中小城市智能交通建设乱象及解决思路研究——从行政法角度出发

彭 婧

西藏大学，西藏 拉萨 850000

完善中小城市交通设施的决议提出于2010年，在随后的2011 年，智能交通概念不断普及，国外先进智能交通发展经验的融入及国家有关智慧城市建设的倡导，促使智能交通成为中小城市交通系统完善的重点发展方向。中小城市基建条件、交通需求有其独特性，智能交通建设既要符合加快中小城市经济发展速度、提高经济发展质量、改善人们生活条件的要求，又要避免出现“眼高于手”的现象，来自国外及大型城市的智能交通建设、管理方案可能在国内中小城市并不适用。正确评估中小城市智能交通建设需求，认清当前智能交通建设中存在的不足和问题，成为进一步发展中小城市智能交通系统的关键。

一、智能交通

智能交通的概念由日本提出并首先在美国等发达国家被实现。智能交通系统融合互联网技术、信息技术、计算机技术等先进技术，利用智能化、网络化的方式进行城市交通管理，实现人、车、交通设施间的有效协调，准确、高效完成交通管理工作，优化城市交通环境。在中小城市，智能交通被作为提高百姓出行体验、丰富城市交通功能、完善城市交通网络的重要手段，实现中小城市交通资源的充分利用。生活水平的提高带来了更大的出行需求，节假日期间，中小城市也面临较大的交通压力，交通拥堵现象越来越频繁，但智能交通系统的应用成为缓解出行压力的有效措施之一。

二、中小城市智能交通建设问题

（一）中小城市智能交通建设特点

中小城市智能交通建设以政府为主导，受城市发展规划、政府财政及相关政策法规的限制较大。尤其在部分小型城市，因政府财政吃紧而导致的智能交通建设停滞问题更为突出，加上城市智能交通投资门槛设置过高，社会资源很难参与其中。2006 年以后，这一现象出现明显的好转，PPP模式的出现促使社会企业与政府部门相合作，共同完成智能交通项目建设，双方共同承担项目投资，并以罚款收益作为企业方资金回收方式。智能交通项目风险低、收益率高，绝大多数投资均来自项目主管部门，给政府财政投入带来了更大的激励。

我国幅员辽阔，各地区、城市间经济发展水平差异明显，交通设施作为经济发展的基础，其完善程度的不足势必会制约城市经济发展。中小城市交通建设基础良好，经济发展需求明显，给智能交通建设带来优良条件，政府部门对智能交通建设的关注和投入也越来越多。

（二）中小城市智能交通建设阻碍

1.路网规划混乱

中小城市交通网络建设速度要明显滞后于城市化进程，该现象在我国大多城市均有体现。中小城市道路网密度的合理范围在2.4-4.0km/km2，但实际情况是，绝大多数中小城市的道路密度不足1km/km2，尤其在城市老城区，道路狭窄、人流及车流量较大，道路交叉口多，瓶颈效应突出［1］。中小城市路网规划混乱严重影响到城市交通的顺畅程度，同时也给智能交通建设带来不小阻碍。

2.管理模式陈旧

目前，大部分中小城市依然沿用传统交通管理方式，交通资源利用率有待提升，交通信息开发及整合程度不足，各部门间缺少必要的合作交流。按照先进的城市交通管理模式，管理主体应分为设施维护、交通管理和交通执法三个单元，各单元间有机配合，能够实现城市轨道交通、公路交通、航空等不同运输方式之间的无缝隙衔接，显著提高居民出行便捷程度。然而这一点在绝大多数中小城市内尚未实现。

3.公共交通问题

中小城市居民出行选择公共交通方式的占比在40%左右，私家车出行占比超过30%。在一些发达国家，居民利用公共交通出行的比例最高超过80%，可见国内中小城市存在严重的公共交通资源利用率不足的问题。导致该现象的原因主要有二：第一，城市公共交通发展水平有限，政府宏观干预力度不足，缺少相应的管理制度。第二，公共交通的市场化经营，使得行业内频繁出现恶意竞争现象，公共交通的公共属性正在被营利属性所挤压，服务水平提升困难，公共交通出行对居民缺少吸引力。

