缅甸转型陷入停滞

国际危机组织

关键字：缅甸；政治转型；民盟政府；罗兴亚问题

一、概述

在昂山素季政府5年任期期中，缅甸正处于抉择关头。昂山素季政府因罗兴亚危机遭到国际社会的广泛谴责。由于缅甸军方残暴地镇压反叛活动，超过70万的罗兴亚穆斯林从缅甸逃到孟加拉国。同时，缅甸国内也反对在国际普遍关切的问题上做出让步。但政府面临的不仅仅是政治挑战。迄今为止，无论是与少数民族武装（以下简称“民地武”）的和平谈话，还是经济问题，昂山素季政府都不擅长制定策略或执行政策。即使政府有意愿来建设性地解决罗兴亚危机或其他问题，可能也收效甚微。这意味着，除持续施加的外部压力外，原则性的外交手段也非常重要，有助于把这种压力转化成一部分重要进步措施。

2011年，缅甸开始了引人注目的过渡，有些让人出乎意料，它摆脱了长达50年的孤立主义和军事专制统治，走上了转型之路。2015年，缅甸举行了一场总体上自由而公正的选举，全国民主联盟（以下简称“民盟”）以压倒性优势战胜对手，赢得选举胜利，昂山素季领导的政府实现了权力的和平转移交接。一直以来，昂山素季都是军方政权的死对头，同时也是一位国际民主偶像。

但很少有领导人会这么快地跌落神坛。鉴于宪法造成的巨大的结构性障碍以及宪法赋予军方与政府分权这种令人不适的权力分配情况，对昂山素季政府施以如此高的期待其实有些不合理。相较上一届政府，新政府在和平进程、国家治理和发展经济方面都表现欠佳。军方对罗兴亚人的残暴虐待已构成违反人道罪。联合国8月27日发布的报告也指出，应对这种种族灭绝行为进行调查，而昂山素季政府的默许最终使这种行为成为了新的危机。

国际社会应发挥作用，尝试解决这一危机。以下是3个可行的方法。第一，采取有针对性的制裁。这可以作为一种发出国际信号的手段，表明诸如反罗兴亚人的运动等措施不可取，且会造成严重后果。考虑到缅甸曾受过的制裁和目前国内的态度，这些都不可能改变军方或者政府的思想，但可能会让其他考虑采取相同措施的人了解到更多的信息。第二，持续开展国际审查，特别是来自联合国安理会的监督，并继续推进国际问责。例如，由联合国大会建立一个独立的机制。此举可能会引起缅甸当局的注意，从而产生影响。然而，仅靠这些措施并不足以产生岸谷之变。

因此，通过双边渠道和联合国建立的高层交流是政策协调的第三个重要组成部分。除了表达关切之外，还要明确政府要采取的措施并提供支持帮助，政府可采取实际措施推进对反人道罪问责及切实改善若开邦的条件，以便帮助罗兴亚难民的持续回归。

二、民盟政府的作为

（一）出师不利

2015年11月，民盟以压倒性胜利赢得了大选，民盟主席昂山素季于2016年3月成为缅甸实际领导人。①关于国际危机组织对2015年大选后缅甸的报告，参见Asia Reports N°296,The Long Haul Ahead for Myanmar's Rohingya Refugee Crisis,16 May 2018;N°292,Myanmar's Rohingya Crisis Enters a Dangerous New Phase,7 December 2017;N°290,Buddhism and State Power in Myanmar,5 September 2017;N°287,Building Critical Mass for Peace in Myanmar,29 June 2017;N°283,Myanmar:A New Muslim Insurgency in Rakhine State,15 December 2016;N°282,Myanmar's New Government:Finding Its Feet?,29 July 2016;and Asia Briefings N°149,Myanmar's Peace Process:Getting to a Political Dialogue,19 October 2016;N°147,The Myanmar Elections:Results and Implications,9 December 2015.虽然军方起草的宪法禁止她成为总统，但她利用民盟占多数席位的身份通过了一项法律，为其新设立“国务资政”一职，实现了她在选举前做出的“凌驾于总统之上”，并且“决定所有的政策”的承诺。她的密友吴廷觉出任总统，不过只是个虚位，将总统执政权交予昂山素季。②Crisis Group Report,Myanmar's New Government:Finding Its Feet?,29 July 2016.

军方对此很是不满，认为这有违宪法，但是他们并没有在宪法法庭上提出异议，也没有采取什么具体行动来推翻这一安排，因为民盟在选举中大获全胜，宪法法庭几乎全是民盟官员。③“Military MPs slam bill to create ‘state counsellor' role”,Myanmar Times,1 April 2016;“NLD to ram through state counsellor law”,Myanmar Times,4 April 2016.然而，缅甸国防军总司令敏昂兰（Min Aung Hlaing）特意把所有的正式函件送往总统办公室，而没有送到国务资政办公室，而且他非常明确地给予总统所有国家元首应有的礼遇。④当总统出访外国时，国防军总司令去机场送行；只将新的海军总司令引荐给总统，昂山素季必须前往总统办公室参与此次会面。Crisis Group interview,Myanmar military analyst,Yangon,February 2018;“General Maung Maung Kyaw appointed as commander-in-chief (air)”, Eleven News,3 January 2018.

