农户土地经营权入股农民专业合作社相关法律问题解析

王 华

井冈山大学，江西 吉安 343009

为加快农业现代化、产业化建设，不断拓宽农民的收入来源，激发农村土地的活力，2019 年农业农村部、国家发展改革委、财政部等部门联合印发《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），《指导意见》指出，要落实“三权分置”，严守政策底线，防护土地经营权，依然平等保护经营主体依流转合同取得的经营权［1］。同时鼓励地方创新土地经营权入股的实现形式，通过农户土地经营权入股农民专业合作社，进一步推动乡村振兴战略。农户土地经营权入股农民专业合作社，使得农民出资组建农民专业合作社的方式得以丰富，更进一步规范了农村土地承包经营权的有序流转，这对促使农业产业更好地适应时代发展变化有着积极助益。本文从法律角度，对农户土地经营权入股农民专业合作社的相关问题予以解析，旨在提升农户土地经营权入股农民合作社的可操作性。

一、农户土地经营权入股农民专业合作社的法律规制

《中华人民共和国农民专业合作社法》在2017年12 月2 日由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订通过，于2018 年月1 日起实施。其中，第十三条明确规定，农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以章程规定的其他方式作价出资。新《农民专业合作社法》（2018）为农户土地经营权入股农民专业合作社提供了法律保障，同时，在2019 年国内涌现出大量的土地股份合作社。在此之前，入股早已为《土地承包法》、《物权法》等相关法律法规明确为土地经营权流转的方式之一［2］。

在中国农业产业发展的过程中，国家对农村土地资源配置尤为重视，同时，从法律角度和政策角度出台了多项法律法规和政策以此鼓励土地经营权流转。早在2003 年3 月1 日起实施的《农村土地承包法》中就已明确规定，承包法享有依法、自愿、有偿开展土地承包经营权流转的权利，且允许承包方之间基于发展农业经济的目的，自愿联合将土地承包经营权入股。而在2007 年实施的《农民专业合作社法》虽然没有对农户土地经营权的出资方式进行明确规定，但在《农民专业合作社法》的第十二条中规定，成员的出资方式、出资额可以由章程规定。当合作社就出资方式进行内部决议并通过时，可以通过制定或修改章程以实现农户土地经营权的作价出资。2020 年1 月1 日起正式实施的《农村土地经营权流转管理办法》也明确规定农户土地经营权可以以一定的方式作为传统意义上的资本作为出资入股。

以上法律法规充分体现了我国对农户土地经营权入股提供的法律支持，与此同时，近年来农村实施产业结构调整，大力推行规模化种养，扶持专业户，成立农民专业合作社，在这些利好政策下，农村土地经营权的流转也更为规范化与科学化。2008 年，由党的十七届三中全会通过的《中共中央推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确规定，要强化土地承包经营权流转管理和服务，健全土地承包经营权流转市场，农户可以以转包、出租、互换、转让、股份合作制等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法意见》，该文件明确提出了要鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社。与此同时，各地方政府纷纷依据地方农业发展他特色及需求，出台了相应的规章制度以此支持农户土地经营权入股农民专业合作社。结合以上规定不难看出，我国对农户土地经营权入股农民专业合作社早已给予了法律、政策方面的支持。

二、农户土地经营权入股农民专业合作社的法律问题分析

（一）评估机制不科学

根据新《农民专业合作社法》（2018）第十三条规定可以看出，农户土地经营权入股农民专业合作社的出资方式，不仅包含了既有规定中的货币、实物、知识产权等，还可以是其他非货币财产，也就是说出资方式可以是货币估价也可以是依法转让等形式。结合当前我国农业产业的实际发展需求来看，这一规定可以有效深化“三权分置”制度的改革［3］。然而，农户经营权入股农民专业合作社的作价评估机制依然需要得到进一步完善。现有法律关于农户土地经营权的作价评估的规定，在《农民专业合作社登记管理条例》第八条和《农民专业合作社示范章程》第三十八条中均有体现，提出了农民专业合作社成员出资的相关规定，即当农民合作社成员以非货币财产作价出资时，由全体成员评估作价。此外，不少地方政府出台的相关法律文件在此方面的法律规定也类似于此。如此来看，农户土地经营权入股农民合作社的作价评估机制显然存在不科学之处，因为，此规定难以兼顾农民合作社经济效率以合作社成员的公平，在较大程度上影响了农户土地经营权入股出资的作价评估的科学性。同时，当农户以非货币财产入股出资时，其原有价值也很难准确评估，存在较大的不确定性，这就导致农户土地经营权入股出资的实际财产被掩盖，其信用评估又将随之受到不利影响，对融资也造成较大阻碍，于农民专业合作社的持续、稳定发展较为不利。但在新《农民专业合作社法》（2018）中，并没有对农户土地经营权入股出资的作价评估机制相关的内容予以规定，我国对于农户土地经营权入股出资的评估机制依然处于探索过程当中，亟待对其予以优化和完善。

