困群众融入城市生活能力不强、认同感归属感不高，就业能力不强、经济收入不足，就医就学不便、生活保障不好等问题，是后续治理、管理和服务的基础性和全局性困难问题。

二、凤冈县易地扶贫搬迁现状

凤翔社区位于凤冈县城南凤翔南路，系凤冈县2017 年易地扶贫搬迁县城集中安置点，安置了来自13 个镇乡的1505 户6476 人(其中：男 3316 人，女 3160 人，16 周岁以下 1229 人，16～60 周岁 4507 人，60 周岁以上的 740 人)。 搬迁户中有劳动力家庭1451 户3505 人，其中：男劳动力 1860 人，女劳动力1645 人，可培训人员2942 人；已就业 1451 户3245 人，男劳动力1736 人，女劳动力1281 人，省外就业969 人，省内县外就业417 人，县内就业1859 人(其中：扶贫车间就业91 人、公益性岗位安置就业99 人、自主创业就业38 人)，已实现了有劳动力家庭一户一人以上就业。 共有29 栋楼71 个单元1600 套住房，分为吉祥、如意、平安、和谐四个小区，配建社区综合服务中心、老年日间照料中心、人才培训基地、人力资源市场、社区医院、惠民超市、社区礼堂、农贸市场、创业就业园等，是一个集休闲、商贸、居住于一体的综合性社区。 配套建设了社区综合服务中心、创业就业园、“工、青、妇、幼、残、军”六个群团之家、就业培训基地、人力资源市场、医院、超市等，是功能较完善、人员最集中的安置社区。

三、凤冈县易地扶贫搬迁后贫困户可持续发展的问题

易地扶贫搬迁是一项复杂的系统工程，事关经济社会发展、民生改善和全面小康的长期性、全局性、战略性问题。 在脱贫攻坚伟大战役中，凤冈县始终把易地扶贫搬迁工作作为重要内容抓紧抓实抓出成效，全县于2018 年全面完成搬迁工作。 县城安置点凤翔社区安置了来自13 个镇乡1505 户6476名搬迁群众。 作为一个移民社区，根据搬迁至安置点的群众来分析，可以从贫困户的致贫原因、一些特殊群体贫困户、贫困户的生活开支以及帮扶责任人的帮扶措施和新形成的社区治理这几个维度来分析搬迁后的可持续发展问题。

(一)致贫原因维度

在凤冈县，不管是易地扶贫搬迁还是非易地扶贫搬迁的贫困户，在纳入国家贫困户系统建档立卡的过程中，根据每户的实际情况，确定了该户的致贫原因，这也是该户成为贫困户的主要原因和直接原因。 致贫原因反映的是该户作为贫困户在生产生活上的欠缺，同时也反映出该户的劳动力情况。 凤翔社区安置点当中，建档立卡的贫困户1463 户，非贫困户42户，贫困户占比97%。 根据实地调研统计，得出1463 户致贫原因统计图，从填表中，我们可以看出，占比最大的致贫原因主要是因学、缺技术和因病，其次是因残、交通条件落后和缺资金。 从这一构成来看，搬来安置点的贫困户多数是有在校生的或者家有慢性病等其他疾病患者的，此外就是有劳动力，但是缺乏相应的技术，这些都致使收入和支出在一定程度上难以平衡。 因此，搬入安置点后，可持续生计主要是填补自身家庭生产生活方面的不足。 比如，通过调研发现，在“因学”的贫困户中，家庭人数在3～7 之间的户数最多，其中家庭人数4 人的有 147 户，5 人的有 82 户，6 人的有 42 户，这一数据表明，在这个数值内的家庭，家里多数有两个以上的在校生，因学支出较大。 “因学”这一致贫原因主要是指家中有在读大专院校以上的，且家庭总收入较低。 这一类家庭在搬入后，主要劳动力仍然是靠务工来增加收入，除去一部分政策在农村和城市有差距外，大部分针对贫困户的政策都是一样的，所以政策性收入并没有因为搬迁而有所改变，带来的改变在于增加了务工机会和减少了返乡成本。