昂山素季是一位受到人民无比拥戴的领袖，有全国的精英可以为她所用，可她选出来的内阁却令人失望至极。尽管财政部长和商务部长被任命后不久就被爆出博士学历造假，但他们依然在位。①“Broken promises,daunting challenges”,Frontier Myanmar,27 March 2016;“NLD leadership challenged over cabinet choices”,Myanmar Times,28 March 2016.内阁其他成员多为泛善可陈的党派拥护者，有两名参与新政府政权建立的联邦巩固与发展党成员，还有前军政府时期的退休外交官，他们也被安排了部长级要职。

显然，在内阁成员选择问题上，昂山素季重亲信远贤臣，这在一定程度上反映了新政府的忧虑，即担心军方和老一辈的精英们会破坏民盟领导的政府，也反映出民盟根基尚浅，位子不稳。部分非民盟部长与原缅甸军方第三号人物、前将军吴瑞曼（Shwe Mann）过从甚密，而现在，他是昂山素季的同盟之一，这倒可以让人对他们的忠诚放心。当时一位民盟高级成员公开承认，他们的阵容并不理想，但是随着时间推移，情况会有所改善。这是迄今为止尚未实现的众多改组迹象或谣言中的第一个；到目前为止，只做出了少数改变，同时也任命了几名副部长。②“NLD defends ‘experimental' cabinet as pressure builds”,Myanmar Times,22 April 2016.

内阁成员，包括国务资政办公室和内阁办公室的负责人，对前军政时期外交官都非常依赖，这种情况倒是出人意料。其原因大概是这些外交官私下都非常清楚该国不透明的行政制度，也知道在缅甸，权贵之间的私交更为重要，因此这些人不可或缺，可以帮助国务资政树立权威，以管理上至常务副大臣等官僚，这种权威是从前任政府沿袭而来的，但是这也让很多党派的中坚分子私底下感到不满，在缺乏强有力的政治指导的情况下，这就意味着政府营造的气氛会让人回想起过去威权时代。越来越多的政府决策也纷纷效仿这种路线，尤其是跟公民自由相关的决策方面。③Crisis Group interviews,government officials and diplomats,April 2016-July 2018.关于公民自由问题，参见“Report of the special rapporteur on the situation of human rights in Myanmar”,A/HRC/37/70,UN Human Rights Council,9 March 2018,sec.II.B.

从一开始，决策权就高度集中在昂山素季手中。除担任国务资政，她还身兼外交部长和总统办公室主任（最初也掌管能源部和教育部）；她还担任多个部际委员会主席。她肩负了下属和国民赋予的高期望，但却没有政府工作或管理工作的经验。她所肩负的权力愈大，这一问题就愈加严重。最终导致新政府决策混乱，过于注重过程的细枝末节，而没有把重点放在明确国家未来愿景或政治方向上。

作为国务资政，她经常表现出一种疏离而孤独的姿态。在军政独裁时期，上世纪90年代她被软禁，软禁时期她在自己的宅邸门口，还有在其短暂的自由访问时期，都曾向全国发表过振奋人心的演讲。自总统登盛（Thein Sein）以来，一直有每月一次向全国发表广播讲话的惯例，而昂山素季上台后，她并未延续这一传统，一直保持沉默，几乎不接受媒体采访，而且也很少到全国各地视察，因为她觉得这让她心力交瘁。起初，对于这种频繁的公差和出国，她并没有什么抵触情绪，但自罗兴亚危机爆发以来，世界各地都发出不太友好的声音。现在她越来越不愿出访他国。④她派副总统代表缅甸参加2017年9月的联合国大会，并派总统参加2018年4月在新加坡举行的东盟峰会，这两个大会她之前都是作为实际上的国家元首参加的。8月21日，昂山素季罕见地在新加坡发表了国际政策演说，但是这次演讲明显只针对当地的听众，对缓和国际关切毫无帮助。①Aung San Suu Kyi,The 43rd Singapore lecture,21 August 2018,https://youtu.be/f_aI1gMLa3s.

她最重要的国内关系是和国防军总司令之间的关系，后者拥有巨大的宪法权力和自治权，而且领导着迄今为止缅甸权力最大的机构。昂山素季经常被人形容为行事小心，以免惹恼军方，但她做出的决定又常常触怒军方。例如，她设立国务资政这一职位；任命缅甸国家安全顾问（如代表缅甸出席香格里拉对话等国际安全会议）；尽管军方一再要求，她仍拒绝召集国防安全委员会这一宪法规定的最高级别安全部门开会。在昂山素季做出上述决定时并未事先与国防军总司令协商或是提前通知他。②Crisis Group interviews,government officials,diplomats and analysts,April 2016-July 2018.

