坚持党对公安机关的绝对领导新探——以推进国家治理现代化为视角

高延飞

国家治理视阈下，公安机关面临的外部环境和内部条件都发生了深刻的变化。面对这些变化，我们充分认识到，党作为领导公安机关化解公共问题、解决社会矛盾的领导核心，应该不断加强和改善领导方式，提高执政能力和法治化水平，实现决策的民主化、科学化和制度化。

一、国家治理体系和治理能力现代化视阈下党的地位与职能新定位

（一）从管理思维到国家治理的转变，蕴含着中国共产党治国理政的新智慧

从公共部门管理改革的发展历程看，社会公共事务的管理经历了从统治到管理，再到治理的发展历程。在传统体制下，往往是自上而下的管理和领导者的专断。国家治理理念则要求政府机构、非政府组织、企业单位、利益集团共同行使权力，参与治理。多主体参与的集体行动，共同构成了国家政治、经济和社会治理新格局，蕴含着中国共产党治国理政的新智慧。

1.通过协调的方式维护社会秩序。管理思维下的国家体系，在维护国家正常秩序过程中，强调政府等正式国家机构的强制性作用。在现代政府治理中，则要求尽可能的平等参与和协商沟通，更加强调发挥强制机构和非强制性机构的双重作用。一定意义上，可以将“国家治理”理解为政府与非政府组织、国家机关与市民社会、公共机构与私人机构之间的伙伴关系。

2.加强上下互动的权力运行模式。管理思维主导下的治理体系建设，将着力点更多地放在构建自上而下单一式的权力运行系统，而在治理理念指导下，其核心是要处理好各种要素的内外关系，让各种要素能够优化协同、有效整合，从而实现国家稳定有序并不断发展这种新型的治理运行体系，更加强调将自上而下、自下而上和上下互动三种运行方式相结合，从而构建更加科学合理的权力运行模式。一要强调顶层设计，处理好中央与地方、上级与下级、官方与非官方组织的权力与责任关系，构建更加合理、科学，适应时代和社会发展的治理结构；二要善于“摸着石头过河”进行多领域、多层次、多角度的探索实践，先行先试、积累经验、掌握规律、逐步推广；三要注重开放互动，在不同领域、不同主体之间互动与交流，最终实现协同、整合和创新等综合效应。

3.建立开放、多元的民主规则体系。管理思维模式下，由于治理模式是以国家权力为运行核心，造成国家制度和决策体系具有“单中心”的特点。一些决策即使受到普遍的反对，依然能够付诸实践。国家治理理念的提出和完善，已经充分表明党中央正在并将继续发挥自身在体制中的影响，并在总体上缩小党政机构在体制中的活动范围，以便释放出下级机构和公民个人的活力，以产生出新的思想和财富。这些必将推进一个更加开放、多元民主规则体系的建立。

（二）正确处理治理体系和治理能力的关系，体现了党对改革发展整体设计思路的新变化

治理体系和治理能力如鸟之双翼、车之双轮，缺一不可。从这个角度看，只有构建科学、完善、高效、互动式的治理体系，才能最大限度地提升治理能力。与之相适应，治理体系效能的充分发挥有一个前提基础，即治理体系的不断发展与完善。对于完善治理体系与提升治理能力的强调，充分体现了新形势下党对国家改革发展的整体设计思路已经发生了深刻的变化。

一方面，国家治理体系的完备与否，代表着一个国家的制度体系是否完备，执法程序是否科学规范、能否有效运行。新时代，推进国家治理体系现代化，绝不能仅站在局部利益谋划全局，而应以中华民族和全体人民的整体利益和长远利益为着眼点，既发挥党组织强大的政治动员能力，充分展现全党智慧和人民意志，又要严格遵循民主执政、依法执政、科学执政的基本方略，坚决贯彻法治理念。

另一方面，要充分认识到国家治理能力的高低是制度执行能力的重要体现，是国家治理效率的重要表现。国家治理能力的提升，能够使得国家组织在更大程度、更广范围、更宽领域，更加有力地发挥治理体系的效能，从而不断朝着更加科学、完备的方向发展。

（三）对现代化概念的着重强调，蕴含着中国共产党以改革促发展执政理念的新动向

如果将一个国家比作一个组织的话，那么这个组织的良好发展必然要取决于三个要素——制度、决策和执行的协调运转。现代化正是推动制度、决策和执行三者协调运转，实现平稳较快发展的过程，从而力求通过对重要领域和关键环节的创新，逐步形成系统完备的制度体系，科学规范的决策方式，运行有效的集体行动能力。

一方面，党的领导必将在以上三个要素运转中起到核心作用，尤其是在制度制定和决策确定两个方面。党通过一系列法定程序，将人民的利益上升为国家意志，再将之分配给相关职能部门执行贯彻。另一方面，各级国家机关作为维护党执政地位的有力保障，负责贯彻执行国家的决定。

