新型城镇化建设进程中的网格化治理研究

赵阳

摘 要：网格化治理作为一种将科层理念和数字技术相结合的治理模式，具有数字化、科学化、精细化的优势，在新型城镇化建设稳步推进的背景下，网格化治理已成了一种逐渐成熟的居民自治及基层社区组织管理模式，但其在实施过程中仍存在网格化多种挑战和困境。为此，本文选取苏州市吴中区长浜社区、相城区元和街道两个典型案例进行比较研究，从治理形式、治理主体、治理互动等方面分析网格化治理的实践经验，从制度执行、成本核算、权责分配等方面探讨其实践困境，从而，研究国家网格化治理相关政策在社区中的效用整合，探讨新型城镇化建设与网格化治理模式良性互动的全新可能。

关键词：新型城镇化建设;网格化治理;社区治理

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.005

1 网格化治理的基本概念及其重要意义

网格化治理最早见诸于19世纪后半叶的美国芝加哥学派，后发展成为一种公民自治的典型形态。美国学者R.C.Box在《公民治理：引领21世纪的美国社区》一书中提出社区网格化治理主要依靠以下三个主体的参与：即社区公民、代议者和公共服务职业者，将网格化治理模式定性为“以公民为中心的智力结构”。此外，“无缝隙政府”理论、协同理论亦从不同层面对网格化治理模式的内涵、外延进行了探讨。进入21世纪，随着中国国家治理现代化的推进，网格化治理亦在中国这片沃土上生根发芽，但与西方先理论后实践的路径有所不同，中国在此方面更多的是实践引领理论，2004年北京率先将网格化治理运用于社会治理领域，开启了网格化的理论研究进程。国内外对于网格化治理的定义在表述上虽存在差异，但核心却具有一致性：即网格化治理就是将管理辖区按照一定标准划分成单元网格，在此基础上台打造统一联动的数字化平台，从而实现城市治理的优化。作为一种城市治理的革命和创新，它将过去传统、定性、分散的管理转变为如今科学、定量、系统的治理，同时还实现了管理手段的数字化，管理机制的科学化，管理过程的动态化。

近年来，随着新型城镇化建设的深入，网格化治理这一新型治理模式的重大理论与实践意义进一步凸显。2020年两会，政府工作报告指出要积极推进以“人”为核心的新型城镇化，提出“要提高城乡网格化管理覆盖率，深化网格化社会治理机制创新，构建基层社会治理新格局。”由此，新型城镇化的全新要求彰显出当前以及未来一个阶段网格化治理模式对于中国城镇化建设的重要价值。

2 网格化治理的实践经验

网格化治理模式在中国多年的实践表明，该模式契合了转型期中国城市基层社会的治理需求，是理解基层社会治理实践的一个窗口。苏南地区位于长三角经济带，地理位置优越，经济发展较快，社会治理现代化程度较高，在新型城镇化以及网格化治理模式的探索中积累了一定的经验，由此，本文选取苏州市的长浜社区和元和社区的案例，为进一步提升政府服务效能、强化社会治理提供借鉴经验。

为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅关于新型城镇化建设和网格化治理的要求，苏州市政府发布了《苏州市新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020）》，为网格化治理和城镇化发展提供了制度支撑，为苏州各社区网格化治理模式的运用指明了方向。在统一部署下，长浜社区、元和社区开启了新型城镇化背景下的网格化治理模式建设，在以下方面积累了一些经验：

第一，在适应社区治理的复杂性方面，网格化治理高度适用于复杂多变、矛盾重重的中国基层社区治理。比如，长浜社区主动为社会事务进行分类并建立动态数据库，能够有效整合资源，用于了解复杂的群众需求，还依托基础数据库和群众互动反馈平台，实现了对社区问题的登记、排查、处理、总结、反馈，能够及时的回应居民诉求，维护社区稳定，高度适应了新型城镇化提出的“权力下沉、结构重构、资源协同”的发展需求。

第二，在重构社区治理手段方面，网格化治理构建了以信息网络为抓手的网络平台，充分借助了大数据的优势。长浜社区放射式、圈层式的分联动平台能够各司其职，共同为综合治理联动中心“建言献策”，形成了一个中心、多个分支;一个平台、多项服务的全新社会治理模式，消除了参与、治理、落实、监督之间的隔阂;元和社区借助互联网的技术手段实现了对于信息的收集、筛选、反馈，将社区治理公开化、透明化，通过网络平台接受监督和问责，使得各方力量有效整合從而参与社区治理。

第三，在发挥社区管理者和居民的能动性方面，网格化治理充分激发了人的作用。两个社区都进行了三级网格的划分，明晰了社区与社区的边界、划清了社区内部的权责范围。元和社区从地理角度划分网格并投入相应的人力物力资源，更注重人的网格化，整合全区多条便民服务热线，实现了“一个平台、多个服务者;多个需求，一条线办理”。

第四，在促进社区治理过程中官民互动方面，网格化治理充分实现了生态互动。长浜社区的居民更敢于直接提出问题和自己的需求，而社区治理工作人员也能给予及时的回复，做到了高效互动。元和社区在网格化治理中除了在平台上的互动，还积极倡导网格员“走出去”，其突出特点是注重网格员与居民之间的当面交流，打破了管理者与民众之间的交流壁垒，为改善基层社区治理提供了基础。

