转移支付对地方财力影响及其效率探究

（中国人民银行沈阳分行，辽宁 110803）

一、引言

党的十九大报告中将理顺中央和地方财政关系、完善预算制度和深化税收制度改革作为全面深化财税体制改革的三项重要任务。并明确指出要加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。央、地两级政府之间的关系实质是中央和地方两级政府之间边界的处理。在中国历次的经济转型和税制改革中，两级政府的边界不断变化，相互博弈，并反映出一个关键问题，那就是：如果把权力完全集中在中央政府，会削弱地方政府积极性；而如果完全下放给地方政府，也会导致不利于中央政府行使职能的地方保护主义和加剧地区经济发展不平衡的不良后果。因此，解决问题的关键是寻找到中央和地方政府之间的最优“分权结构”。

转移支付制度既是中央政府财政调控的重要手段也是地方政府财力的重要组成部分，是连结央、地关系的纽带。转移支付分为横向和纵向两类，我国以纵向为主。纵向转移支付分为中央对地方和省对下转移支付两个层次。其中，又以中央对地方的纵向转移支付为主，各省比照中央对地方转移支付的方法，构建各自对下级转移支付的办法。横向模式主要用于对口援建、生态补偿，区域开发等方面，目前还处于个案探索阶段。本文研究对象为纵向转移支付。纵向转移支付又进一步分为一般性转移支付和专项转移支付。它们的实质都是财政资金在中央和地方两级政府之间的再次分配。它伴随着财政分权体制应运而生，对加强地方政府的财政能力，支持下级政府财政收支平衡，协调中央和地方政府财、事权关系起到重要作用。

二、我国转移支付制度发展进程及运行特点

（一）我国转移支付制度发展进程

我国分税制财政体制改革是在“统收统支”的财政体制下，逐步实行“放权让利”、“分级包干”等方式形成的，因此转移支付制度的建立也具有明显的“增量”改革特色和路径依赖性。新中国成立以来，转移支付制度的建立大致经历了三个阶段：第一阶段，统收统支体制下的转移支付；第二阶段，财政包干制下的转移支付；第三阶段，分税制下的转移支付。

（二）近年来各地区转移支付运行特点

1.转移支付总量逐年上升，占地方财力比重呈“U”型走势。从2011-2017年来看，全国GDP增速与公共预算收入增速波动下行，GDP从2011年的9.5%下降至2017年的6.9%；公共预算收入从2012年的16.7%下降至2017年的4.9%。而转移支付总量逐年增长，年均增速8.3%。从2011-2017年平均情况来看，转移支付占地方财力比重整体呈“U”型走势，2015年达最低值为39.8%。2011年最高值为43.4%。

2.西部①西部地区包括：内蒙古、广西、西川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆；东北地区包括：辽宁、吉林、黑龙江；中部地区包括：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；东部地区包括：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南。地区人均转移支付最高、东北地区最低，且与西部差距逐步扩大。从2011-2017年来看，人均转移支付收入排名前五位的地区始终为西藏、广西、青海、四川、宁夏几个省份，均为西部地区。同时，人均转移支付收入在不同区域存在较大差异。西部最高，东北地区最低，且差距逐步扩大。两者差距由2011年的2696.53元扩大到2017年的4851.73元。

3.各地区转移支付增速整体运行平稳，北京波动较大。从2011—2017年来看，全国转移支付的年均增速为8.3%，其中，东、中、西、东北地区的年均增速分别为7.4%、8.3%、9.0%、7.1%。各省转移支付增速整体较为平稳，北京市增幅变化较大，最高增速为2016年的56.0%，最低增速为2015年的-7.5%。

随着转移支付制度的发展，转移支付还体现出一般转移支付专项化，专项转移支付碎片化的趋势。我国的一般性转移支付并非完全按照均等化转移支付的原则分配，有时候为了保证国家出台重大政策的顺利实施，有部分一般性转移支付也是由独立的转移支付子项目组成。这些子项目虽不做资金配套要求，但必须用于相关项目，呈现出专项转移支付的特征。而专项转移支付项目种类越来越多，几乎覆盖了多有的预算支出科目，补助对象涉及各行各业，体现出一定的碎片化特征。

（三）各地区转移支付与GDP在发展协同度分析

首先从人均转移支付金额来看，比较2011-2017年各地区人均转移支付金额排名和人均GDP的平均排名，中部地区和东北部地区，除辽宁相差了7个名次（转移支付排名20，GDP排名13）外，其余地区相差均在4个名次之内。东部上海（转移支付排名30，GDP排名10）、浙江（转移支付排名27、GDP排名7）相差了20个名次。西部西藏（转移支付排名1，GDP排名23）相差22个名次；其次从转移支付增速来看，中部和东北部地区各省份转移支付增速与GDP增速排名差距均在6个名次以内。而东部地区的北京两者相差27名（转移支付增速排名2，GDP增速29）、天津相差25名（转移支付增速排名29，GDP增速排名4）。西部地区的陕西相差18名（转移支付增速排名25，GDP增速排名7），青海相差16名（转移支付增速排名28，GDP增速排名12）；最后，从转移支付占比情况来看，中部和东北地区各省份的转移支付占比排名与GDP排名差距均值分别在4个、13个名次，而东部地区差距均值为18个名次，西部地区为22个名次。因此：全国各地区的转移支付与GDP在发展协同度上存在一定差异，中部和东北协同度相对较强，经济发展处两极的东部、西部协同性稍差。

表1 全国各地区转移支付、GDP相关指标排名表

三、相关建议

对转移支付资金使用效率的提升远远重要于其量的增长。中央政府更应该对地区的转移支付使用效率进行引导，加快其转化为生产力的速率。同时，制定更为细致有效的转移支付拨付细则和计算依据，减少地方政府的道德风险行为。具体可考虑：

（一）更多的将资本性项目支出作为专项转移支付的投向以提升地方自有财力的发展能力

紧扣国家发展战略和地方实际需要，聚焦重要领域和薄弱环节，以精准投资确保项目实效，保证转移支付资金形成有效支出，进而提升地方自有财力发展后劲。

（二）做好专项转移支付项目整合，同时建立定期评估和退出机制

引入效能考核以提升转移支付的使用效率。对专项转移支付做到项目必有资金管理办法，但又要避免一个项目多个管理办法。同时，对转移支付项目设立明确的绩效目标，切实解决财政资金重分配而轻管理的问题。

（三）尝试引入地方营商环境等促进地方经济发展的要素作为转移支付分配的衡量指标

将转移支付的公共服务均等化的目标逐步向促进地方发展倾斜。在资金分配上引入竞争激励。从源头上促进地方政府在发展自身经济，提升自身财力方面产生内在动力。