（二）存在农户失地风险

为加快农业产业化经营，进而使得我国农业经济获得更大发展空间，我国政府部门提倡适度规模经营。农民专业合作社通过规模化经营，可以较大程度地满足这一发展需求，农户土地经营权入股农民专业合作社，对比传统的农户以单个劳作，显然也能帮助农户获得更大的经济效益，但随之而来的是一定的失地风险。尽管在相关法律法规中已考虑到要针对农户的利益给予充分保障，在《农村土地承包法》以及各地方出台的相关法律法对中对农地的保障功能提出了相应的支持办法，例如，规定农民专业合作社解散后应当将农地退回原有承包户，然而在具体实践过程中，农户土地经营权入股农民专业合作社依然存在较大的失地风险。这主要是由于农民专业合作社的经营本身与市场环境有着较大关系，当合作社因经营不善资不抵债或者需要将其资产进行抵押而承担债务时，其他市场主体更偏向于主张债权，这是市场资源运作的需要，同时也是保证市场公平的应有之义。但对个体农户而言，即便农户享有固有的土地承包权，但却失去了持续不断攻击利益的土地经营权。现阶段，国家政府部门鼓励农户土地经营权入股农民专业合作社，但有关防范农户失地风险方面的法律法规却相对较为匮乏，尚未制定更具针对性避免或降低农户失地风险的法律制度。随着市场环境的不断变化，农户土地经营权入股农民专业合作社必然需要在法律方面给予更多保障，对农户失地风险防范机制予以健全尤为重要，只有不断强化农户的风险管理及控制机制，才能使更多农户有信心参与到农地经营权入股当中，同时，也能为已入股出资的农户赢得更多经济效益。

（三）退出机制不完善

结合农户土地经营权入股农民专业合作社的实践情况来看，农户以货币、实物、知识产权、土地经营权、林权或其他方式作价出资，在退股时，我国法律法规出台了相应的规定，明确指出应按照约定享有被退回相应出资、享受盈余的权利和承担债务的义务。对于使用货币、实物出资的农户，其在退股时农民专业合作社应返还与相应价值的货币，但对于以土地经营权入股出资的，依然存在农户在退出农民专业合作社时无法准确估量具体价值的现象。农民专业合作社应向农户退还经营权还是货币，是一大难题。因为农民专业合作社在经营初步阶段，就已经集中统筹规划运营，农户的土地已被用于生产经营当中，若农民专业合作社中有股东要求退出，于其他股东而言，可能造成一定的损失，且相应的损失无法准确评估，这些损失涉及多方面，其他股东的利益无法得到有效保障。而新《农民专业合作社法》（2018）第四条明确规定，农民专业合作社应当遵循入社自愿、退社自由的原则。因此，当有股东要求退出时，意味着农民专业合作社其他股东的损失无法用已退还的土地经营权进行赔偿，由此导致农民专业合作社管理者、要求退股的股东、其他股东之间形成了利益矛盾。而有关如何化解由股东退出而引发的矛盾，有效解决相应问题，我国法律法规尚未对此给予明确规定。

三、农户土地经营权入股农民专业合作社完善对策

（一）完善农户土地经营权评估机制

基于当前我国农户土地经营权入股出资的评估发展相对滞后，需要完善农户土地经营权评估机制，我国政府部门有必要设立第三方评估机构，该机构必须具备评估农户土地经营权相关的资质，并具备高水平的服务能力，为农民专业合作社提供优质、高效的评估，同时，能够以完善的定价机制及公平的价格准确评估农户土地经营权的相关价值，促使农户土地经营权有序流转。通常而言，资产评估机构在提供评估服务时采用的方法一般为成本法、市场法、收益法三种，但结合土地经营权的特殊性，土地难以定量，因此成本法可能无法保障土地经营权作价评估的合理性，而市场法与收益法也均由于各类原因无法实现农户土地经营权的价值的合理评估，因此，在鼓励并支持建立资产评估机构的基础上，评估机构需要结合农户土地经营权的实际情况，从客观角度运用多领域专业知识，对农户土地经营权未来的收益值、收益的年限及其折现率，对其予以合理评估，进而有效发挥第三方资产评估机构在农户土地经营权入股农民专业合作社中的职能作用，为农户提供必要的利益保障，吸引更多农户参与土地经营权入股出资，最终促进农业产业化经营及规模发展。