(二)特殊群体维度

新的安置点形成后，自然会形成的社会关系，因为在新的环境内，一个人融入后，就会形成以己为中心的同心圆，被圈子的波纹所推及的就会发生联系，这种联系就是新的社会关系。 调研发现，除去一般性的人际交往外，最容易形成新的特殊群体，多数是一些年纪较大、劳动力偏弱，或者有残疾的这一类，他们空闲时间充裕，常在安置点闲逛，长此以往，形成新的特殊群体。 此外，这一类还有一个共同点就是文化水平程度不高，多数是文盲和半文盲，仅少数有小学学历。 这种新的特殊群体有别于新搬入的家庭，他们聚集在一起，谈论乡土人情，说一些道听途说的时事政治，一方面，这其中有一部分有着浓烈的正能量，宣传党的政策，传递党的好声音；另一方面，这其中也不乏有一些曲解党的政策的，给新的社区带来治理难题。 从这一维度来看，这一类群体是安置点最活跃的人群，同时也是社区治理最大的难题所在，一是好的政策难以因户施策，他们鼓动着一种“患寡不患均”的思想；二是他们的基本生活开支大部分是靠政策来支持，只有保证政策的长久跟进，才能确保他们的基本生活。

(三)生活开支维度

一个家庭有其必然的生活开支，且每户贫困户的生活开支不尽相同。 在搬迁后，贫困户生活开支会随着地域的变化、社会关系的变化以及新的环境需要而有所改变，不再和以前住在农村的生活开支一样。 尤其是在农村有土地的这一类贫困户，搬迁之后的生活开支变化比较明显，一是土地所带来的收入在搬迁后明显减少，二是生活必需品的消费明显增加，比如蔬菜、大米等之类生活必需品，三是为新的社会关系所支出的，比如在新环境下的白事喜事方面的人情支出。 此外，由于城市和乡村的社会公共服务水平不一样，引起的业余生活消费也有所变化。 一些搬迁家庭中有未成年人的，在城市的社会公共服务条件下，会增加新的支出，比如一些游玩性的费用。 生活开支维度给搬迁贫困户带来的问题，还在于消费水平和消费指数上的影响。 新环境下，常规生活支出不同于乡村，人类购买东西的类比心理是在任何时候都存在的，搬入新环境后，比较的对象不一样，自然支出的额度就不一样。 因此，贫困户在搬迁后，新的社会关系带来新的生活氛围，维系这种关系的人情世故，建立在一定的生活开支基础之上。 搬迁前的亲情维系和大部分不能短时间丢掉的社会关系仍要持续，搬迁后的新关系形成以及相应的社会关系是新的生活开支。 如果贫困户在这新旧之间处理不当，搬迁后的可持续生计则会出现一些失衡，最终影响新的社区治理，达不到易地扶贫搬迁的效果。

(四)帮扶责任人维度

所谓帮扶责任人，就是凤冈县根据国家及省市县相关文件精神，在相对应的挂帮单位中为相对应片区中贫困户选定一名在岗在职职工作为贫困户的帮责任人，主要负责贫困户的政策对接及落实，帮助贫困户尽早脱贫。 凤冈采取“321”模式的结亲挂帮模式，即县处级以上的干部挂帮3 户，科级以上的干部挂帮2 户，一般干部挂帮1 户。 在“321”模式下，贫困户的挂帮实现了全覆盖。 由于帮扶责任人来自不同的单位，掌握着不同的信息，采取着不同的帮扶措施，同时带来的帮扶成效也是不尽相同的，因此，从帮扶责任人维度来看，主要是外因的影响。 搬迁后的贫困户最大的问题就是就业问题，如果贫困户的帮扶责任人是来自社会保障系统，相对而言在就业选择、就业机会的把握以及就业政策方面的宣传就有利得多。此外，除了帮扶责任人的单位性质以外，帮扶责任人的自身修养和为人处事风格等其他个人因素都会影响到贫困户。 比如，在调研中发现，搬迁后某贫困户，先后有几次更换过帮扶责任人，一方面，确实是贫困户对一些政策的理解有偏差；另一方面，几任帮扶责任人在和该贫困户相处上有一些未使得双方和谐相处的因素存在。 帮扶责任人由于身份是国家干部职工，存在较大的流动性。 职位职级的变动在一定程度上也会影响到贫困户，尤其是帮扶责任人调动所带来的政策知晓度给贫困户的就业选择等方面的改变。 当然，这是干部职工在同一个地方不同岗位的轮换，如果涉及干部跨县区或更大面积的调动，对贫困户的帮扶也会有较大影响。 作为易地扶贫搬迁的贫困户，更多的帮扶是在搬迁后的可持续生计上，搬迁前的帮扶，主要是政策宣传和思想方面的动员。 搬迁后，帮扶责任人就要和贫困户一同思考，在新的环境下如何生存，如何有效脱贫，保障脱贫成效，如果帮扶责任人的流动性过大，给贫困户带来的选择面过多或者过杂且前后不统一，便会使得脱贫计划或者巩固脱贫成效计划凌乱，难以达到搬迁脱贫的效果。