（二）转型失败

政府能力不足，缺乏经验，这就意味着在关键问题上很难取得进展。从昂山素季上任初期以来，她就表示，和平处理众多民地武暴乱是她的当务之急，但成效甚微。③昂山素季最初表明，她最优先考虑的是“民族和解”，就是解决缅甸社会内部的多重分裂，后来具体指明是和平进程。因为在她接手政权时，这一进程已经处于停滞状态，所以这一结果可能在意料之中。然而政府的失败暴露了政府在多方面的弱点。掌权之后，昂山素季解散了上届政府的和平中心，尽管存在诸多问题，但该中心的工作人员很多都非常有能力、有经验。她建立起了一个新的中心，规模比之前的小得多，而且她还任命其私人医生丁谬温（Tin Myo Win）担任和平委员会首席谈判代表。他过去就兼任过这一职位，但似乎对此并不上心。昂山素季及其高级部长经常在与民地武组织会面时扮演首席谈判代表的角色。

上届政府精心筹备会议，想要达成的几十次非官方的互信建立行为都未实现，和平进程本身已经变成一种形式主义。但是最大的软肋并不是其能力不足，而是缺乏自上而下的指挥领导。尽管各方讨论仍在进行，还在2018年7月举行了第三次联邦和平会议，但是想通过谈判来解决缅甸错综复杂的冲突仍然遥遥无期。④Crisis Group Reports,Building Critical Mass for Peace in Myanmar and Myanmar's Peace Process:Getting to a Political Dialogue,op.cit.事实上，2018年上半年，缅甸北部冲突已经发生大规模升级，特别是在掸邦北部和克钦邦。⑤“UN concerned about heavy fighting in Myanmar's Kachin state”,Reuters,2 February 2018;“‘Sharp escalation' in fighting across Myanmar's Kachin state,warns rights expert”,UN News,1 May 2018.

和平进程的停滞不前反映了政府在很多方面都没有进展，因为其决策总是模糊不清、仓促草率。民盟在经济管理方面饱受国内批评。在野时，民盟就很少关注经济问题，而这种态度一直延续到了现任政府，很明显，他们觉得随着制裁取消，昂山素季掌权，国内经济和外国投资情况都会自行好转。昂山素季也经常表示，和平是发展的前提条件。但和平进程停滞，经济一团混乱时，国内商界人士和城市中产阶级都感到非常不满，他们认为政府不能满足人民追求美好生活的期望。

但是也取得了一些进展，比如颁布了新的公司法，而且缅甸投资委员会迎来一位更为精悍的主席，为该组织注入了新的生命力。虽然GDP增速稳定（尽管明显低于潜在增长率），在2017年增幅为6.5%，但是商界领袖和公众都明显带有负面情绪，这反映出人们对政府的经济政策缺乏信心，而且这一增长数据掩盖了巨大的行业差异和分配不均的问题。①Crisis Group interviews,Myanmar and international businesspeople,economists and market research company conducting perceptions surveys,January-July 2018;“Growth amidst Uncertainty,Myanmar Economic Monitor”,World Bank,May 2018;“Investors dissatisfied with government's lack of direction on economy”,The Irrawaddy,29 June 2018.

同时，民盟辜负了选民们希望政府能扩大公民自由的期望。当然，让许多公民感到欣慰的是，现在治理国家的政客既没有腐败丛生，也没有漠视公众的关切和民生福祉。但是政府却明显破坏了公民自由，并在公民言行方面采取独裁措施。在昂山素季政府时期，任期刚刚过半，就有大批的记者和社交媒体用户因诽谤罪而被起诉，这比上届政府整个任期还要多。有一个退伍童兵也因在媒体采访中讲述自己的经历而被捕入狱，两名路透社记者在调查杀害罗兴亚人的事件中，因违反《政府保密法》而被逮捕起诉，但很多目击者认为这是一次警方的诱捕行动。②“Report of the special rapporteur on the situation of human rights in Myanmar”,op.cit.;“Burma:Repeal Section 66 (d) of the 2013 Telecommunications Law”,joint statement by 61 human rights organisations,29 June 2017,https://www.hrw.org/news/2017/06/29/burma-repeal-section-66d-2013-telecomm unications-law;“Myanmar:Former child soldier jailed after media interview:Aung Ko Htwe”,Amnesty International,18 July 2018;“Myanmar to try Reuters reporters on state secrecy charges in move seen as blow to press freedom”,Radio Free Asia,9 July 2018.法院会在9月3日作出判决。

