宅基地退出利益平衡机制研究

2020-12-02 12:09周冠岚许雪纯张苒苒武泽原
法制博览 2020年13期
关键词:使用权资格宅基地

周冠岚 许雪纯 张 晨 张苒苒 武泽原

南京农业大学,江苏 南京 210095

一、研究背景和问题的提出

针对宅基地闲置问题突出、宅基地财产性价值不彰的现状,国家筹措实施宅基地“三权分置”政策[1]。在整个改革中,宅基地退出可有效盘活大面积宅基地,有利于国家的统一安排,可以最充分地彰显经济利益。但是,宅基地退出虽然以“农户财产性收入”为出发点,终究需要农户一次性退出自己使用权和资格权,是对农户宅基地权利的巨大变动。加之宅基地“三权分置”政策正处于推广阶段,“三权”的权能配置尚未在法律层面得到落实,尤其是有关资格权和使用权分置的内容争议颇多;各试点区实践的做法纷繁多样,大多与各地经济发展现状相结合。虽各具特色,也在当地产生了积极作用,但并没有放之全国皆有效的适用意义。

因此,本文通过研究宅基地“三权分置”改革中的退出政策,结合改革试点地区的相关做法,总结其中出现的利益失衡问题,探讨通过完善改革的权能架构以保护农民利益,提出重塑宅基地退出中利益平衡机制的制度建议。

二、宅基地退出中利益失衡现状分析

现有的宅基地退出模式可分为整村退出和不完全退出两种模式。在宅基地退出过程中,政府一直强调村民自愿的原则,并给予优厚的补助。这似乎表明了,在当前宅基地退出模式中,只要政府对农民在宅基地上的房屋补偿到位,农民就没有什么损失,农民土地权益就变化不大。部分从事土地整治工作的机关人员正是基于这样的理解认为:“政府出钱替农民将闲置浪费的宅基地复原,复原后农民可以自行耕种或流转收益,政府还对他们原有的房屋进行充分的补偿,农民一点儿也没吃亏。”[2]然而事实并非如此,宅基地不同于建设用地,其对于农户的价值是多元的,不能完全用可视化的数字补偿来衡量。单纯的“拆迁式”的补偿条款造成农户利益受损,无法达成利益的平衡状态;也正是这些利益失衡问题阻碍了宅基地的合理退出。

(一)整村退出模式下的利益失衡现象

整村退出模式也称为农宅合作社模式,为多数宅基地试点地区普遍采用。农户将宅基地使用权退出给村集体,在保证集体土地所有权性质不变的前提下,由村集体成立农宅合作社或与第三方主体合作,对退出的宅基地集中整合利用,通过现代化企业管理模式,实现宅基地使用权集约化使用。比如位于天津的试点区,由村集体将村民宅院交由旅游公司集中改造,统一经营;河北的绳头庄村成立了农宅合作社,将村中的闲置农宅集中起来与公司合作经营并改造建设成写生摄影基地。

在此种模式下,农户彻底将宅基地资格权和使用权彻底退出,退出后再无申请宅基地的资格,身份属性彻底丧失。基于这一点,各地普遍采用房屋安置和货币安置的方法,尽量补偿农户受损的宅基地保障功能。然而事实上,这两种补偿方式都不能有效地保护农户的利益。货币安置给予农户一次性货币补偿,只体现了宅基地的经济价值,对于农民退出宅基地后的社会保障问题和城市生活就业适应情况无法关注。若要用经济补偿的方式一并体现宅基地的保障价值,那么在经济补偿中应当考虑到农户退出宅基地后更为长远的生活和发展因素,而这些因素将通过什么标准转化为货币形式,目前没有统一的观点和判断标准,导致农户得到的货币补偿与其退出的宅基地价值不对等,造成利益失衡。至于房屋安置的方法,虽然看似弥补了货币补偿的缺陷,但实际上侵犯了农民自由选择的权利。从功能上看,从属于宅基地资格权的分配权是集体实现其成员住有所居的基本生存保障功能的重要依托,承载着宅基地的保障属性,村民一体退出宅基地后,所有可以量化为财产的补偿措施其实都是对宅基地使用权的补偿,对宅基地资格权的补偿应体现在对农户基本生存的保障。无论是“统规联建,集中居住”的安置措施还是“规划范围,自行搭建”的变通举措都没有贯穿意思自治原则,农户退出的资格权都没有得到有效的保障。

