泰国技术官员统治的兴衰简述

巴素·邦帕琪 克里斯·贝克

关键字：泰国；技术官员；发展政策；金融危机

20世纪90年代，泰国经济取得巨大成功，人们将其归因于技术官员的小心谨慎和保守管理，这已成惯例。第二次世界大战后，泰国一直是亚洲最落后的经济体之一，在经济政策制定方面，甚至缺乏别国殖民政府在其殖民地植入的基本制度。然而在接下来的半个世纪里，泰国经济以每年累积超过7%的平均速度增长。在石油危机期间，大多数东南亚国家的经济负增长持续近一年，而这种情况在泰国不曾出现。泰国的通货膨胀和贸易逆差保持在可控范围；石油危机对泰国经济造成了严重影响但未造成灾难性后果。在1986-1987年开始的经济大繁荣中，泰国经济增长率飙升至两位数，却未遭受由通货膨胀或经济过热带来的负面影响。泰国政治常受政变及经济危机困扰，且国内法治疲弱，然而经济却能保持持续平稳增长的记录，如何解释这一现象？技术官员的统治则顺理成章地被标榜为是促进泰国经济持续增长的原因。根据这一观点，泰国的技术官员设法不受利益集团和政治动荡的影响，奉行保守经济管理的传统，这种措施成功促进了经济发展。这一观点在1996年世界银行出版的《泰国的宏观经济奇迹》一书中被奉为经典，书中指出：“通过赋予技术官员向政治家说‘不’的权力，一个国家可以长期将财政和货币约束制度化，尽管短期内会刺激政客采取行动反制”。①Warr,Peter G.and Bhanupong Nidhiprabha,Thailand's Macroeconomic Miracle:Stable Adjustment and Sustained Growth,Washington,DC:World Bank;Kuala Lumpur:Oxford University Press,1996,p.234.

一年后，泰国爆发金融危机，亚洲其他国家随之被卷入其中。此后一年，泰国政府委托撰写了一份解释危机成因的报告，此报告将责任全部归咎于技术官员。②Nukul PrachuabmohKho thet jing kiew kap sathanakan wikrit thang setthakit [Facts about the economic crisis],Bangkok:Ministry of Finance (the “Nukul Report”),1998.这份努军报告（Nukul Report）推翻了先前技术官员稳定经济的观点。报告认为，技术专家官员不了解现代全球经济，受到了政客操纵和恐吓，彼此间亦无协调配合，且试图用外汇储备来冒险，尝试避免此次金融危机，却徒劳无功。泰国对技术官员的作用所持的这两种截然不同的观点，是如何在如此短的时间内形成的呢？自1997年以来，这场金融危机对技术官员所扮演的角色产生了什么影响呢？

本文简要概述了20世纪下半叶泰国技术官员统治的兴衰情况。泰国第一代技术官员由少数训练有素的经济学家组成，他们在二战后建立了经济管理的基本框架。20世纪50年代末开始，泰国进入发展期，美国的援助和赞助推动了技术官员政治影响力的发展。20世纪80年代，泰国国内经济开始变得更加复杂，在布雷顿森林体系时代结束后，世界经济冲击着泰国经济，成为泰国经济不稳定的原因之一，在此期间，技术官员的作用发生了变化，政治影响力得以扩大。第二代技术官员之所以具有影响力，源于社会对他们技能的需求，以及国际机构对他们的支持。他们不仅成为经济的管理者，而且成为变革经济政策的杰出倡导者。在经济大繁荣时期出现的第三代技术官员们，既要应对市场自由化的影响，又要应对议会民主制的出现。

一、技术官员出现前的泰国局势（19世纪末-20世纪初）

19世纪最后20年，泰国第一个现代政府框架得以建立，它是朱拉隆功国王（拉玛五世）在考察印度和印度尼西亚后，仿照这两个殖民地模式建立而成。在这些模式中，政府有两个主要职能：税收和管控。因此，暹罗也相应设立了财政部和内政部来承担这两项职能。财政部（Finance Ministry）成立后，设立了一个中央办公室，取代原有分散的税收机构。税收机构精简使国家有富余资金改革地方行政管理体系——设立金字塔式的薪酬体系，设立内政部管理下的固定官员管理体系，以及成立一支新式常备军。在最初的殖民模式中，政府还有第三个职能——监督殖民地主体的“道德和物质进步”。在该模式的暹罗版本中，这一功能被大大削弱，而主要限于初级教育和佛教僧侣的集中管理。政府机构的成立是为了监督农业、灌溉和经济的其他方面，但因预算极其有限，这些机构几乎不受重视。直到20世纪30年代，由于在殖民地条约下缺乏财政自主权，财政收入的增长一直受到限制，而且很大一部分收入用于维持宫廷和皇室的生活。朱拉隆功大学成立于1917年，是暹罗第一所高等教育机构，专注于法律、公共管理、科学和工程的教学，无经济学或其他社会科学的教学。