（三）中小城市智能交通建设问题

1.缺少统筹规划

中小城市智能交通建设乱象与项目建设缺少统筹规划直接相关。例如，部分中小城市积极响应发展城市智能交通的号召，但在进行项目规划时，未充分结合智能交通配套、服务体系条件，照搬其他城市的建设方案，项目规划盲目性过高。智能交通建设主体包括运输部门、交管部门等等，存在严重的各自为政现象。各部门间缺少有效的沟通、合作机制，难以实现资源共享，因信息孤岛引发重复、冗余建设问题，造成严重的经济、人力资源浪费。在实际工作中，不少城市将智能交通建设视为简单的现代化技术堆叠，对后期运营管理重视程度不足，有关法律法规迟迟不到位，导致智能交通建设缺少长效的管理机制。前文提到，智能交通项目投资回报率高，因此在PPP 模式中，项目主管部门投资占主要位置。该做法的结果就是，智能交通建设缺乏应有的活力，政府部门面临较大的财政压力，社会资源得不到有效调动，使得单方技术、管理、资金缺陷进一步突出。再加上项目运营管理体制不健全，政府投资难以实现长期、稳定收益。

2.忽视城市差异

智能交通与城市发展间为相互服务的关系，智能交通建设也要从城市发展现状及未来规划出发，充分结合当地地理条件、人文特色、产业结构、经济水平、人口构成等因素，确保智能交通项目建成后，能够作为城市运行发展的基础工具，融入到实际生活当中。若智能交通项目建设之前，未对城市发展规划有清晰的认识，一味照搬大城市的建设方法，或套用国外经典发展案例，进行设备采购、基建工程、云中心建设等活动，由此带来的智能交通系统或许具备先进、完善的功能，但却不一定能与城市实际交通需求相匹配，导致智能交通项目沦为形式，无法真正改善城市交通环境并创造出长期综合效益。

3.行政法规缺失

智能交通涵盖摄像系统、车速监测系统、电子警察、通行卡口等设备领域，另外还包含交通管制系统、交通收费系统、车辆救援、车牌识别等与常规交通管理有关的内容。可以发现，智能交通系统的运行依托大量交通信息，车辆及人员信息透明度进一步提高，由此产生更高的信息安全风险。但从监控摄像方面来看，现行行政法中有关公共区域视频监控的立法规定多由地方出台，目前尚未在全国范围内形成较统一的行政法条款［2］。在地方行政法规中，部分有关公共区域视频监控的说明围绕公共安全及社会稳定的维护展开，也有地方性条款对个人合法权益的保护进行强调，尤其是对可监控范围的划定，各地方法规的差异更为明显。

智能交通系统中信息的采集和获取依靠于大量的、分布在交通线路各个角落的摄像系统，如何正确辨别信息采集点的公共属性成为智能交通面临的行政法困境之一。另外，被采集的交通影像资料中包含量大私有车辆及行人信息，这部分信息的存储、管理和使用，在现行行政法中也未得到统一规定。

三、中小城市智能交通建设乱象的解决思路

（一）智能交通建设的顶层设计

顶层设计是城市发展的关键，在解决中小城市智能交通建设乱象问题时，也要从顶层设计出发，形成连续、长期、系统的建设管理体系。智能交通建设的顶层设计需做好以下几项工作：

利益协调。观察当前中小城市智能交通建设项目进展，大多数问题与资金投入不足、专业技术缺失等无关，问题的关键在于难以实现各方利益的有效协调，进而调动起多方资源共同参与到智能交通建设活动中。利益协调困难的原因来自于不同利益主体利益需求和追求方式的差异，社会经济得以健康发展的根本也在于不同个体或群体各取所需、互利共赢。在进行智能交通建设之前，需客观认识智能交通的必然性和必要性，分析城市交通待解决的问题以及对智能交通的实际需求。然后从个体、局部的角度出发，辨析不同利益主体的诉求，协调部门间利益，进而为部门资源的有效整合提供便利，避免出现各自为政的现象。顶层设计还要做好社会资源的最优配置工作，充分发挥政府、交管、社会企业等部门的职能优势，清除智能交通建设阻碍，高效整合城市人才、技术、资金等生产要素，确保项目顺利实施。