（二）健全农户失地风险防范机制

农户承包经营地本身具有固有保障性，农民专业合作社在运营过程中为了更好地适应市场环境，其相应的运行制度会不断优化变革，进而使得农民专业合作社的各利益方得到更大的经济收益，但与之伴随的，可能存在农户丧失土地经营权保障的风险，这对农业社会、经济秩序的稳定较为不利，因此，对农户失地风险防范机制予以健全尤为关键。其一，农户土地经营权入股农民专业合作社，当合作社应经营不善而面临破产时，可赋予农户对入股的土地经营权以“优先购买权”，也就是说，在同等条件下，优先购买农户入股的承包经营权的权利。其二，拓宽农民回购土地经营权的资金来源。通常情况下，回购土地经营权的资金来源主要包含农民自有资金、贷款、国家出资、保险、基金等。结合我国农各地区农村发展的实际情况来看，上述回购经营权的方式，若只选择单一的形式，其实践操作都具有一定难度。因此，由此要对回购方式予以创新，必须清楚地认识到，单一的资金回购方式，在实践操作方面存在一定困难。例如，仅仅只以自有资金作为回购资金，可能加剧农户的经济负担，对其生产生活可能造成不利影响。因此，应针对我国农民专业合作社的实际发展情况和需求完善回购方式，当农民合作社处于初步发展阶段时，应对农民回购其承包经营权方面的贷款支持加大扶持力度，政府在给予一定贷款优惠的同时，对土地经营权抵押制度的立法进行完善，通过给予政策优惠，农民在购回土地经营权的一定时间内，若没有无法偿还因投资失败而欠下的贷款，银行可以通过抵押的土地经营权实现农户的债权。与此同时，还需要建立农户失地风险基金，当农民专业合作社破产时，可以通过风险基金来承担部分回购金。当农民专业合作社达到一定规模时，还需要对土地经营权入股保险机制予以完善，使得风险基金与入股保险共同分担农户失地风险。

（三）完善农户入股后退出机制

结合新《农民专业合作社法》（2018）的“入社自愿、退社自由”的原则，农户土地经营权入股农民专业合作社必须对双方的权利及义务进行明确，这就需要对入股协议及合作社章程予以完善，以此降低因退股而造成的各利益方的利益失去应有保障。依据新《农民专业合作社法》（2018）的规定，农户退股时，土地经营权必须予以退还，以此保障农民土地安全。此外，对于尚且处于合作社经营期限内中途退出的农户，其农地经营权作价出资额以及账目盈亏应受到限制，即效仿公司制，结合农民专业合作社的实际经营情况对农户股东要承担的债务以及应分配的红利予以合理安排，以此防止应农民专业合作社经营不善导致债权人的利益受到损害。新《农民专业合作社法》（2018）第五十五条明确规定：农民专业合作社破产适用企业破产法的有关规定。但是，破产财产在清偿破产费用和共益债务后，应当优先清偿破产前与农民成员已发生交易但尚未结清的款项。若要有效保障股东退出农民专业合作社时合作社管理者、要求退股的股东、其他股东等多方的利益，使更多农户以土地经营权入股出资产生更大的信心，更应对退出机制进行完善，通过建立便捷自由的入社与退社机制，确保各方利益最大化。当农民专业合作社处于经营不善的状态时，退社的农户股东也应承担相应的债务义务，其承担债务的具体方式可以借鉴公司法。农户土地经营权具有用益物权的性质，这就意味着农户的土地经营权拥有继续收益的能力，为进一步缓解承包人、受让方以及其他股东的利益矛盾，完善退出机制应将土地经营权进行“继续使用”，并构建与农户土地经营权入股出资相适应的农户入社保险、贷款制度，通过此方式，避免因合作社经营不善或农户股东在合作社经营期限内中途退出而产生的负债或退出问题加剧，最大限度地降低风险，以此提升各利益方的收益。

四、结语

农户土地经营权入股农民专业合作社，可以有效推动农村土地经营权的有序流转，提升农户土地的使用及收益效能，有助于提升劳务、货币、实务等资源的使用效率，对加快我国农业产业化经营有着较大助益。当前，农民专业合作社已在我国农村遍地开花，基于此，更需要重视农户土地经营权入股农民专业合作社的相关法律问题，对相应的法律法规及制度予以不断完善，相信在未来时期，我国农村土地流转能更为健康、有序地进行，农业社会及农业经济得到稳定、持续的发展。