1932年革命结束了对皇室的财政支持，随后，对税收的两项限制被取消，继任政府得以重新谈判殖民条约，并获得了资金，主要投资于基础设施，但这种变化带来的影响被因大萧条和第二次世界大战产生的经济混乱所限制。

比里·帕侬荣（Pridi Banomyong）是1932年革命的理论家，他曾在巴黎接受过法律和政治经济学的教育。1933年，他起草了一份经济计划，提议加强国家对经济的控制，以提高效率，增加收入，改善公平。①Pridi Banomyong,Pridi by Pridi:Selected Writings on Life,Politics,and Economy.Translated by Chris Baker and Pasuk Phongpaichit,Chiang Mai:Silkworm Books,2000,pp.83-123.但该计划被定性为共产主义，不得不被放弃。同时，他起草的其他计划反映了全球一种发展趋势，即国家各部门之间应协调配合，以克服大萧条。1934年，比里创办了道德与政治科学大学，后更名为法政大学（Thammasat University），经济学被列入课程。拥有高中文凭的人即可申请法律、政治和经济学学士学位。一些二战后成为官员的人便是通过这种方式接受教育的。②Likhit Dhiravegin,The Bureaucratic Elite of Thailand:A Study of Their Sociological Attributes,Educational Backgrounds and Career Advancement Patterns,Bangkok:Thai Khadi Research Institute,1978,p.126.

在20世纪30年代末和第二次世界大战期间，政府更多地参与经济管理。众多工业在战时经济的背景下，由国家投资建立或由政府接管。比里通过管理本国存放在伦敦的黄金储备，为建立中央银行奠定了基础。1941年至1945年，日本占领暹罗期间，为了保护外汇储备不被日本人侵占，泰国政府成立了中央银行。③Sithi-Amnuai,Paul,Finance and Banking in Thailand:A Study of the Commercial System,1888-1963,Bangkok:Bangkok Bank,1964,pp.97-98.战后，由于基本物资短缺，再加上战争导致的经济扭曲，通货膨胀失控，货币受到影响。为了控制由此造成的社会混乱，政府开始管制价格、管制商品流通，努力使泰国经济与世界经济的关系正常化。以上措施的实施，离不开技术官员的参与，他们理解现代经济且具备相应管理能力。

二、贝·黄帕功和第一批技术官员（1949-1957）

20世纪50年代出现了一批特征鲜明的技术官员，他们在60年代逐渐壮大，贝·黄帕功（Puey Ungphakorng）是其中最著名的成员之一，他最典型地展现出这一群体的主要特征。

贝出生于一个普通的华裔家庭，凭自己的才能成就了事业。④Wannarak Mingmaninakhin(ed.),60 pi achan puai chiwit lae ngan 60[60 years of Dr.Puey:Life and works],Bangkok:Thammasat University Press,1996;Puey Ungphakorn,A Siamese for All Seasons:Collected Articles by and about Puey Ungphakorn,Bangkok:Komol Keemthong Foundation,2000.他的同僚要么与他出身相似，要么来自投资教育的泰国旧式官僚家庭。在出身背景上，他们与旧的王室秩序、新的军事精英或商界群体格格不入，因此，他们组成了一个新阶层——自觉独立、受过良好教育的专业人士群体。

这个时期的技术官员大多数人在欧洲接受过教育。贝在哈罗德·拉斯基（Harold Laski）①哈罗德·拉斯基（Harold Laski），英国工党领导人之一，政治学家，西方“民主社会主义”重要理论家，社会民主主义和政治多元主义的重要思想代表。1926年起任伦敦经济学院政治系教授，直至去世。——译者注时代就读于伦敦经济学院（London School of Economics,LSE）。他和他的同僚们深受战后欧洲民主社会主义思潮的影响，认为国家有责任保障社会基本福利，但又不信任中央计划。

贝和他的同僚们人数甚少，但国家对他们的专业技能的需求却很大。因此，他们的事业飞速发展。1949年，贝获得伦敦经济学院的博士学位，学成回国后加入了财政部。4年后，37岁的他成为中央银行副行长。1957年，他被任命为新成立的预算局（Budget Bureau）的首任局长，1959年被任命为新设立的财政政策办公室（Fiscal Policy Office,FPO）负责人。同年，43岁的他成为泰国央行（Bank of Thailand）行长。1942年，素潘·友苏达拉（Suparb Yossundara）从伯明翰大学毕业回国，加入泰国央行，并以世界银行首位女行长的身份登上事业顶峰。②Puey Ungphakorn et al.,Finance,Trade and Economic Development in Thailand:Essays in Honour of Khunying Suparb Yossundara,edited by Prateep Sondysuvan,Bangkok:Sompong Press,1975,p.vii.他们作为第一批技术专家官员，彼此相辅相知，有共同的社会责任感，为实现共同目标砥砺前行，力争为现代经济管理打下基础。从这一时期开始，合作管理文化先于技术专家治国的整套制度开始形成。