一套成熟而持久的制度体系，不仅要系统完备、科学规范，更要具有随着社会发展而做出永不停歇的适应性变化的制度自觉，即现代化的过程。无论是党的制度体系建设、决策作用发挥，还是行政执行力的体现，都必须随着时代的发展和环境的变化做出适当的调整。这种调整和变化，正是中国共产党以改革促发展执政理念新动向的重要体现。

二、国家治理视阈下党对公安机关的绝对领导赋予了新的内涵

新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化，是现代国家机关建设和发展的内在要求与重要使命。公安机关贯彻落实党的领导制度，不仅要对国家治理视阈下，党的领导核心地位进行更加全面的分析和认识，而且应深入探析党对公安工作绝对领导的新内涵，不断探索公安机关维护党的领导核心地位的实现路径。

同样，党作为领导公安机关化解公共问题，解决社会矛盾的领导核心，也应不断适应新变化新要求，加强和改善领导方式，不断提高执政能力和法治化水平，实现决策的民主化、科学化。

（一）坚持党在推进公安机关治理体系和治理能力现代化过程中的领导核心地位

1.坚持党的领导，维护党的执政地位是警察的基本职责。我国警察是国家机器的重要组成部分，是实施阶级统治，保卫国家政权的重要力量。党的领导为公安工作指明了方向、厘清了权责边界、提供了基本遵循。事实证明，公安工作只有置于党的直接领导之下，才能坚持社会主义方向，才能充分发挥人民民主专政的职能和作用。

2.坚持党的绝对领导是公安工作适应新形势的客观要求。当前，我们面临的外部环境和内部条件发生了深刻变化，维护国家政治安全和社会稳定的任务艰巨繁重。全新的环境对公安机关充分发挥职能，全方位做好社会稳定工作提出了全新的挑战。公安队伍是党领导下的一支武装纪律部队，公安机关必须毫不动摇地坚持党的绝对领导，牢牢把握正确的政治方向，始终保持思想上的清醒和政治上的自觉，坚定政治立场，增强政治定力。

（二）坚持以法治化思维引领公安机关治理体系和治理能力现代化进程

党的十九大报告指出：新时代，我国社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在政法领域，人民群众对美好生活的向往，不仅对物质文化生活方面提出更高要求，在民主、法治、公平、正义等方面的要求也日益增长。公平正义已经成为中国特色社会主义的本质要求和重要构成部分。

新形势下，党领导公安机关推进治理体系和治理能力现代化，应以法治化思维为指导，以维护社会公平正义为重要价值导向，逐步构建系统完备的法律和制度体系，为深化执法规范化建设，提升执法水平提供重要保障。

1.确定法治思维。党的事业要取得长足发展，必须敢于冲破旧的体制和思维障碍，解决思想解放的问题。这就要求党在领导和推进公安机关治理现代化过程中，把法治原则贯彻到各项工作，真正将严格规范公正文明的执法理念深入到每一项执法活动中，确立法治思维。

2.完善法律体系。法治化程度是衡量一个国家的治理体系是否达到现代化水平的重要标准，而构建系统完备的法律体系则是党领导公安机关有效发挥职能作用的载体，是公安队伍科学公正执法的前提和保障。因此，党领导公安机关的治理现代化建设，必须以推进法治中国建设为目标，全面深化行政执法体制改革，坚决维护宪法和法律权威。

3.构建制度体系。党的十九届四中全会指出：“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。”从维护党的绝对领导地位角度看，新时代公安机关要通过建立健全民主机制和法治机制，切实“将权力关进制度的笼子里”，在国家治理现代化中发挥重要作用。

（三）坚持在推进公安机关治理体系和治理能力现代化过程中加强和改善党的领导

党的十九届四中全会强调，要“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”在我国的国家治理体系中，“党不仅是一个基本的组成部分，而且是不可或缺的核心组成部分”。对于公安机关来说，加强和改善党的领导是推动公安机关全面深化改革，实现治理体系和治理能力现代化的前提和基础。

长期以来，我国公安机关实行的是“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”，即由同级党委、政府和上级公安机关双重领导，以同级党委、政府领导为主的领导体制。这种管理体制是公安机关在党的领导下经过长期实践逐步发展确立的，是一种具有中国特色，与传统的经济、政治体制相适应的行政型管理体制，为维护政治稳定和社会安定发挥了积极的作用。

值得注意的是，一方面，在“以块为主”的一体化行政体制下，公安机关的行政一把手集中必要的权力，有利于提高行政效能；另一方面，在“条块结合”的多层级国家机构体系中，公安机关要充分发挥自身职能作用，必须使“条”（从中央到地方的协作）和“块”（一级行政体系之间的协作）相互配合。这就容易在现实操作中，容易产生角色定位不准、事权划分不明、责任主体不确定等诸多问题。

