城管执法困境原因探析及破解策略

邓奇煌

福建省漳平市城市管理局，福建 漳平 364400

城管执法难一直是广受社会各界关注的热门话题。城市化进程加快，使得农村居民大量涌入城市，城镇街头上出现越来越多的流动商贩，一定程度上影响了市容市貌。由此，各地城管执法部门的权限有所扩大，并新增了一系列政策用以管理商贩。但由于我国的城市管理执法尚处于“摸着石头过河”的阶段，过程中也不可避免地出现城管与商贩的冲突，加之一些舆论声音的错误引导，使得社会上出现不少对于城管的负面声音。

近年来，随着管理方法的逐渐规范化，城管与摊贩间的矛盾有所缓和，但这并不代表着城管执法难的问题已经彻底解决。即使公众探讨这一话题的热度下降，城管对转变自身管理理念及管理方式的进程也不能因此松懈。如何破解城管执法困境，树立城管正面形象，更好地为民众谋福祉，仍是亟待解决的问题。

一、城管执法困境原因探析

（一）管理相对人：迫于生计，希望得到理解和尊重

管理相对人是指在具体的法律关系中处于被管理地位的组织和个人，即法律关系中的对方当事人。管理相对人是监督管理的对象，本文中即指受到管理的流动摊贩。

对大部分来自农村的摊贩而言，成为城镇居民后，难以适应处处遵守规则的生活，当受到管理约束时，会错误理解为得不到基本的理解和尊重。在该认知的引导下，执法人员的教育效果大大降低。尽管随着城管进程推进，大部分摊贩虽已认识到部分行为却有不妥，但即便如此，他们依然会为了尽可能降低生活成本，与城管人员“斗智斗勇”，而不愿接受较高的经营成本成为稳定的个体工商户。

（二）执法者：挣扎与矛盾，渴望被外界客观看待

城市管理工作需要城管执法人员拥有特殊的荣誉感、使命感和为民服务的责任心。但城管执法人员作为有血有肉的普通人，城管工作即便特殊，也同样是一份谋求生计的职业。在面对摊贩时，他们内心或多或少也会有顾虑和挣扎。造成城管执法难执法者方面原因主要如下：

1.法律依据不足

城市管理在我国属于较为“年轻”的部门，城市管理部门的职能职责在不同地区尚未统一。虽然在民众心中，城管属于政府执法部门，代表着政府形象，但目前我国尚无一部可作为城管执法部门执法依据的主体法。城管人员在执法时仅有《行政处罚法》中的一些条款可作依据。因此，城管人员虽然作为执法主体，但若与商贩产生冲突，其能够依靠的法律条文并不足，即使执法规范，也常缺乏底气。此外，城管人员在执法时常需要与公安等其他部门配合，但由于法律依据不足，难免出现互相推卸责任，导致执法效率低下。

2.执法观念落后，管理方式单一

建设服务型政府是当前提倡的理念，但要将这一理念落实到每个部门的日常工作中还需要一段时间的努力。在城管执法过程中，这一理念可以理解为将管理转变为治理，进而理解为在执法时多融入同理心，以人性化管理为优先考虑的执法方式。另外就目前而言，政府是市政管理中唯一主体，市政管理缺乏其他主体参与。仅靠城管单方面管理，即使加强工作力度，所起到的作用也相对有限。一些商贩摸清了城管人员的上班时间，善用“你追我逃”的方式，往往在城管人员前脚刚到时便溜之大吉。若无法使民众意识到城管的工作是以美化城市为目的，是为民服务的工作，便无法使更多组织和个人有意识地参与到管理队伍中。

3.部分城管人员素质低下

城管作为城市管理的执法者，本应具有基本的道德素质及较高的执法水平，在执法过程中能够尊重管理相对人，不侵犯他人的合法权益。另外，城管作为公务员群体，录用制度十分严格，其素质理应较高。但实际上，目前大部分地区城管执法人员公务员占比普遍偏低，多由事业编工勤人员及招收门槛较低的协管人员组成，部分人员未经正规上岗培训便开始工作，难以避免在执法过程中出现一些粗暴执法的现象。

4.监督机制缺失

城管所属城市管理局自设立起，一些地区经省政府授权行使相对集中行政处罚权或受有关部门委托执法，职权范围不断扩大。加之城管作为一个和市民直接接触的部门，理应受到更多部门和机构的监督。但目前，城管在遇到矛盾纠纷事件时，仅有执法记录仪作为依据，且舆论往往偏向摊贩这一弱势群体，监督机制对处理这类事件几乎无法发挥作用。