他们为军方领导人工作，这些专制的领导人知晓经济的重要性，但对经济管理一无所知。贝和其他技术官员就他们所需的自由与资源和军方讨价还价，暗自忽视军方掠夺经济的行为。③Amnuay Wirawan“Kan borihan ngan setthakit kan khlang lae kan ngoen” [Administration of the economy,treasury,and finance],In Prawat lae phon ngam khong jompon sarit thanarat [Life and works of Field-Marshal Sarit Thanarat],cremation volume,Wat Thepsirin,March 13,1964.

这一时期，泰国经济仍以农业为基础。受季节和世界市场变化的影响，农业经济每年波动很大，为此，新的经济管理者采取了高度保守的策略，包括保持预算平衡，将货币与美元挂钩，微调利率，以防止波动引起通货膨胀或产生其他经济问题。④Ammar Siamwalla,“Stability,Growth and Distribution in the Thai Economy”,In Puey Ungphakorn et al.(eds.),Finance,Trade and Economic Development in Thailand,Bangkok:Sompong Press,1975,pp.25-48;Warin Wonghanchao,“An Evaluation of Thailand's Monetary Policy in the 1960s”,In Puey Ungphakorn et al.(eds.),Finance,Trade and Economic Development in Thailand:Essays in Honour of Khunying Suparb Yossundara,Bangkok:Sompong Press,1975,pp.99-114.

三、泰美结盟的“美国时代”（1957-1976）

20世纪50年代，美国将泰国作为冷战期在亚洲的重要战略基地，特别用以对抗印度支那共产主义的崛起。1957年，泰国将军沙立·他那叻（Sarit Thanarat）通过政变夺取政权后，泰美开始结盟。

在这个“美国时代”，技术官员的作用发生了改变，他们的政治影响得以扩大。①Muscat,Robert J.,Thailand and the United States,New York:Columbia University Press,1990;Muscat,Robert J.,The Fifth Tiger:A Study of Thai Development Policy,New York:M.E.Sharpe and United Nations University Press,1994.美国提供的援助资金和贷款，增加了发展经济的资本。沙立和美国赞助商把“发展”放在首要位置，认为经济增长可使民众免受共产主义的诱惑，并能确保泰国这一可靠的战略基地，为美国在亚洲的行动提供稳定的政治环境。

泰国在美国顾问的帮助下建立了更完善的管理制度，以便管理大笔预算和更复杂的事项。财政部内部新设预算局，使政府资金的配置和相应的监督机制制度化。同时，成立财政政策办公室（FPO）来规划财政政策，并成立规划局，后被称为国家经济和社会发展局（National Economic and Social Development Board,NESDB）。1959年贝·黄帕功出任泰国央行行长，加强了泰国央行职能。世界银行特派团于1957-1958年访问了泰国，其调查报告被改编为泰国第一个五年计划。尽管五年计划的大部分内容出自世界银行（World Bank）或美国政府的顾问之手，但此项计划仍由国家经济和社会发展局负责起草，并监督实施。

技术专家作为领导人任职于这些主要机构中，同时继续保持着合作管理的传统。预算局、中央银行和规划局组成了一个“铁三角”，共同管理经济。这些机构的技术官员利用自己的才能，从军事统治者那里获得相当的自由行动权。此外，他们还得到了美国的支持，亦可请求美国支持他们对抗军方。

世界银行的报告和早期的五年计划中概述了经济方案，方案反映了美国对泰国政府在经济中作用的看法----安全自由的资本环境将带来经济的增长，战时指令性经济的残余迅速瓦解。