(五)社区治理维度

在后续治理、管理和服务上主要存在三大问题。 一是人员结构呈现“三低三弱”特征，构成了治理基础性、全局性困难问题。 搬迁群众文化水平普遍偏低，初中及以下文化达4036人，占比62.6%；高中及中专文化541 人，占比为 8.4%；大专及以上文化程度425 人，占比为6.6%，适应和融入城市生活的能力弱；收入普遍偏低，搬迁前搬迁群众年人均收入仅有3000元，自立能力弱；生力军群体占比偏低，搬迁群众中老弱病残、留守儿童群体有1866 人，占比29%，60%的青壮年外出务工，社区发展动力和活力弱。 二是搬迁后社会生态重置，找不到归属感和身份认同感极易导致心理病态的问题。 搬迁群众“生于斯、长于斯”的社会生态及“日出而作、日落而息”的生活方式，在搬迁后被彻底重置，固有的思想、观念、意识、习俗及社会生态、社会文化等均须全新构建，归属感和身份认同感失落，加之城市生活的“孤岛”生态极易导致心理病态，这是后续治理中最主要、最核心的问题。 三是在就业及就医、就学方面，因自身能力和外部压力原因，搬迁群众对生产生活的长期有效保障存在隐忧。 搬迁群众因为自身素质与能力，原本就业能力就弱，来到城市后更是无所适从，如果党委政府的关心和扶持跟不上，“三就”问题特别是就业问题极易成为引发搬迁群众生产生活系统性的关键问题。 这三个方面的问题，总的来看，就是新成型的社区在“三治”融合上的问题。 新社区的建立，其自治基层是新成员之上，这其中掺杂着来自各个乡镇的不同风土人情，一些群众的道德行为规范也不尽相同，新的德治氛围和架构要慢慢形成和发展，此外就是在新社区背景下以及城市的环境中，更容易触及一些法律红线和底线，这正是新社区所需要面临的法治问题。

四、政策建议

综上分析，易地扶贫搬迁后的贫困户在可持续生计上仍然存在一些问题，为构建易地扶贫搬迁安置地新的社区治理体系，推动形成社区治理体系和治理能力现代化，让搬迁群众住得安心、生活舒心、过得放心、充满信心，本文拟出以下几个方面的建议。

(一)加强职业技能培训，增强农民的创收能力

从致贫原因的维度来看，搬迁后的可持续生计最大问题还是在于贫困户的就业方面。 搬至城市的集中安置点后，大部分搬迁户就会失去土地，当然这里的“失去”主要是指对土地的使用权或者经营权。 在搬迁户中，大多数都是以农业为生，搬迁后就得靠务工来维系生计。 由于知识结构、技术等方面的问题，搬迁的贫困户仅靠世代传承的传统农技，难以在新环境下增加收入。 因此需要进行一定的职业技能培训，增强农民的创收能力。 结合搬迁群众自身条件、就业意向、市场需求，有针对性地开展职业技能培训。 首先，是根据集中安置点的工厂需求来看，解决工厂招工的生源问题。 一方面是在社区的工厂组织技术培训，另一方面是社区以及上一级政府或者其他职能部门，根据工厂实际按期组织培训，满足社区工厂劳动力需要。 其次，经过调研发现，搬迁的贫困户外出务工的仍然占据大多数，据不完全统计，凤翔社区全年外出务工超过9 个月人数的占48.3%。 由此，相关职能部门应根据劳动力市场需要组织协调相关的职业技能培训，让搬迁的贫困户敢于外出务工，确保外出务工一定有收入。再次，就是普惠性政策以及就业补助相关政策要落实到位，从调研数据来看，搬迁后的贫困户全年务工时间为0的人数占比较大，约为37.8%，这部分人当中，多数是缺乏劳动力甚至没有劳动力，仅靠相应的政策来维系搬迁后的可持续生计，因此针对这部分搬迁群众，要做好相关的政策落实，确保搬得进来，住得下去，稳得起。