虽然民盟政府缺乏对这类事件的全面掌控，但是因为警察由军方任命的内务部长领导，总检察长是民选的，总统有很大的权力来撤销控告，颁布赦免。2016年4月民盟政府首次掌权时，总统在昂山素季的示意下，下令释放了199名在预审时被扣押的人。③“POC's [prisoners of conscience]walk free”,Global New Light of Myanmar,9 April 2016.最近，法院审理了大批新的言论自由的案子，政府对此感到很满意，这些案子中，很多案子是政府开了绿灯的。④根据2013年的《电信法》，任何刑事诽谤指控都必须得到交通与通讯部长的批准。在路透社记者的案件中，昂山素季本人立场十分坚定，前顾问、美国政治家比尔·理查森提到这一案子时，她与理查森发生了争论，并且她在最近的一次采访中提到，这些记者违反了法律，还可能让人对法庭产生偏见。⑤“U.S.adviser rebukes Aung San Suu Kyi:‘I don't want to be part of a whitewash'”,The New York Times,24 January 2018;“Exclusive:Interview with Aung San Suu Kyi”,NHK,8 June 2018.许多民盟立法委员也曾是政治犯，很多人在过去也因相同的罪名被指控，尽管路透社记者的遭遇让他们回想起了过去的经历，但还是出现了这样的事态发展。

政府宣布的另一个重点事项就是宪法改革，政府尤其希望取消对昂山素季就任总统的限制，并且削弱武装力量在政治方面的作用。由于军方反对宪法改革，这类修订需要高层的合作，放弃宪法规定的高层特权，但这在未来几年之内不太可能会实现。

（三）若开危机

在2012年和2103年，若开邦爆发了反穆斯林暴力冲突，随后政府接手，开始处理这里混乱的政治局面。为了争取时间，昂山素季在2016年8月宣布若开邦事务顾问委员会成立，由前联合国秘书长科菲·安南（Kofi Annan）领导，其任期为12个月，负责审查这次危机，并就解决包括罗兴亚穆斯林危机问题提出建议。委员会的成立可能只是权宜之计。对于如何走好未来道路，他们并没有达成政治共识，在公民身份、基本权利和消除种族歧视等问题上很明显需要采取进一步措施，而这些问题在佛教徒占多数的若开邦和整个缅甸则备受争议。若开邦当地的社会经济关系（包括民族宗教群体之间的关系）似乎在2012到2013年的暴力冲突之后正在逐步改善，这表明时间的推移会使政府获得更多的斡旋余地。①参见Richard Horsey,“Has Myanmar's Rakhine State reached a turning point?”,Nikkei Asian Review,9 February 2017.

然而，就在政府着手处理国家治理的基本任务及竭尽全力与军方共存之际，若开邦的紧张局势升级，若开罗兴亚救世军（以下简称ARSA）于2016年10月在边境警察基地发动了首次袭击。2017年8月ARSA发动了第二次袭击，此后，危机全面爆发。在此事件中，军方、边境警察和罗兴亚治安队员严重侵犯了罗兴亚人的人权。他们的行为被广泛认为是反人道罪。②Crisis Group Reports,A New Muslim Insurgency and Rohingya Crisis Enters a Dangerous New Phase,op.cit;“‘We will destroy everything':Military responsibility for crimes against humanity in Rakhine State,Myanmar”,Amnesty International,June 2018;“‘Acts of genocide' suspected against Rohingya in Myanmar:U.N.”,Reuters,7 March.

缅甸政府在困境中挣扎，未能对这场危机做出令大众信服的反应，尤其是整个缅甸社会充斥着坚定的反罗兴亚舆论，军方也保持着好战姿态，政府的不作为倒也不足为奇。罗兴亚村民遭受野蛮对待，大批罗兴亚人流离失所，在此背景下，政府的不作为都表明政府缺乏政治意愿，给缅甸、缅甸政府和昂山素季本人的声誉都带来了无法挽回的影响。之前，缅甸是一个由诺贝尔和平奖得主领导的、备受全球瞩目的政治转型典范，在不到12个月的时间里，变成了一个希望破灭、警醒世人的案例。国际上一大批曾经支持昂山素季的重要人物开始谴责她，她也已经失去了几个之前获得的荣誉和奖项。③“Bob Geldof calls Aung San Suu Kyi ‘handmaiden to genocide'”,Reuters,13 November 2017;“Bono,a former Aung San Suu Kyi campaigner,says she should quit”,AFP,29 December 2017;“Oxford strips Aung San Suu Kyi of Freedom of the City”,The Independent,27 November 2017.

政府在内比都泡沫问题上被孤立，政府一开始就没有意识到若开邦暴行的严重性和国际社会对此的反应。政府在外交和政策方面的回应，要么被视为存在同谋行为，要么被认为做得不充分、不及时。外国领导人和外交官直接表达他们的愤怒时，缅甸政府最初的表现是毫不妥协。政府似乎认为，等国际上的批评风暴过后，便会风平浪静。而当局势日渐明显，这阵风暴一时不会过去，随时间推移事态还可能日趋恶化，政府这才转变立场来将损害降到最低。④Crisis Group interviews,government officials and diplomats,August 2017-July 2018.