尽管这一时期，泰国的经济总量变得更大更复杂，但是经济管理方式仍然简单而保守，政府极少采取刺激经济增长的措施。在基础设施方面的投资，尤其是道路和港口方面的投资，使私人资本能够更廉价、更容易地开发本国可观的自然资源。经济增长主要依靠初级产品出口。由于战后复苏和布雷顿森林体系时代的稳定，世界经济稳步增长。强劲的世界需求确保了出口的稳步增长，世界经济的冲击和震动对泰国经济影响甚小，技术官员们只需对平衡预算、固定汇率和利率微调的管理方式略微调整。②Ammar Siamwalla,“Stability,Growth and Distribution in the Thai Economy”,In Puey Ungphakorn et al.(eds.),Finance,Trade and Economic Development in Thailand,Bangkok:Sompong Press,1975,pp.25-48;Warin Wonghanchao,“An Evaluation of Thailand's Monetary Policy in the 1960s”,In Puey Ungphakorn et al.(eds.),Finance,Trade and Economic Development in Thailand:Essays in Honour of Khunying Suparb Yossundara,Bangkok:Sompong Press,1975,pp.99-114.阿马尔·暹瓦拉（Ammar Siamwalla）将这个时代技术官员的管理方式称为一种“行为模式”，他打趣道，“使用……更具目的性的术语‘政策’……过于抬举了”③Ammar Siamwalla,“Stability,Growth and Distribution in the Thai Economy”,In Puey Ungphakorn et al.(eds.),Finance,Trade and Economic Development in Thailand,Bangkok:Sompong Press,1975,p.30.。

贝·黄帕功担任央行行长期间，他不仅为经济发展和建立合作经济管理的传统模式做出了贡献，而且为技术专家治国的发展奠定了基础。他设立央行奖学金，资助年轻有为的经济学家赴海外接受教育；设立基金，资助泰国经济研究。他为央行赢得了“卓越”和“专业”的声誉，和不断发展的商业行业相比，央行的薪酬略低，但依然吸引了有才华的青年专业人士。①Wannarak Mingmaninakhin (ed.),60 pi achan puai chiwit lae ngan 60 [60 years of Dr.Puey:Life and works],Bangkok:Thammasat University Press,1996,pp.77-82.贝·黄帕功还被任命为泰国法政大学经济学院院长，并从美国基金会获得了充足的资金，用于培养未来的技术官员。

与此同时，多名高级官员被派送到美国接受培训，美国的这项投资意在培养新一代拥有美国价值观的技术官员。1951年至1985年，约有1500人获得了富布莱特奖学金（Fulbright）或类似资助，另有3000人获得了美国其他资助。在美国接受高等教育的人数从上世纪50年代的几百人增加到80年代初的7000人。②Muscat,Robert J.,Thailand and the United States,New York:Columbia University Press,1990,p.60.

四、第二代技术官员与政策制定（1976-1988）

贝·黄帕功因支持自由主义和左派政治主张，被贴上了共产主义者的标签。1976年10月，贝·黄帕功被迫逃离泰国，并在流亡中度过了余生。他的离开标志着泰国技术官员统治历史上一个时代的终结。他离开的原因预示着技术官员的角色将发生改变。这种深刻的意识形态分歧的背后，折射出来的是第一代技术官员们的经济变革所激起的社会紧张、冲突和人们的期望。此后，政府制定政策时，关注点侧重于社会影响。

上世纪70年代末也是一个经济时代的终结，当时世界经济形势无法再为泰国经济增长提供一个稳定、温和的环境。第一次石油危机宣告了后布雷顿森林时代一段价格震荡时期的开始，此后，商业形势更严峻，资金流动格外异常。

贝·黄帕功的离开也标志着几代人开始退出历史舞台。战后主要在欧洲接受教育的技术官员逐渐被在美国接受教育的一代人所取代。至1974年，在接受过海外教育的高级官员中，71%在美国接受教育，而在欧洲接受教育的官员占比为18%。③Likhit Dhiravegin,The Bureaucratic Elite of Thailand:A Study of Their Sociological Attributes,Educational Backgrounds and Career Advancement Patterns,Bangkok:Thai Khadi Research Institute,1978,p.124.一个突出的例子是纳隆查·阿卡拉沙尼（Narongchai Akrasanee），他于1973年从约翰霍普金斯大学（Johns Hopkins University）毕业，获得贸易政策博士学位，④Narongchai Akrasanee,The Manufacturing Sector in Thailand:A Study of Growth,Import Substitution,and Effective Protection,1960-1969,Ph.D.thesis,Johns Hopkins University,1973.后来成为讲师、作家和政策顾问。泰国没有特定的政策规定留学人员必须去国外某一所高校就读，但在众多国外高校中，哈佛大学的声望和人气都非常高。

新一代技术官员接受教育的情况反映了美国在冷战中胜利之时的意识形态。他们所学内容中，政治经济学减少了，模型和数学教学增多了。他们认为计划经济是错误的，市场经济才是正确的。技术官员们成为贸易自由化的有力代言人。

20世纪80年代初至90年代初，是泰国技术官员统治的黄金时期。随着外部冲击的频率增加，地方政治的敏感性加强。随着经济转向工业化，经济的复杂性增加，对技术官员技能的需求越来越大。世界银行为泰国提供了贷款，帮助其度过第二次石油危机，这为技术官员统治的发展奠定了基础。80年代初，国家经济社会发展局和财政政策办公室的技术官员，在联络世界银行和其他国际金融机构为泰国提供贷款方面发挥了新的重要作用。①Bhattacharya,Amar and Brimble,Peter,Trade and Industrial Policies in Thailand in the 1980s:A Review and Framework for Policy Reform,Bangkok:Mimeograph,1986.