(二)增强非正式组织的作用，发挥社会资本能力

城市集中安置，搬迁后形成新的社区，社区中形成新的群体，在社区治理中，要使这些群体团结起来，利用群体来健全社区治理。 在调研中和社区进行访谈时发现，这部分群体中，往往都一个“主心骨”，不管是传播正能量的还是为社区治理带来困难的群体，只要抓好管好主心骨，问题自然解决。由此看来，要增强这类非正式组织的作用。 首先，各片区依据片区实际，选定理事会成员，管好“主心骨”，让其来协调居委会和群众的关系。 其次，充分发挥社会力量，比如一些志愿服务活动，针对一些特殊群体，如残疾人、孤寡老人、留守儿童等进行具有针对性的志愿服务，让其感受到社会的温暖和社会的关注，增加其住得下来、稳得住的信心。 再次，鼓励和支持搬迁群众的自主创新活动，如群众自行组织的一些竞技类、棋牌类活动，增加特殊群体的互动性。

(三)转变贫困户消费观念

新的环境自然会带来新的消费，新的消费自然会形成新的消费观。 根据上文分析，贫困户搬迁后，有些消费项目必然会增加，但也有一些消费项目可增加也可不增加。 如何引导其不增加没必要的消费，合理消费必然支出的消费，一方面，加强宣传，让搬迁的贫困户树立纯正的人情观，不趋炎附势，不盲目攀比；另一方面，在社区重要的交通节点上，开设生活超市，减少其购物成本，同时增加商品和货币在社区的流动，带来新的收入增长源。 此外，一种新的消费观的形成，需要较长时间。 可以以增加社区互动性来促进新消费观的形成，如定期举行“勤俭持家”等荣誉家庭称号的评选，让合理消费的概念植入人心，平衡家庭收支，确保搬迁后的可持续生计。

(四)加强帮扶责任人培训，树立良好的扶贫观

帮扶责任人在一定程度上可以有效地解决贫困户搬迁后的可持续生计，对政策的传达，对贫困户发家致富想法的支持等，帮扶责任人的作用都不容小觑。 针对当前帮扶责任人存在的问题，应加强帮扶责任人的培训，树立良好的扶贫观，有效引导贫困户做好搬迁后的可持续生计管理。 首先，各个行政单位应按照相关要求，做好扶贫指导，并结合自身单位实际以及功能职能，充分发挥帮扶责任人的主观能动性，为贫困户脱贫致富出谋划策。 其次，搬迁贫困户的生源所在村社区以及新的社区做好相互协调，让帮扶责任人理清理解搬迁前后的差异所在，合理有效引导贫困户。 再次，县一级应做好统筹安排，加强帮扶责任人的政策等各方面的培训，避免帮扶责任人了解的政策还不如贫困户多的现象，切实做到帮扶有效，有效帮扶。

(五)加强公共服务体系建设，形成治理有效的新型社区

搬迁后居民农闲时间多于农作时间，甚至部分搬迁户完全失去农作时间，只是部分相对应的换成了务工时间。 而且集中安置带来的不同点还在于相对于搬迁前居住更为集中，人口密度更大。 人口更为集中则要求相应的公共服务体系要跟上，这才有利于新的社区治理。 尤其是在科教文卫方面，要完善相应的基础设施，让贫困户搬进来，学有学堂，医有医院，老有所依，建立健全新型公共服务体系。 从社区治理来看，要有效和充分发挥“三治”的作用。 首先，引导“自治”，加强民众参与。 集中安置后形成新的社区，这本身就是充分发挥自治的表现，但还需要进一步加强，设立相应的支部，让各片区的党员活跃起来，以党建为引领，有效引导搬迁后的贫困户形成自治氛围。 其次，激发“德治”，发挥新乡贤作用。 搬迁后形成新的社区，渐渐地就会产生一些“乡贤”，这些乡贤受到更多人的尊重和信任，要充分发挥这些“乡贤”的作用，激发新的道德观念，如社会公德心等。 再次，贯穿“法治”，保障民生。 不管是引导群众参与自治还是激发新型德治，都要以“法”为中心来贯穿整个治理。