（三）执法者与管理相对人之间的矛盾

1.出现时间

先有摊贩，后有城管，出现时间的先后是二者最开始出现矛盾的原因。摊贩最开始出现时未受到任何约束，导致日后城管对其进行管理时易产生逆反心理，认为个人领地和权益被侵犯，即使经过教育后意识到自己占用了公共区域，也很难自觉做到知错就改。

2.缺乏沟通

互联网时代加速了信息流通，城管部门为了及时与民众沟通，建立了服务网站，并专门开设反馈投稿等渠道，但在实际操作时却往往虎头蛇尾。没有安排专人整理群众来稿、反馈信息不及时，长年累月，群众对反馈渠道失去信任，进而对城管效率产生怀疑，加大了城管执法难度。

3.利益冲突

于摊贩，摆摊是迫于生计下的无奈之举。于城管执法人员，驱赶、教育摊贩是职责所在。二者最初便有着较难调和的利益冲突。

（四）外界：同情弱者，舆论导向使执法者遭受偏见

某些执法人员在执法过程中存在不依法行政行为，如现场执法时不依法出示执法证、没有充分听取当事人的陈述和申辩、未告知当事人依法享有的权利等。简单执法、粗暴执法的个案一旦进入公众视野，便更易被媒体抓住噱头，将目光聚焦在受众关心的弱势群体即摊贩身上，描述事件个人感情色彩严重，缺乏客观性，造成公众对城管工作的误解。事实上，虽然偶有暴力执法案件发生，但大部分执法人员经过严格考核和层层培训，都能做到按规定执法、文明执法。媒体对舆论的不正确引导，利用人的同情心博得话题度，影响大众客观判断，只看到摊贩的艰辛，而不顾城管执法的不易。

二、破解城管执法困境的策略

（一）完善相关法律

法律保障机制的确立，不仅能使城管的执法有据可循，同时也是硬性解决暴力执法的有效手段。城管队伍在城市的建设和发展过程中有着不可代替的作用，因此国家立法机关应该在《行政处罚法》现有条款的基础上，建立和完善相关法律体系，例如制定实施符合现代城市管理需求的《城市管理法》，从国家层面上为城管执法提供保障和依据。

（二）提高执法者素质

执法人员素质的提高也是从根源上避免暴力执法的有效途径。要提高城管队伍总体素质，不仅要提高编制内人员的准入门槛，以接受过系统法学教育为优先录用条件，还应加强对临时协管人员的考核，正式执法前对其进行严格的上岗培训，这样才能使城管的平均素质得到有效提高。同时，应加强平日的工作考核，例如定期对民众满意度进行调查，将民众对个人的评价纳入考核成绩，对接到投诉和举报较多的执法者进行适当惩罚，对民众评价高的予以奖励，赏罚分明，促进执法者在执法过程中不断改善和创新执法方式。

（三）转变执法观念，多样化管理方式

理论指导实践，思想指导行动。城管要树立良好的形象，要发挥主观能动性的作用，转变执法观念，在规定范围内发展创新多种管理方式。同时，开展“强基础、转作风、树形象”专项行动，推进“721”工作方法，让城市管理者始终树立为人民服务的宗旨，采取人性化的服务方式，让民众都能感受到城市的温度，增强对城市的认同感和归属感。倡导人性化执法，以语言教育为主，硬性执法为辅，减少粗暴执法、随意执法的出现，促进城管形象转变。号召组织和机构加入到城市管理志愿者的队伍中，多主体参与，不仅可以为城管和商贩提供沟通交流的平台，同时能起到对执法的监管作用，减少民众对城管的负面评价，使城市管理的理念为更多人接受和理解。

（四）阳光执法，引导正确舆论导向

要打破城管执法难的困境，让民众更好了解城管工作的意义和目的，最好的方法便是将执法过程展示在群众眼前，透明执法、阳光执法，让民众得以做出自我判断。除了执法全过程记录还有许多其他方法，例如，告知依法享有的权利、规定听证适用范围、公开听证制度、送达制度等，针对城管执法制定出一套固定的执法程序，让民众能够了解执法的每个环节。同时，应疏通民众的反馈渠道，在网上开设的民意反馈渠道应有专人负责，及时回复和处理，对群众的投诉、举报也应及时处理并回复。由此，当部分媒体对舆论进行偏颇引导时，民众也能眼见为实，自己分辨是非曲直，如有出现对错误执法行为过分扭曲夸大的情况，也能减少出现舆论一边倒的现象。