在第二次石油危机末期，泰国经济陷入深度衰退期。泰国两家银行倒闭，迫使货币贬值。在这场小型危机的冲击下，一部分技术官员在相关政策的公开辩论中脱颖而出。沙诺·乌那军（Snoh Unakul）在规划局召集了一群人，其中包括披实·巴甲森（Phisit Pakkasem）、高斯·潘派玛哇（Kosit Panpiemrat）和实巴暖·革杜达（Sippanonda Ketudhat）。苏缇·森萨呐（Suthy Singsaneh）和帕纳斯·斯玛斯汀（Panas Simasthien）两位曾担任财政部长，应对了1984年的货币贬值。差瓦立·他那乍南（Chavalit Tanachanan）和努军·巴蜀莫（Nukul Prachuabmoh）曾领导中央银行。在学术界，威拉蓬·拉曼军（Virabongsa Ramangkura）担任总理顾问，纳龙猜·阿克拉萨尼（Narongchai Akrasanee）担任规划机构顾问。这一群体的大多数人在20世纪60年代和70年代初在美国赞助下赴美留学，并受到当时市场自由化的观点影响。他们游说政府改变政策，使市场自由化，并将泰国调整为出口导向型的工业化国家，这种模式曾在韩国和中国台湾取得巨大成功。他们认为，更加自由的市场将摧毁阻碍经济增长的垄断企业和寡头垄断市场。②Snoh UnakulYutthasat kan phatthana chat adit patchuban anakhot[Strategy for developing the nation,past,present,and future],Bangkok:United Production,1987.1984年至1986年，技术官员们经常与世界银行顾问密切合作，指导税收、贸易和投资政策的改革，以发展出口导向型产业。

与此同时，经济计划愈发不重要。20世纪80年代初，国家经济和社会发展局雄心勃勃，制定经济计划，通过开发石油和储备天然气，将泰国转变为工业化国家。在这些计划中，政府作为投资者发挥了重要作用，国家经济和社会发展局负责全面协调。但在1983年至1985年间，由于第二次石油危机，这一雄心勃勃的计划被迫放弃。由于政府投资减少，国家经济和社会发展局在该项目中的作用降低，因而将主动权交给了私营企业。

这一转变带来了更多整体性变化。经济计划不再有意义。国家经济和社会发展局虽然继续拟订五年计划，但这些计划只是指示性文件，很少与实际政策挂钩。技术官员更多参与短期决策，制定新举措，以管控由国际经济引起的不稳定。③Pisit Leeahtham,From Crisis to Double Digit Growth:Thailand's Economic Adjustment in the 1980s,Bangkok:Dokkya Publishing House,1991.在他们的决策中，平衡预算不再是一个神圣的信条，赤字亦可刺激经济。由于商品出口率下降，当需要赚取外汇时，便采取相关政策来刺激旅游和劳务输出等特定行业的发展。此外，他们还修改税收制度以促进投资，确保出口导向型工业的发展。一些技术官员开始专注于社会政策的制定，以解决贫困问题，以对抗日益加剧的区域不平衡，重新调整教育体系以适应工业的需要，并跟踪观察经济增长对环境的影响。④Warr,Peter G.(ed.),The Thai Economy in Transition,Cambridge:Cambridge University Press,1993;Phisit Pakkasem,Leading Issues in Thailand's Development Transformation:1960-1990,Bangkok:D.K.Book House,1988.

随着专业化程度的提高，技术官员们为应对外部冲击，日益重视短期经济政策的微调，而无法进行全面有效的协调。虽然沙诺·乌那军依然担任多个政府部门的私人顾问，是国家经济和社会发展局的长期负责人，也是政策制定的最重要的指导者，但原有的三大金融机构依然逐渐瓦解，国家经济和社会发展局的重要性也随之下降。20世纪80年代，议会政治逐渐确立，预算局的作用逐渐减弱。在预算分配上，议会委员会在政治谈判中的影响逐步加强。

到了这一时期，财政部和中央银行已明显成为独立机构，有着各自的内部文化。高级官员不再在不同机构的职位之间流动。中央银行和财政部更容易在各自领域——财政和货币政策——的作用上产生冲突。

