地方政府促进乡村旅游发展的政策研究

王维金

摘 要：乡村振兴已成为国家战略，各级政府都非常重视农村的发展，充分利用农村的各种资源，挖掘发展潜力。随着物质生活水平的提高，人们对精神生活有更高的追求。有需求就要市场，不断满足各种需求，乡村旅游已成为全国各地脱贫致富的重要途径。乡村旅游的健康和可持续发展需要各级政府公共政策的保障，乡村旅游是带动整体农业发展，增加农民收入，解决农民就业的主渠道， 乡村旅游发展不仅资源优势和区位优势，还要有政策支持和保障，才能健康持续发展。本文认真研究当地及外地旅游政策方面的现状及存在问题，提出合理的可操作性的建议。

关键词：地方政府;乡村旅游;发展;政策

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.004

1 研究背景

国家提出乡村振兴战略：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。表明了经济建设的目标就是要实现农村农业现代化，重点突出了“三农”问题的重要性，乡村旅游经济的发展有利于农村生活水平的提高、农民的经济收入的增加、农业经济的整体发展、提高农产品的价值链，通过深加工和服务，可以提高农产品的附加值，实行美丽乡村和富裕生态乡村的目标。

农业在我国重要地位，种地面积大，农村从业人口多，农业资源丰富。乡村旅游已成为大多数人休闲娱乐的去处，乡村没有工业、环境优美、空气新鲜。现代乡村旅游对农村经济的发展做出了巨大贡献，解决了剩余劳动力问题，提供了农村家庭收入，提高生活水平，社会更加和谐，能够有效带动乡村地区经济增长。乡村旅游是具有自身的特殊性和不可复制性，要因地制宜，挖掘特色，培育经济增长点。国家层面的乡村旅游政策也制定了一些，如《美丽乡村建设指南》《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》《关于印发促进乡村旅游发展提质升级行动方案的通知》等。但地方政府在细化上还比较滞后，需要与时俱进，不断结合地方实际，每件事都能具体落实，每个环节都没有漏洞，每个事故都能找到责任人，政策的制定具有可操作性和实效性。

地方政府的乡村旅游政策是乡村旅游快速发展的前提，创造发展的软环境有助于弥补地方发展硬环境的不做，也是各地进行错位竞争的重要手段。 国家虽然出台了部分政策，但是地方政府的乡村旅游政策还需要不断地完善，形成完善的政策体系，为乡村旅游的发展保驾护航。

2 地方政府促进乡村旅游发展政策的好处

2.1 提高乡村旅游经济在地方产业中的地位

乡村旅游产业政策的出台，与国家层面及省级层面的相关政策构建一个全方位的政策支持体系。表明各级政府对乡村旅游发展的重视，引导经济发展的重点领域和布局，能够结合各地的实际情况，有针对性和可操作性地使用，更加切合实际，兼顾了共性和个性问题，从多个方面体现了实质性的扶持政策，突显乡村旅游在地方产业中的地位 。

2.2 改善乡村旅游发展的政策环境

乡村旅游的发展在我国起步比较晚，制度也不完善。乡村旅游1885年起源于法国，19世纪80年代在德国、日本等发达国家开始大规模发展，我国是近几年才开始发展，可以借鉴发达国家的做法，结合各地的实际，高速高质量助推乡村旅游发展，乡村旅游对当地经济发展的重要性得到了充分证明。据统计，美国有30个州有明确针对农村区域发展的鄉村旅游政策。大力发展乡村旅游是解决“三农”问题的有效举措，政策是有力保障尤其在产业定位、产业组织、产业布局、产业结构、宣传促销等方面。

2.3 拓宽乡村旅游发展的范围

借乡村振兴战略的东风，全国各地抓住机遇，在“三农”问题上大做文章，通过广泛的调研和问卷调查，邀请专家和行业人员进行科学论证，最大限度地满足游客的需求，乡村旅游如火如荼地开展，包括餐饮、住宿、购物、拓展训练、采摘。主要有：观光型乡村旅游、以农庄或农场旅游为主题乡村旅游、以乡村民俗和乡村民族风情乡村文化旅游、以康体疗养和健身娱乐为主题的康乐型乡村旅游等。由于乡村旅游发展迅速，地方政府的相关政策有些滞后，因此，及时制定配套的全面的乡村旅游政策会拓展乡村旅游规范发展。

2.4 推动旅游业的整体快速发展

服务业在国民经济中所占的比重，是衡量一个国家经济发展水平的重要指标，乡村旅游在我国是旅游业中所占的比重越来越大。据国家文旅部的数据显示：2016年，乡村旅游人占全国游客总量的1/3，到乡村进行旅游的游客主要是在城市工作的工薪阶层，利用周末和节假日到乡村区缓解工作压力，陶冶情操，家庭聚餐等乡村旅游接待人数年均增长高于20%。

3 地方政府促进乡村旅游发展政策存在的问题

在认识地方政府促进乡村旅游发展政策的积极作用的同时，还要对当前已有的政策存在的问题进行剖析，才能不断地完善和健全乡村旅游政策的体系，确保乡村旅游健康持续发展。

3.1 乡村旅游政策制定针对性不强促进性不够

政策的制定是一个不断探索的过程，是一项复杂的工程，应在国家或省级宏观政策的指导下，结合当地的实地情况，制定适合实际情况的专项政策，很多情况都是整体运用上级的文件，针对性不强复杂的过程，乡村旅游具有本身的特殊性，因为不同乡村地区之间存在不同的风俗习惯、自然资源、人文景观不同，相应的乡村旅游政策也应随之变化，避免雷同。有些地方虽然有乡村旅游政策，但过于宏观，规划不具体，不能更好地促进发展，形同虚设，因此，还需要进一步加强更具针对性的可操作性的政策。