三、新总统和重组失败

4月是缅甸一年一度的新年假期，按照惯例，这段时间会盘点当年的事项，并为来年做出计划。2018年4月正值民盟掌权两周年，恰好给政府提供了一个反思的机会。就国内形势而言，政府对罗兴亚危机的反应并未带来任何损失；相反，缅甸国民都在昂山素季的领导下团结面对国际上的谴责。但是越来越多的人，尤其是城市中产阶级和商界精英意识到，政府对经济问题处理不当。尽管缅甸经济增长数据稳定，但人们都强烈地感觉到，缅甸经济萎靡，政府在就业、电力和其他服务等方面并不能满足人民的基本需求。虽然大多数人都没有批评昂山素季本人，但是政府和内阁都遭到了严厉的指责。①Crisis Group interviews,Myanmar and international businesspeople,economists and market research company conducting perceptions surveys,January-July 2018.

国内对昂山素季政府的批评声越来越多，国际上对其也越来越不友好，面对这种情况，2018年初，昂山素季已经开始私下表示，她打算卸掉一部分职责，并减少海外出访。人们也一直在谈论内阁重组是否能为政府注入新的活力和能力。②Crisis Group interviews,diplomats and analysts,Yangon,January-July 2018.

而影响这些计划的关键性因素就是总统的变更，因为吴廷觉3月21日已宣布辞去总统职务。虽然他宣称的离职原因是“需要休息”，但是他的妻子随后透露，他本来就只打算做几个月的总统，因为民盟本以为在这期间可以修改宪法让昂山素季出任总统。③Myanmar president office announcement 1/2018,21 March 2018;“U Htin Kyaw resignation ‘planned in advance',wife says”,Frontier Myanmar,23 March 2018.从刚入主政府，民盟领导人就准备大展经纶，对修改宪法一直持乐观态度——但自信得近乎天真。

3月30日，新任总统温敏宣誓就职。当天，民盟宣布他当选为民盟第一副主席，这是该党首次指定昂山素季的接班人。④“NLD party revamp elevates U Win Myint to no.2 spot”,The Irrawaddy,30 March 2018.温敏是一位律师，也是民盟常任成员，在当选总统之前，一直是下议院议长。担任议长时，他以权威、果断、精明著称，这与吴廷觉的性格完全不同，也不太可能出任无实权的总统。因此，许多人认为他的当选是昂山素季为了移交部分权力而采取的行动。

温敏的就职演说和缅甸新年演讲都更加肯定了这一点，在演讲中，他提出了一个清晰的民粹主义议程，把重点放在司法、土地改革和反腐败工作上。⑤“‘I promise that you will see with your own eyes the changes that you have yearned for as I walk along this path together with you':President U Win Myint”,Global New Light of Myanmar,31 March 2018;“Myanmar New Year greetings of President U Win Myint”,Global New Light of Myanmar,18 April.他立即着手开始会见高层执政机构，第一个就是反腐委员会。

政府内部人士指出，虽然新总统和国务资政并没有正式分工，但预计他会把重点放在国内事务，特别是人民关心的问题，而国务资政则会继续领导和平进程，处理若开邦危机和国际关系。⑥Crisis Group interviews,government officials,diplomats,Yangon,Naypyitaw,April-May 2018.

然而，5个月过去了，总统变更所产生的影响十分有限，主要进展表现在反腐委员会职能的增强。4月10日，温敏与委员会会面时，督促委员会主席昂基（Aung Kyi），不管证据会导致什么结果，都要敢于追查到底，当委员会受到干涉时要及时通知他。昂基是一位心系改革的退休将军，也是旧政权和昂山素季之间的联络员。次周，该委员会对缅甸食品药品监督局局长提起诉讼未果，据说该局长在一次竞标项目中索要贿赂。5月，财政部部长在一次高调的调查进行到一半时辞职，不过反腐委员会最终表示，他们还没有充分理由对其提出诉讼。①“President U Win Myint meets with anti-corruption commission”,Global New Light of Myanmar,12 April 2018;“Following the money”,Frontier Myanmar,8 May 2018;“Myanmar's finance minister resigns:President”,Reuters,25 May 2018;“No grounds to act against ex-planning and finance minister,anti-corruption commission says”,The Irrawaddy,9 June 2018.

在其他方面，温敏并没有取得实质性进展，也没有建立起执行议程的制度基础。部分原因是结构性的：总统办公室由少数官员组成，而他们均直接向名义上的总统办公室主任昂山素季做报告；总统本人没有任何政治顾问或是其他高级别下属。还有部分原因是政治性的：不管昂山素季多么想要减轻职责，国务资政及其办公室仍然是政府的重心所在，而政府官员和部长都不愿做政策决定，除非被国务资政点名。

一直以来宣称的重组也没有实现。唯一重大的变革就是任命了吴梭温（Soe Win）为新的财务部长。他德高望重，也很有能力，但是作为一个耄耋老人，他的加入更加强化了“内阁是一个男性主导的老年政府”这种感觉（内阁唯一的女性是昂山素季）。缅甸长期以来一直是由年迈的将军领导，但是缅甸是东南亚地区人口最年轻的国家，民盟当选时承诺要带给缅甸变化，而缅甸的形势与这一承诺并不相符。②2014年人口普查发现，平均年龄为27岁，年龄在30岁以下的占55%。