1986年，受到日本产业转移的提振，泰国经济进入了长达10年的繁荣时期。此时各部门间的协调性已无足轻重，往往被人忽视。在这一时期，由于技术官员相对独立，三大财政部门积极配合协调，以及遵循保守管理的传统，泰国经济的发展比以往任何时候都迅猛。

五、第三代：金融自由化与政治（1988-1997）

直到上世纪80年代末，技术官员们才不必担心肩负选民期待的民选政客。自上世纪30年代以来，泰国曾有4次选举议会的统治，但议会统治持续的时间还不足以打破将军和高级官员不受制约的统治模式。然而，从1979年起，议会开始生根发芽。民选部长和高级官员之间的争议成倍增加。这些争议在炳·廷素拉暖（Prem Tinsulanond）将军领导政府的时候，还悄无声息，但在1988年炳·廷素拉暖卸任后，争议迅速升级。新总理差猜·春哈旺（Chatichai Choonhavan）曾是一名军官，但他更像是一名商人而非军人，且在商界议员的支持下上台执政。在此期间，泰国经济处于两位数的高速增长阶段，商界对他的政治和经济统治有了信心。部长们热衷于借用各种理由使用国家权力，既有正当的理由（尤其是升级基础设施以跟上经济增长的步伐），也有违规的理由（在这个过程中获利）。他们首次对高级官僚机构的权力发起了一个世纪以来的重大冲击。

部长们要么解雇，要么重新任职几名不配合工作的高级官员，同时改组政府核心部门的委员会。这些变化向官僚机构传递了权柄转移的信号。总理建立了一个由年轻学者组成的内部智囊团，负责政策建议。在这一革新之前，各级政府几乎没有制定政策的能力，政策的制定在很大程度上仍然由官僚机构负责。智囊团很快就与高级官员发生了冲突，尤其是在外交政策方向和经济问题上。政客们认为，官僚主义的保守限制了经济增长和企业利润的获得。之后，内阁通过决议，赋予部长们批准基础设施项目巨额预算的个人自由裁量权。最后，议会对军事预算的规模及其使用的机密性提出质疑，坚持要求将更多资金转用于发展商业活动。

在差猜的领导下，财政部门由一位政治家而不是过去几乎垄断了这个职位的技术官员所掌控。第一个是商人帕拉摩·萨哈巴苏（Pramual Sabhavasu），他想放弃谨小慎微的财务管理方式，以刺激经济增长。因此，他组建了自己的政策顾问小组，试图直接控制财政和货币政策，并直接干预国家经济和社会发展局（NESDB）、财政政策办公室（FPO）和中央银行的运作。中央银行行长甘宗·沙提拉恭（Kamchorn Sathirakul）强烈反对这种干预，认为中央银行应该更加独立。两人之间的冲突成为每日新闻的素材，1990年初甘宗被解职。①Zhang,Xiaoke,The Changing Politics of Finance in Korea and Thailand:From Deregulation to Debacle,London and New York:Routledge,2003,pp.114-115.帕拉摩后来也对内阁进行了改组，1990年12月，财政大权被移交给班汉·西巴阿差（Banharn Silpa-archa），他是一位民选的政治家，擅长将多余的预算资金转移到他所在的省份，此外，他对经济学的了解非常有限。从这时起，泰国财政部与泰国央行之间就充满冲突。

这些将权力和资金从官员手中转移到政客手中的尝试引发了巨大反响，主要表现在针对部长们的腐败指控上。在此背景下，1991年2月，一个军事集团发动了反对差猜（Chatichai）政府的政变，并以腐败为由传讯了几位部长。

政变组织选择了外交官出身的商人阿南·班雅拉春（Anand Panyarachun）担任总理。阿南为他的内阁挑选了这一代最杰出的技术官员，包括几位在1983-1985年期间倡导市场自由化的杰出人士。此届内阁抓住机会推行了一系列自由化改革，他们坚信这些改革是提高效率和维持经济繁荣所必需的。值得一提的是，这些改革完成了资本市场的自由化，而资本市场的自由化在20世纪80年代后期才开始尝试。随着泰国企业利用更低利率的贷款资金，加之外国投资基金投入泰国股市，国际资金流动迅速增加。在最初阶段，这些资金流动刺激了经济，增加了私人财富，因此被认为是良性的。但长期来看，它们给经济带来了新的不稳定因素，并对经济管理提出了新要求，需要制定新的方法和规则。

资本市场的自由化反映了泰国经济与外部世界关系的重大转变，但无人试图改革体制或调整传统做法以适应新局势。尽管回过头看，在资本自由流动的同时维持固定汇率是致命的尝试，但7年来，技术官员们在是否需要放开汇率的问题上争论不休，犹豫不决，没有做出任何决定。