改革开放以来，我国经济社会早已打破了传统式封闭的块状发展模式，在更大程度上走向了人、财、物高速流转的时代，这种流转性的发展特点在地方上表现得尤为突出。

为此，我们应探索对现行的公安领导体系进行改革。一是探索在“统一领导，分级管理”的领导体制下，党中央主要进行国家政策、制度的宏观规划和总体指导。各级党委、政府在具体工作中，重点突出对公安工作的政治、思想和组织领导，对于业务指导、人事管理、财政管理等权力则交给公安机关直管，逐步理顺权责分配方式。二是探索在“条块结合，以块为主”的管理模式下，公安机关作为职能部门主要负责履行法律中所规定的相关行政执法职能及服务社会的职责。地方党委、政府与公安领导机关在权力分配上，应该有明确的事权划分，加快对中央事权、地方事权和共同事权之间关系的梳理，促进“条”与“块”两者在决策权、执行权、监督权上既相互制约，又相互协调。

三、国家治理现代化过程中，公安机关维护党的领导核心地位的实现路径

公安机关适应国家治理现代化总进程的发展需求，维护党的领导核心地位，笔者认为有以下几方面。

（一）坚定中国特色社会主义的政治方向，推动警务现代化改革

站在国家治理角度，推动公安改革向纵深发展，要“推进扁平化管理”，要“树立大抓基层、大抓基础的导向”，更要“深化同机构改革配套的相关政策制度改革”。

1.为实现维护社会稳定、促进公平正义、保障人民安居乐业的神圣使命，探索建立新型警务化改革发展模式。公安机关必须坚定中国特色社会主义的政治方向不动摇，进一步增强捍卫中国特色社会主义事业的自觉性、坚定性。营造和谐稳定的社会环境，做中国特色社会主义事业的坚定建设者和捍卫者。

2.公安机关推进改革既要适应当前经济社会发展的现实需要，又要充分预见警务改革发展的新方向，逐步探索建立一种集政治、行政、法律三维价值标准为一体的新型警务管理模式。

具体来说，就是要深挖当前公安工作中存在的一些深层次问题，诸如，警力配置问题，基层一线单位建制规范问题，民警的职级待遇问题，经费保障问题，协同作战问题等，在中央层面加快顶层设计步伐，在地方层面鼓励探索实践，总结经验，通过一系列的改革和探索，真正使改革的理念深入人心。

（二）突出法治化思维的涵养，充分发挥社会治理职能

公安机关维护党的领导核心地位，促进治理体系和治理能力现代化，既要有完善的法治体系，又要有高效、快捷的行政效率，“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。具体工作中就是要坚持法治化原则，确立法治思维，加强法治建设，树立法律权威，做到有法必依，推进执法规范化建设。

1.坚持法治化原则，确立法治思维。强化公安队伍法律素质的培养，加强对法律知识的学习和灌输，教育引导广大民警逐步树立法治观念、人权观念、程序观念，推动广大民警在履行职责的过程中，逐步形成严格依法办事的执法习惯，提高执法素质和执法水平。

2.加强法治建设，树立法律权威。完备的法律体系是警察依法执法的载体。宪法和法律赋予公安机关社会治理的权力，这些权力是履行职责的基本保证。国家治理现代化过程中，公安机关维护党的核心地位，要求其职能与权力必须受到宪法和法律的严格限制，全面树立法律在各项管理工作中的至上权威。

3.确保有法必依，推进执法规范化建设。“天下之事不难于立法，而难于法之必行。”推进警察执法规范化建设，就是要紧紧围绕“法治公安”建设要求，深入推进执法规范化建设，不断提升执法公信力。

（三）将人民是否满意作为治理水平的重要评价标准

“改革的最终目的是让人民有获得感，让人民对国家治理感到满意。”同样，公安机关在国家治理体系中，具有行政执法和维护社会稳定的双重职能作用。这就要求其在国家治理现代化过程中，既要善于内联警心，建设和谐警营，又要善于外联民心，建设和谐社会，以人民是否满意为重要评价标准。

1.决策依据以维护人民权利为前提。公安机关及人民警察在国家治理体系中拥有诸多以剥夺公民财产，限制和剥夺公民人身自由，甚至剥夺公民生命为内容的权力。这些权力是为了警察能够履行职责而由人民赋予的，公安机关和人民警察必须在法律授权的范围内行使职权。“公平正义是执法司法工作的生命线。”对公安工作来讲，就是要在办案执法过程中“把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来”，做到公平正义。

2.执法过程要经得起人民监督。人民群众对公安工作的监督是最重要的监督，公安适应国家治理现代化的要求，应探索在监督过程中健全民意评价机制，将开门评警制度化、常规化；建立民意研判和响应机制，推行由第三方进行的满意度调查；加大民意在考核中的权重，切实将公安工作的评价权交给群众，把民意诉求转化为公安决策的依据，把人民群众的评判作为考核公安工作的重要标准。

3.治理效果用“人民是否满意”进行衡量评价。“警民关系是官民关系的晴雨表，民众对警察的满意度，典型地反映出对政府的满意度，民众对警察的信任度，集中地反映出对政府的信任度。”让人民群众满意是公安工作的最高标准，公安工作要坚持“警务围着群众转、工作围着群众干”，“民警行不行、群众说了算”，“队伍好不好、群众来评判”等标准，始终坚持人民群众利益为第一原则，坚持把人民群众满意作为评判公安工作的重要依据。