4月新年前后，在处理罗兴亚危机问题上，缅甸与国际方面的接触发生了一些转变，虽然微小，但却显而易见。4月底，联合国安理会对缅甸和孟加拉国进行了首次访问，把对当前局势的审查推到了一个新的高度。这次出访对缅甸十分不利，15个安理会成员国的代表在看到孟加拉难民营的规模和严重程度时，都非常震惊，这与缅甸政府的应对不足和戒备态度都形成了鲜明对比。5月1日，安理会成员国代表结束了出访，而国务资政办公室想要控制损失程度，发表声明承诺要在同联合国的关系上“做出重大改变”。之后，外交官和联合国出访的高级官员都注意到，缅甸领导人和官员们在若开邦问题上表现出了更开放、更高参与度的态度。③Crisis Group discussions,Security Council members,UN officials,diplomats,Yangon and Naypyitaw,April-July 2018;press release,Office of the State Counsellor,1 May 2018.

随后出现了实质性的发展。5月31日，缅甸宣布成立独立调查委员会，该委员会包括“国际人士”，并由本国和国际法律和技术专家协助支持，调查在若开邦北部发生的涉嫌侵犯人权的暴力行为；此前缅甸第一副总统曾牵头组织过一次调查，剩下的调查由军方和警察执行，但这些调查并未发现任何违法行为。同样是在5月31日，经过长时间谈判，政府与联合国难民署和开发计划署签署了一项谅解备忘录，旨在协助政府创造有利条件，帮助孟加拉国遣返难民。④“Government to help Rohingya seek justice for rights abuses”,The Irrawaddy,17 May 2018;“Government of the Republic of the Union of Myanmar will establish an Independent Commission of Enquiry”,Office of the President,announcement 3/2018,31 May 2018;“Government of Myanmar and United Nations Agencies initial MoU on assistance for the repatriation process of displaced persons from Rakhine State”,Office of the State Counsellor,press release,31 May 2018.谅解备忘录于6月6日正式签署。

然而，这些计划的实施进展微乎甚微。独立调查委员会于7月30日成立，成员包括两名亚洲其他地区不太出名的国际成员和两名本国成员，不再任命技术和法律人员，但是如有需求需随叫随到。在委员会成立的新闻发布会上，委员会主席表示：“我们不会指责任何人，不会转嫁责任，因为这种做法不会取得任何进展。”并表示，追究责任无异于“交恶”。①“Government of the Republic of the Union of Myanmar establishes the Independent Commission of Enquiry”,Office of the President,press release 8/2018,30 July 2018;press briefing by the commission,Naypyitaw,16 August 2018 (video available at https://bit.ly/2LhOEDc).该委员会主席是菲律宾前外交部长罗萨里奥·马纳罗（Rosario Manalo）；另一位国际成员是前日本外交官、联合国官员大岛贤三（Kenzo Oshima）。国内成员是前缅甸宪法法庭成员吴妙登（Mya Thein）和昂山素季若开邦联合组织领导人昂吞德（Aung Tun Thet）。因此，共任命了4名成员，而不是5月一开始宣布的3名。

若开邦事务顾问小组的秘书长宣布辞职，无疑是雪上加霜。该小组是由政府设立的机构，负责落实安南领导的若开邦事务顾问委员会的建议，该秘书长辞职的原因是他认为该小组“成效甚微”，而且给人留下“正在积极开展工作的错误印象”。②“Citing lack of progress,secretary to Myanmar's Rohingya panel quits”,Reuters,21 July 2018.比尔·理查森在与昂山素季发生激烈争执之后，已经在一月辞去该小组的职务。该小组组长、泰国前外交部长素拉杰·沙田泰（Surakiart Sathirathai）发表声明，坚称该小组取得了进展，政府已经执行了它提出的建议。但是事件已经造成了损害；该委员会在8月16日低调关停。③“Myanmar's Rohingya panel head refutes criticism by outgoing secretary”,Reuters,22 July 2018;“A year after the assault on the Rohingya,Myanmar's generals are unapologetic”,Washington Post,21 August 2018.

与联合国达成的备忘录内容并未公开，很明显是应缅甸政府的要求，但是终审稿在6月底被泄露。国际社会对该备忘录提出了相当多的批评，尤其是指责备忘录没有使用“罗兴亚（Rohingya）”一词，也没有涉及对其公民身份的保障，也未在定稿之前征求难民的意见或告知他们备忘录的内容。④“Secret U.N.-Myanmar deal on Rohingya offers no guarantees on citizenship”,Reuters,30 June 2018;“Oral update by Ms.Yanghee Lee,special rapporteur on the situation of human rights in Myanmar at the 38th session of the Human Rights Council”,UN Human Rights Council,27 June 2018.政府拒绝使用“罗兴亚（Rohingya）”一词，也不允许该词出现在官方文件中，国际社会认为这是对罗兴亚人身份的否认。因此，对于其他组织来说如何避免这种事情已经引起了争议。自那时起，备忘录的落实没有取得实质性的进展，联合国的工作人员仍未获批前往若开邦北部，只能在政府的陪同下前往指定的几个村庄。⑤Crisis Group interview,UN official,Yangon,August 2018;“U.N.says it is still denied ‘effective access' to Myanmar's Rakhine”,Reuters,21 August 2018.