20世纪90年代中期，在民主化和金融自由化的双重压力下，技术官员统治遇到重大危机。1992年，军政府在街头暴力示威被驱逐，由选举产生的议会重新掌权。同年，民主党（Democratic Party）成立联合政府，组建了自己的技术官员团队管理经济，其中大部分是职业银行家。然而，这些技术官员很快就与商人政客发生了冲突，商人政客意图利用国家权力来维持摇摇欲坠的繁荣景象，为选民争取利益，为自己的企业争取利益。

商人政客期望联合政府对经济放宽管制，这让联合政府内部分外紧张，并最终导致联合政府于1995年初下台。到这时，经济繁荣开始转向危机的迹象已经开始显现。各政党试图招募技术官员，希望他们能在日益紧张的城市选举中赢得党内选票。但政客们仍然希望找到能够服从他们意愿的技术官员。1995年至1996年间，总理班汉（Banharn Silpa-archa）解雇了他自己提名的财政部长，用一个顺从的税务官员取而代之，紧接着又解雇了证券交易所的负责人。

技术官员和政客之间的冲突在媒体和公众中引发辩论。股市投资者协会（association of stock market investors）呼吁政府下台。商人们抱怨说“政客们过多地干预泰国央行的日常运作”。①Nation [泰国《民族报》],June 18,1996.银行家协会（The Bankers Association）要求经济管理“去政治化”。一位高级技术官员曾呼吁，宏观管理“非常紧迫并有一定技术性，不能留给这些政客”。②Nation [泰国《民族报》],August 31,1996.学者们也向总理请愿，不要干涉经济管理。

财政部和央行高层的人事变动比以往任何时候都要频繁。1996年，一个政府内阁解散，技术官员们先后公开宣布，他们不会出任那些通常是技术官员职业生涯顶峰的职位。在媒体和公共平台上，技术官员发言人主张通过改革使经济管理免受政治压力。泰国央行行长因被指与政界人士及股市的关系过于密切，被迫辞职。由于没有优秀的候选人热衷于行长职位，故由资历决定继任者。一位官员出身的银行家接受了各个财政部门的领导职位，却也只坚持了数周。由于过于独立，财政部常务秘书实际上被架空了。

1997年股市崩盘后，政府委托撰写了一份报告，分析危机发生的原因，并提出改革建议，分析产生的“努军报告”将责任归咎于央行的错误政策，并认为技术官员治国期间泰国长期衰落的状态与这些错误息息相关。由于经济繁荣拉大了官场与商界之间的薪资差距，公务员招聘质量有所下降。管理经济的政府机构之间不再密切合作，取而代之的是相互之间争夺地盘，抢占优先地位。中央银行完全没有进行金融自由化后所需要的改革。这份报告预示着泰国技术官员统治的终结。③Nukul PrachuabmohKho thet jing kiew kap sathanakan wikrit thang setthakit[Facts about the economic crisis],Bangkok:Ministry of Finance (the “Nukul Report”),1998.

六、重生与中断

世界银行和国际货币基金组织酝酿了一项复兴计划，帮助泰国从危机中复苏，该计划得到了技术官员的广泛支持，他们加入由民主党领导的新联合政府，该政府于1997年底成立。复兴计划改革的重点是使中央银行成为一个更加独立，以规则为基础运行，能成熟地处理国民经济与外部世界之间的联系，以及更加有效地监督银行系统的机构。为实现这一愿景，央行内部进行了重组。该计划已起草立法，旨在使央行免受政治影响，但却一直被推迟。同时，复兴计划把通货膨胀目标制作为一项规定，使货币政策更有原则性和透明性。央行承诺对外汇市场的干预，只是为了对抗短期的异常情况，并设计了新指标来监测经济健康运行状况，预测紧急灾难。

同样的原则被用于财政部的改革，预算局和预算编制流程被彻底改革。财政政策办公室的职能范围扩大，以对财政政策进行长远规划。

20世纪80年代中期以来，世界银行一直敦促泰国根据新公共管理（NPM）原则对官僚机构进行更为全面的改革，这意味着现代企业管理模式开始应用于公共部门，重点是设定目标，衡量结果，奖励绩效，惩罚腐败和对其他职权滥用行为方面的管理。①Bidhya Bowornwathana,“Administrative Reform and Regime Shifts:Reflections on the Thai Polity”,Asian Journal of Public Administration,Vol.16,No.2 (1994),pp.152-164.1997年危机之后，世界银行一直推进这一议程，直至1999年，公务员制度委员会办公室制定了全面的公共部门管理改革计划（Public Sector Management Reform Plan）。该计划涉及财务、人事管理、法律变革、部门间职能的重新分配，以及消除腐败的措施。②Bidhya Bowornwathana,“Thaksin's Model of Government Reform:Prime Ministerialisation through‘A Country Is My Company' Approach”,Asian Journal of Political Science,Vol.12,No.1 (2004),pp.135-153;Painter,Martin,Thaksinocracy or Managerialization? Reforming the Thai Bureaucracy,City University of Hong Kong,Working Papers Series,No.76,2005.这些后危机时代的改革似乎拯救了技术专家的统治，并确保了他们未来的政治地位。