(二)不完全退出模式下的利益失衡现象

不同于整村退出,有些地区的农户只退出宅基地的使用权,并不全盘退出宅基地。比如山东省出台的《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》明确:“对有退出意向但又不想彻底失去宅基地资格权的农户,可探索采取‘留权不留地’、颁发地票期权等方式保留资格权。”[3]

农户只退出宅基地使用权,保留宅基地资格权,以应对将来可能发生的不确定风险。由于农户保留了资格权,也就享有再次获得宅基地的权利,单从表明理解,宅基地的保障功能并未受损,农户也可获得宅基地流转带来的经济利益,可谓两全其美。然而,在具体实践中,农户的资格权常常难以落到实处,对资格权的期待利益难以实现。宅基地是数量有限的稀缺性资源,在大多数人为了不丧失宅基地的保障利益而选择保留宅基地时,并非人人都可以实际取得,宅基地的资格权沦为“心理安慰式”权利,“留权式”的退出模式实际与完全退出无异,农户的住宅权失去最后屏障。

三、构建宅基地退出的利益平衡机制

笔者认为出现上述利益失衡问题的原因在于缺乏对农户资格权的补偿,在改革实践中,单一注重对农户的财产补偿,没有关注农户宅基地资格权的损失。宅基地资格权天然的身份属性使其与市场和财产保持了距离,本身难以获得关注。此消彼长,在处理宅基地资格权与使用权制度的关系时,容易将后者作为法定的主权利、作为宅基地改革与宅基地退出制度创新的主要着力点,而将后者作为政策性从权利。[4]这种安排使宅基地资格权降格,也就松弛了通过宅基地资格权传达的本应建立在保护农户居住权利基础上的宅基地使用权制度市场化变迁和流转正当性的目的性评价与校正机制。宅基地资格权应当与宅基地使用权受到同样的保护,加强宅基地资格权受保护的范围和程度,是构建宅基地退出利益平衡的有效路径。

(一)丰富资格权的权利内涵

针对宅基地资格权的权能,张力认为资格权包括宅基地分配权,宅基地管理权、宅基地收益权和宅基地救济权。陈广华等人认为宅基地资格权的权能主要包括宅基地分配请求权、政府征收补偿权、退出权、退出补偿权等方面,当然也包括一些基础权能例如知情权能、监管权能等。[5]笔者认为,为了让宅基地资格权在宅基地退出中能真正体现权利的可补偿性,可以在资格权中再分化出选择资格权,保证农户对居住环境有一定自由选择的权利。笔者认为可以扩大农户选择居住点的范围,不局限在本村宅基地退出后的集中安置点,可以将范围扩大至全市。如此,农户退出宅基地后,可以在全市范围内、更多集中联建区选择心仪的住所。选择权可行使的范围扩大了,权利自然更容易被保障。

(二)明确宅基地资格的可恢复性

笔者建议对完整退出的农户保留宅基地重新申请的资格。如果农户退出宅基地后再无回转的余地,以进城务工的农民为例,一旦他们“进城”失败,村里的宅基地也已退出,那必将面临“居无处所”的局面。宅基地资格的可恢复性扮演着宅基地保障功能的角色,所以,宅基地资格权在符合特定条件下应当是可恢复的。并且应当明确无论是始终享有还是退出后重新恢复资格的农户,他们的资格不仅仅是一种可期待利益,而是可以实际取得的。

(三)完善农村社会保障制度

在乡村社会保障体系较为落后的情况下,农村地区多以土地为基础,从而发挥就业、生存、医疗和养老等社会保障功能,宅基地是农户基本生活的最后一道防线,宅基地退出工作应当建立在社会保障完备的基础上。除了增加经济补偿之外,还要努力建成针对农村居民的社会保障体系,从住房、医疗和教育等多个方面完善社会保障制度,尤其关注农民退出宅基地后的生产生活,保障退出农民的基本住房权益和社会保障福利。村集体可以聘请专家,对进城农民的就业指导,提高其在城生活技能,保障退出农民具有稳定的收入来源,让其更好地融入城市生活。[6]通过更完善的保障性措施,既是对农户退出宅基地而丧失的身份利益的补偿,也可以促进宅基地退出,可谓一箭双雕。

(四)建立宅基地有偿退出长效机制

目前关于宅基地退出的规定主要见于效力等级较低的地方性政策规范中,首先要加快宅基地退出立法,颁布法律效力较高、更为严谨的《宅基地退出管理条例》。效力等级越高的法律,意味着其制定过程愈加稳妥,在实践中愈能做到利益平衡,针对宅基地退出的各项环节及住房、就业、养老等配套保障机制作出规定,形成各主体利益最大化的、具有可操作性的宅基地有偿退出制度。[7]

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