这一系列负面事件为联合国安理会召开缅甸问题会议增加了困难。联合国人权理事会成立了一个国际独立实况调查团，并在8月27日的新闻发布会上公布了调查结果，让缅甸政府和军方压力倍增。调查团的报告中总结道，“在若开邦发生的罪行以及罪行的实施方式，在本质、严重程度和范围上，都与其他情况下发生的种族灭绝行径相似”，建议以种族灭绝罪调查和起诉缅甸武装部队总司令和其他军方领导。该调查团还发现，“民政当局的行动和不作为让这种暴行愈演愈烈”。⑥“Report of the Independent Fact-Finding Mission on Myanmar”,UN Human Rights Council doc.A/HRC/39/64,24 August 2018 (released publicly on 27 August).美国国务院很快就会公布针对罗兴亚人虐待行为的详细调查。8月28日，联合国安理会将就缅甸问题召开公开会议，听取秘书长通报情况。联合国秘书长在4月任命克里斯蒂娜·施拉纳·比尔格纳（Christine Schraner Burgener）为缅甸特使。她此前就与缅甸国务资政、武装部队总司令和国内其他利益相关方有了积极的初步接触。缅甸的外交使团对其表达了欢迎之情，联合国安理会对此也表示支持。①Crisis Group interviews,diplomats,Yangon,April-July 2018;media stakeout,Security Council president and special envoy,UN,New York,23 July 2018,youtu.be/V8JBFD0tHE4.虽然不应对比尔格纳报以过高的期望值，但是她在很多方面都能发挥重大作用，例如可以向缅甸政府提出一些棘手的问题，帮助应对国际反应，在缅甸与联合国和国际社会之间起到连接作用，等等。

四、未来道路

昂山素季政府已经出现回温，其薄弱之处也有所改善。政府开始尝试回应公众和国际社会对罗兴亚危机问题的关心，在一定程度上转变了态度，也宣布了一些新的措施。但是这些改变或范围有限，或不着边际，都不足以令人信服。很多人希望任命温敏为总统能为政府注入新的活力，或许还可以为对症下药地解决罗兴亚危机打下基础，但到目前仍未起波澜。

6月，民盟举行了有史以来第二次党代会，提前确认了2018年11月递补选举和2020年普选的最高领导权和政策纲领。在现阶段，缅甸政府似乎不会从根本上改变其运作方式，在剩余任期内其执政能力也不会有大幅度的提升。这一点直接制约了若开邦形势的缓解和更大规模的改革，尽管宪法限制和军政关系不睦才是重要的根本原因。这一现实情况决定了缅甸将如何应对它所面对的众多危机。

大选即将来临，这意味着政府越来越不可能做出不得人心的决策。两年之后，国家政治已经开始向选举模式转变，政府也开始考虑到2020年能在全体选民面前展示什么成果；政府也在推动重大基础设施项目的建设和其他项目的实施，计划在大选之前完成。②例如，政府正在推进完成4个主要的液化天然气电力项目，推动与少数民族武装组织的和平进程。“Myanmar bets on huge LNG projects to meet power needs”,Frontier Myanmar,31 January 2018;“Peace process to complete before 2020 as participants ready for federalism:UPDJC”,Eleven News,13 July 2018.反对派也开始直言不讳地反对政府的决议，军方也不想把政治成果拱手让给下届政府，让他们得以继续发展。这些情况让政府更加难以实现关键性目标，特别是解决罗兴亚危机这一最具政治色彩的问题。

2018年11月的递补选举不会特别激烈。要争夺的席位只有13个（一共有1156个），所以权力制衡的局面不会变化。然而，民盟的关注点是，选举结果很可能会是（或者说会被理解为）对政府表现的全民公投，这必然会引起政治风险，尤其是民盟在13个席位中占据了11个，而其中有几个还是少数民族地区的摇摆席位。

即使政府并不能改善其当前表现，民盟仍然可能在2020年大选时继续保持其在立法机构的多数席位。尽管昂山素季政府软弱无能，但她个人仍然受到缅甸大多数人的欢迎和爱戴，也没有有生力量与之抗衡，而且也不太可能在大选之前出现反对力量。可能到2025年缅甸才能有较大的政治转变，除非昂山素季政权时代在那之前就已经终结。政策调整可能会实现，但是追究反人道罪的责任、切实改善若开邦的条件并且让罗兴亚难民能够有序遣返的希望依旧不太大。接下来的几年，政府在和平进程、政治改革和经济前景方面似乎也不太可能取得重大进展。