但是，技术官员和商人之间的冲突很快再次出现，并中断了技术官员统治的复兴计划。2001年，在金融危机后的第一次选举中，由商界主导的政府重新上台。新总理他信·西那瓦（Thaksin Shinawatra）为争取民众支持而奔走，他认为官僚主义拖累了经济增长，商人而非官僚应该对经济承担更大的责任。这反映出，他信回归到了差猜时代的计划，即在官僚机构和政界人士之间转移权力。他信政府团队中出现了几名差猜政策智库成员，其中包括担任外交部长的素拉杰·沙田泰（Surakiat Sathirathai）、担任首席顾问的潘沙·维尼亚纳坦（Pansak Vinyaratn）和担任内阁秘书的波瓦萨·乌万诺（Bowornsak Uwanno）。上任后的前几个月，政府对高级官员和公共部门委员会成员进行了清洗，其规模之大，自差猜时代以来未曾见过。同样如差猜时代，他信政府创建了一个制定政策的机制，以从官僚机构中获得决策的主动权。他信和各主要部长都有广泛的顾问团队，其中一些是名誉职位或商届朋友，但也有很多是从大学或专业人士中招募的全职员工。根据任命“副部长”的新规则，有些人按官方薪金受聘，其他人则直接受雇于他信的泰爱泰党，或由个别领导人雇用，这一决策机构所雇用的人数大大超过以往任何一届泰国政府。

他信解除了央行行长的职务。此前，该行长一直坚定拥护央行的独立性，并以缺乏灵活性著称。因此，保证中央银行独立性的立法逐渐陷入僵局。然而，从那以后，总理就不再插手央行事务了。在政策问题上，他与新行长多次产生分歧，但新行长依然未被免职，或许是因为将其免职会对国际市场产生影响。

他信对泰国财政部的影响更为显著。在他的监督下，预算制度进行了重大调整，整个预算过程被牢牢地置于总理的控制之下。尽管国家经济和社会发展局（NESDB）继续制定五年计划，但现在这些计划完全没有意义。国家经济和社会发展局被转变成一个执行机构，负责执行总理及其政策顾问策划的项目。更多外部人士被任命于关键职位，如国家经济和社会发展局和财政政策办公室的负责人，这样他们就能与总理保持紧密联系，而不是与这些机构的传统和派系关联。

七、结论

泰国和东南亚其他国家的技术官员的统治历史都遵循了类似轨迹。第二次世界大战后，伴随着战后的经济混乱、去殖民化和政府对社会发展肩负的新责任，人们对技术官员有了技能的需求。最初，只有小部分人可以被称为技术专家，他们大多在欧洲接受教育。由于其技能的稀缺性，技术专家官员们很快就获得了相当大的权力。在这一时期，这一团体内部之间密切合作，并逐渐壮大。

技术官员的统治在上世纪80年代初出现了一个转折点，主要原因是布雷顿森林体系在全球范围内的崩溃，另一个原因是该地区的经济日益复杂。这是一个对宏观发展政策方向在意识形态上展开激烈辩论的时代。一方倡导自由市场，认为更自由的市场将带来更高的效率；另一方支持发展中国家的发展模式，他们认为日本、韩国和中国台湾的成功来自政府协调一致的政策，以发展工业为目标来设计市场。在这个时代，技术官员不仅成为管理现代经济的必要技术人员，而且极力倡导制定政策时可以有多种选择。

技术官员统治的第三个时期始于1986年以后，更多外国投资涌入该地区，繁荣的经济增强了商人对官员的信心。技术官员在以往的经济管理中采用以规则为基础的经济体系和机构，这些体系和制度不易受到政治操纵，但新自由主义思想却提出了理论依据以取代技术官员的统治。在这个时期，所有国家技术官员团体内部的凝聚力都被相互竞争的事项和贯穿各领域的政治压力打破了。许多潜在的技术专家，投身于回报更高、更具吸引力的私营企业，尤其是金融业。

1997年的亚洲金融危机在短期内给技术官员们带来了一定负面影响，因为他们未能很好地应对这场大规模危机，对此负有一定责任。但这场危机也促使技术官员建立更强有力的政府机构，并采取措施防范新的危机。21世纪初，他信·西那瓦的政治计划阻断了泰国技术官员的重新崛起，但在整个东南亚地区，技术官员重新获得一定声望。