3.2 制定缺乏科学性和统筹性

各政策间相互矛盾，没有条理、没有层次。缺乏整体的规划和顶层设计，比较笼统，对同一个项目蜂拥而上，重复建设，没有特色、没有创新，浪费资源，内部自相残杀，效率低下，尤其在具体的资金、土地、税收等方面缺少明确的指导。

3.3 乡村旅游政策可操作性不强

乡村旅游作为经济产业，资源的有效配置只要通过市场机制来调节。市场机制具有滞后性和外在性及短期效益的缺陷和不足，会造成资源的浪费和效率低下。政策出台后应进行实时跟踪，及时调研反馈，并不是制定政策后就束之高阁，要落地实施有成效，不要流于形式。乡村旅游产业具有关联性高、综合性强、协调难度大的特点，在发展过程中涉及的因素很多，既需要市场配置也需要政府宏观调控，尽量消除不理因素带来的消极影响，协调各部门行业的利益关系，避免出现推诿扯皮及“产梗阻”现象，促进乡村旅游产业各要素最优配置，形成合力，和谐健康持续发展。

3.4 基础设施建设和生态环境保护不协调统一

經济发展要兼顾环境保护，两者要协调平衡，不能顾此失彼，发展乡村旅游经济不能以破坏环境为代价，有些农村地区基础设施落后，随着旅游人数的增加，对交通、食宿及垃圾处理带来很大压力。发展乡村旅游经济必须有高水平的配套基础设施，但不能为了降低成本偷工减料，就地取材，破坏生态。在乡村经济发展初级阶段，需要政府大力扶植培育，改善发展环境，增强发展动力，协调有关各方，政策支持等一系列措施，保证乡村旅游经济的健康和谐发展。

4 地方政府促进乡村旅游发展的政策支持措施

乡村旅游政策属于公共政策，是国家政府部门所制定的具有制约作用的准则，让政策执行者在执行中有章可循，使政策的接受者合法权益能得到保护。检验政策的制定是否符合当地的需要，主要看经济目标、社会目标及生态目标的达到程度高低。

4.1 对乡村旅游规划进行顶层设计并执行

合理科学的发展规划设计是乡村旅游持续发展的前提，并且不能生搬硬套，拿来就用，要接地气，否则会不服水土，多走弯路，造成巨大的浪费。乡村旅游发展规划要符合现实情况，需进行实地考察，充分发挥乡村特色，听取村民意见，挖掘旅游亮点，在传承和保护的基础上创新，在提高质量的同时增加数量，在提高社会效益的同时兼顾社会效益。同时，制定相应的配套政策，按部就班，不打折扣地组织实施，进行第三方监管，保证实施进度和质量。

4.2 制定乡村旅游发展的专项政策

（1）财政政策。将乡村旅游产业纳入地方经济发展计划，增加财政预算资金，建立产业发展基金等。每年安排一定数额的乡村旅游业发展专项资金，用于基础设施建设、旅游发展和宣传，专项资金发放及时、足额到位，并根据具体情况适当增加。

（2）金融政策。为乡村旅游项目建立新的融资机制，贷款优先，旅游企业可发行债券、股票等，乡村旅游建设项目的信贷方面给予支持。地方政府通过项目融资、股权置换、设立产业基金等方式，为乡村旅游产业提供全方位的投融资服务。

（3）税收政策。对乡村旅游企业减免所得税、调节税、行政事业性收费等。对生态旅游、农业观光旅游项目，在几年内可免征农业所得税，旅游景区固定资产投资可适用零税率。特大型企业参与乡村旅游项目，建成后可享受“两免三减”等优惠政策。 利用外资建设的旅游涉外饭店，可免收城市建设配套费、旅游规划管理费。

（4）土地政策。经地方政府批准的乡村旅游项目，可免缴土地定金，一次性金额缴纳土地使用权出让金可按评估确认价的90%缴纳，有特殊困难的，可在3年内缴清，对利用荒地、滩涂开发乡村旅游项目的企业，免征土地出让金。

（5）公平的营商环境。创建公平竞争的市场政策环境。消除歧视和限制性政策，与当地企业享受同等待遇，如用水、用电、用气，实行与同等价格，甚至在初期阶段可以实行优惠的政策。

4.3 完善并加大乡村旅游人才培养政策

经济的发展人才是第一要素，高素质的人才能大大推动旅游产业发展，低素质的人才会阻碍乡村旅游的发展。人才的培养包括从业人员和政策的制定和执行者。当地政府人力资源部门和旅游部门应出台相关的配套政策，硬性政策与弹性政策相结合，国家政策与地方政策相结合。加强政策制定者培训，只要熟悉国家和其他地方的政策，才能学习并借鉴先进的做法，只有走出去，多培训，才能开阔视野。 加强对农村乡村旅游从业人员的培训，掌握旅游知识和技能，提高服务水平。

4.4 优化乡村旅游政策支持体系

乡村旅游涉及的政策较多，有支持发展的政策，也有监督管理的政策，各项政策之间不矛盾，相互联系、相互制约、相互促进，形成一个有机的整体。首先，在经济发展的同时兼顾环境保护。制定可量化的环保评级指标体系，让环境与乡村旅游和谐发展。其次，建立乡村旅游发展的质量实时动态跟踪机制。制定量化指标，要强化监督管理制度，提高责任意识，公开监督电话和举报信箱，对于消费者投诉及时处理并跟踪，及时改进，进行建档立案。最后，建立乡村旅游的长效监督机制，优化流程，每件事都能找到对应的责任人，提高效率，保证乡村旅游高质量发展。

参考文献

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