因此，国际社会对缅政策也面临着严峻的挑战。中国发挥着关键性的作用。中国把自己定位成缅甸重要的外交伙伴，在联合国安理会亦是如此，而且在持续推动缅甸和平进程方面发挥着不可或缺的作用。中国利用自己巨大的影响力，推动“中缅经济走廊”协议尽早在2018年9月达成。该项目是“一带一路”倡议的一部分，斥资数十亿美元（可能上百亿），投入公路和高速铁路等基础设施的建设，把中国连接到缅甸若开邦印度洋沿岸城镇皎漂的港口和经济特区。

该项目可能对缅甸的经济和地缘政治产生巨大影响，其影响力才刚刚开始显现。它会深化中缅政治和经济关系，巩固中国在若开邦问题上对缅甸立场的支持，而且中国可能对缅甸控制两国边境沿线的活跃武装组织提供更多帮助。但是这也会让缅甸更加依赖中国，而这一点又是缅甸长期极力避免的。缅甸军方也担心，未来中国可能会将铁路、公路、港口等资产证券化。

而西方国家面临的挑战是如何既能在反人道罪和其他关键问题上保持原则性立场，又能取得切实进展。对缅甸和其他国家而言，针对性制裁可以作为一个重要的原则信号，但是，鉴于缅甸曾受到的制裁及其当前的态度，军方或者政府的想法很难发生改变。联合国安理会的监督和推动国际问责等其他行动引起了缅甸当局更多的关注，但这远远不够，因为问题不仅仅是在政治意愿上，还有政府的能力不足和这些问题的顽固性。

因此，通过高层双边渠道和联合国进行接触仍然是政策协调的重要组成部分，这不仅仅是表达关切的方式，也是政府采取的一种手段，旨在明确政府要采取的措施并提供支持帮助，在实施安南领导的若开邦事务顾问委员会的意见、推动问责、为罗兴亚难民回归创造有利条件等问题上取得重大进展，虽然这些进展可能十分有限。族裔武装冲突中其他严重危害人权的暴力行为、和平进程以及公民自由面临的威胁等问题也不容忽视。

新任联合国特使可以在这方面发挥重要作用。比尔格纳已经与国务资政和总司令等重要相关人员进行了接触，而且也获得了来自安理会等机构的外交支持。她明确表示，她要起到调解人的作用，但是她会与缅甸当局闭门讨论所有棘手问题，而不是通过公开外交。比尔格纳和联合国系统其他机构，特别是安理会和联合国大会之间必须要有战略协调，以保证他们能相辅相成，而不是相互对立。

比尔格纳提供了一种机制，通过这种机制，来自这些机构的审查和压力可以转化成有实际意义的行动，即使能做的事情非常有限，但是如果没有这种机制，一味施加压力只会让缅甸重新陷入孤立，唯有依靠地区伙伴。

比尔格纳的任务宽泛，涵盖2017年联合国大会决议中提出的众多问题，而她则需要采取重点突破的思路。①“Situation of human rights in Myanmar”,General Assembly doc.A/C.3/72/L.48,31 October 2017.虽然她应该把若开邦形势和罗兴亚危机作为当务之急，但也要注意推动和平进程，促进缅甸国内更广泛的民主过渡。

在追责问题和证据留存问题上，还没有最佳选择。虽然联合国安理会有权将缅甸问题移交给国际刑事法庭来解决，但是安理会的政治态度表明，移交在当前是不可思议的。国际刑事法庭很可能很快做出裁定，表示安理会对把罗兴亚人从缅甸驱逐到孟加拉国的罪行具有审判权，不需要移交，但是这种裁定并不适用于其他国际犯罪的问责，无论是发生在若开邦还是其他地区。

因此，缅甸人权问题特别报告员提议要建立一个独立的问责机制，可能由联合国大会来负责；虽然这样一个机构可能需要相当长的时间才能开始运转，但是可能是当前考虑的最佳选择。②该机制可能类似于叙利亚的国际独立公平机制或者南苏丹的人权委员会。同时，应尽一切努力保证缅甸独立调查委员会调查的可信度和透明度。在短期内这是能追究犯罪者责任的唯一方法。

五、总结

昂山素季政府5年执政之路已经行至一半，缅甸政府在和平进程、执政治国、经济发展等方面面临着诸多挑战，其中包括迄今为止最严重的罗兴亚新危机。大部分民众都认为，在大规模驱逐罗兴亚人行动中，民盟政府是同谋，至少也是默许者。这对缅甸政府和国务资政昂山素季本人的声誉都造成了巨大的影响，而且也引发了国际谴责和外交压力。

在考虑能够取得什么进展时，重要的是要意识到，若开邦危机是在政府无远见且缺乏效率的情况下发生的，而这种情况在短时间内不可能改变。缅甸公众也坚定地支持民盟政府。需要通过包括联合国特使在内的稳健的外交接触把国际审查和压力转变为有实际意义的行动，改变当地局势。在国际犯罪追责这一特殊问题上，考虑到安理会不可能把案件都移交给国际刑事法庭，所以需要在联合国的支持下确立独立机制，这似乎是最可行的方案。