3 网格化治理模式的挑战

对社区治理主体而言，网格化具有治理手段多样灵活化，管控范围全面精细化，社区联动高效专业化等优势。但另一方面，网格化治理模式在新型城镇化建设的实践过程中亦面临一些挑战，通过对于苏州长浜社区和元和社区的案例研究，笔者找到了以下几个具有共性的挑战。

第一，制度制定与制度执行脱轨，导致制度不能为执行提供支撑，反而构成了阻碍，主要表现在以下三个方面：其一是制度创新与泛化应用的矛盾。地区和城市发展水平的差异不可忽视，部分地区选择一味套用先进地区的优势经验和网格化制度，严重忽略了适应性问题。其二是制度执行刻板，缺乏弹性化。长浜社区网格化治理体系“以网为主”，辅以联户上门走访等措施，更加强调的是信息化流程，更加依赖大数据收集分析，忽略了网格化的本质。其三是制度执行的形式化严重，产生执行偏差。元和社区将网格化的重点放在人本身，但又片面的要求基层执行者依据制度要求信息，脱离了提供服务的本质，层层文件表格、签字盖章使得形式主义不断加码，从而使网格化治理背离初衷。

第二，高要求与低成本的矛盾凸显。网格化治理不是简单的设置更小的基层管理单元，而是直接改写了基层社区管理体系，这一改变使得社区管理的复杂度和任务量呈指数级增长，原有的行政科层体系的压力也逐步增大。元和社区的网格化治理以基层网格员为重心，将基层事务事无巨细的分配到人，为此网格员的培训与任用成本问题成了该社区网格化发展的主要矛盾。再观长浜社区，最初已经投入大量资金应用于网格化建设，如今网格化应用范围还在不断下沉扩大，无形中增加了网格平台建设和维护的成本。筹资渠道单一，地方财政压力倍增，也限制了网格化的发展。

第三，执行过程中责任划分与监督的瓶颈难以突破。制度的主动性改变不了决策被动性的本质，行政监察机制与绩效考核体系使得责任不断细分，从而导致社区自治程度降低，官僚行政程度提高，条块模式下复杂问题的推诿现象难以避免。长浜社区由于过度重视网格专业化平台的建设而忽略网格员数量供给不足、专业化程度不足的问题，网格员权力有限、分配的资源有限却任务繁重，过度依赖大数据也使原有的单向问责机制很难妥善解决技术层面的责任划归问题。再着眼于元和社区以人为主的由上至下的权力分配形式，相关网格员也反映这一模式很难避免人为谎报、漏报、隐瞒、错报等现象，从而阻碍了网格化发挥最大效用。

4 网格化治理模式的优化对策

综上，主要基于苏州长浜社区和元和社区的案例调研，并结合新型城镇化建设新形势下对于社会治理的新要求，笔者提出以下对策，以优化网格化治理模式，使之更好地服务于新型城镇化建设。

第一，做好国家或地方的制度保障。聚焦中国国情，经济政治飞速发展导致社会治理难度不断加大，为此将新型城镇化建设和网格化治理并线发展就有助于解决目前治理困境，网格化治理与新型城镇化建设并线发展的全新思路是当下中国社区治理的创新之举，因此在网格化引入治理的转折和重构时期，国家权力必须尽快给予政策扶持，强化制度支撑，从而达到和社会力量的双向适度调整，同时政策的制定和执行要考虑到我国不同城市群的发展现状和适应能力，要用制度推进网格化治理的建设，用制度规范网格化治理的路径。

第二，加大网络技术的资金投入。网格化治理的重点是网络平台的建设，能否搭建集调度指挥、动态治理、信息联动、资源调配、互动服务为一体的信息采集管理平台，很大程度上决定了治理的成败。社区内人、物、事、情复杂，群众对社区及生活的要求、建议、问题、质疑多样，为此对网络平台建设的资金支持就必不可少，科学的网络平台还可以减少执行环节人力的成本损耗，以确保发现问题的及时性和解决问题的科学性。还要考虑将资源下沉到经济欠发达地区，缩小其与发达城市社区的治理差距，构建更高效的网格化治理模式。

第三，加强人才监察管理的重视程度。除技术外，人力也是网格化治理的重要组成部分。为此必须建立合理的监督机制和评估考核机制，依法加强对网格化治理实施的全过程监督，压实层级责任，推动权责分配。一方面可以通过网络化的评估平台，解决违规盲区等问题。另一方面可以通过文字化的制度规范，解决网格员责任不清，遇事推诿的问题。评估平台和制度规范有利于群众直接参与社区治理，使得日常考核与监督动态化、常规化，使得问责与处罚合理化、公开化，使得网格化治理能更有效地融入社区治理的复杂需求中。

5 结论

总之，在政府职能转型和公民社会成长的背景下，我国原有的社会管理和社区治理面临困境，客观上呼唤社区治理模式创新。在当前强调民生建设、扩大资源利用、以“小网格”倾力服务“大民生”的背景下，新型城镇化建设和网格化治理需要找到契合点。社区网格化治理的独特优势极大的适应了我国国情的复杂性和治理的特殊性，也符合新型城镇化建设过程中社会发展的本质要求。现今中国不断呼唤权力分散下沉，效用提升转化，权责边界明晰的治理路径，也为网格化治理提供了广阔的生长土壤。我们也将更加期待新型城镇化建设与网格化治理模式的持续良性互动。

参考文献

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