长期规划。智能交通建设规划需站在城市发展的高度上，寻求最符合城市特点和发展需要的建设模式，长期发挥智能交通系统效益。顶层设计所面临的环境处于动态发展状态，其无法一次性完成建设模式、治理体系、管理方式的设计和确认，而是要明确基础条件、合理预估未来需求，进而给出智能交通建设需要完成哪些任务？解决哪些问题？采用什么样的方式？在某一时间节点产生什么样的效果。在明确智能交通建设发展方向及建设管理框架后，再根据内外部条件的变化不断改进工作细节，以便更好地实现预设目标。

（二）智能交通协调于城市发展

进行整体规划，包括搭建城市交通体系框架，明确各模块的核心内容。要求相关人员从宏观角度出发，进行项目建设战略的制定，战略能够为智能交通建设和城市发展提供上实践指导。

第二，坚持以人为本、科学发展的原则。智能交通系统设计与满足城市居民基本出行需求，且服务于交通体系的长期化完善，为管理人员的交通管理、执法提供便利［3］。例如，搭建城市智能交通建设意见反馈平台，广泛采集本市居民及交通领域基层管理人员的意见，以确保系统建设方案可行性。同时，聘请行业专家，进行城市交通需求分析、建设方案优化、技术指导等工作，给出科学的智慧交通发展方案。

第三，智能交通与城市发展相协调需要得到一定政策法规的辅助。政府部门可成立专门的智能交通建设管理小组，执行以政府为主导、多部门共同参与的建设模式。通过政策完善，将智能交通建设纳入到城市发展基本工作体系当中，并给予智能交通建设更多的政策扶持，如为参与企业提供税收优惠、优先享受项目收益等政策，鼓励更多社会资源融入到项目当中。同时，拓宽智能交通建设融资渠道，除依靠政府财政外，引入商业银行、金融机构、一般企业资源，成立智能交通建设专项资金，确保有更多资金投入到智能交通技术科研、创新工作中。

（三）完善智能交通的制度及其行政法规

结合前文提出的智能交通建设行政法困境，给出如下三点行政法完善建议：

1.统一标准，明确权责。智能交通监控系统安装技术指标、安装流程及使用标准应符合行政法中公共视频监控有关条款的要求，并对上述内容进行明确和统一。智能交通系统建设主体有义务向居民告知交通监控点的分布情况及产生影响，适当听取民众意见，如在行政法中添加有关民众评议的条款，以提交书面意见、参加听证会等方式进行意见反馈，充分保护智能交通监控系统周围居民的合法权益［4］。

2.完善交通监控信息采集使用及保存规范。智能交通系统中的视频监控设备已非常先进，如识别跟踪、镜头遥控、画面缩放等功能，行政法应对智能交通系统采集到的人员、车辆信息的用途进行详细说明，严禁将有关资料用于非法、商业或私人用途。如确有必要对画面中具体车辆或人员进行跟踪监控，则需按照既定流程进行操作并备案，在信息使用后，交通管理人员有义务告知当事人。同时，要求完整保存交通监控信息的采集、使用及传输痕迹，并记录相关操作人员、具体时间和用途。

3.居民隐私权的行政法立法保护。隐私权保护一直是我国公法的薄弱环节，智能交通建设带来更高的隐私权侵权风险，可在行政法领域中对隐私权的保护进行完善说明。例如，完善有关条款，阐明隐私权保护范围及相关方需承担的法律责任，对智能交通中的个人信息进行保护。

四、结论

中小城市智能交通建设乱象问题治理可从智能交通建设的顶层设计、智能交通协调于城市发展、完善智能交通的制度法规等角度出发，建设符合城市发展需求的交通系统，并加紧完善智能交通建设与管理的政策法规，促使智能交通产业健康化、法制化发展。