国家审计对党和国家监督体系完善的经验研究

（西北大学经济管理学院 陕西 西安 710127）

2018年5月23日习近平总书记在主持召开中央审计委员会第一次会议时强调：要加强党对审计工作的领导，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用[1]，可以看到新时代党中央高度重视审计监督作用的发挥，同时中央审计委员会的成立也标志着未来我国审计监督的地位更高、领导力量更强。在我国，审计监督与党内监督、政府监督等一同构成了我国党和国家监督体系，而审计监督也是党和国家监督体系中内生性、针对性和监督持续性最强的方式之一。2019年10月党的十九届四中全会明确提出：“要坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”[2]，其中明确指出要充分发挥审计监督的职能作用，推动各类监督有机贯通、相互协调，未来国家审计将在党和国家监督体系完善过程中体现更强的支撑价值。然而，随着全面深化改革的深入推进和社会公众对于国家审计期望的不断提高，尤其是在数字化条件下，国家审计在审计广度和深度等方面将面临巨大挑战。因此，从不同角度探讨国家审计对党和国家监督体系完善的历程、经验和新趋势，对于新时期增强国家审计监督合力、实现国家审计创新发展具有重要意义。

一、行政模式视角的国家审计对党和国家监督体系完善的经验

2018年5月中央审计委员会的成立，标志着我国审计监督的领导力量正式由行政层面上升到党和国家层面。然而在此之前，国家审计的发展一直以政府审计为主体并处于行政力量的领导之下，其主要以重大政策措施落实跟踪审计、绩效审计及经济责任审计等多种审计形式为主要载体。因此，从行政模式视角并基于政府审计主体来发挥国家审计促进党和国家监督体系的完善是国家审计发展初期的主要形式。我国政府审计制度起步较晚，但在我国社会主义市场经济和中国特色社会主义制度完善的进程中，不断将审计实践中丰富的审计经验加以系统化、体系化之后形成了具有中国特色的国家审计理论。与此同时，政府审计工作制度也日渐趋向法制化和规范化，财政金融审计、企业审计、重大政策措施跟踪审计等新型审计业务格局逐渐形成并完善，具有中国特色的政府审计制度体系逐渐建立。因此，对我国政府审计的实践经验总结为我国国家审计的发展奠定了基础。

行政模式视角的就政府审计职能而言，审计监督是压实政府行政责任、促进政府依法行政和职能转变的重要工具，政府审计职能是否有效发挥主要体现在政府审计结果是否得以充分应用，同时政府审计从审计到成果最终运用之间能否形成科学有效的闭环价值链是影响政府审计效果的关键。对于政府审计而言，其成果的运用主要体现在对党政领导干部的权力约束和政府制度的完善方面。党政领导干部经济责任审计是政府审计中体现对“人”行为重点控制的主要形式，也是预防和治理贪污腐败、促进权力规范运用的重要抓手。在经济责任审计发展的过程中，逐渐构建起经济责任审计与问责的新模式，健全经济责任审计的机制与评价体系[3]，同时考虑如何更好地利用经济责任审计的结果[4]，使得经济责任审计作用的发挥具有了更强的可操作性，这是政府审计制度发展的重大突破。国家审计目标实现的方式方法是否具备较强的可操作性与可实现性是检验国家审计发展质量的重要标准。政府绩效审计在其审计广度与深度不断提升的过程中，有效地解决了“粗放型”政府资源配置低效等问题，而目前政府绩效审计衡量标准未有效统一是阻碍政府绩效审计进一步发展的重要原因。政府绩效审计制度发展初期更加注重审计框架的建立，后续对于绩效审计则更加注重实质内容的凸显，具体表现为扩大国家审计监督的范围，推动从经济活动审计向资金绩效审计、政策绩效审计等方面转变，绩效审计正在从形式关注走向内容突破。

在我国政府审计发展过程中，审计的力度和深度不断增强，政府审计的职能与审计内容的范畴也在不断延伸，我国政府审计对党和国家监督体系的完善做出了巨大贡献并取得了许多宝贵经验，更加明确了我国政府审计必须坚持与我国发展的世情、国情和党情相适应，服务国家战略发展大局，不断提升我国政府审计的法治化和规范化水平，同时，国家审计整改责任强化要求下推动了政府审计由审计到问责，最后发展为追责，同时政府审计的范畴也由经济责任审计向绩效审计等方向拓展，这一转变则是新时期国家审计发展的重大突破，应当继续坚持和深化。然而，在党和国家监督体系中，政府审计的单一力量往往是有限的，通过与其他监督力量的协作是增强审计监督合力的重要手段，将政府审计与纪检监察、民间审计等监督力量相结合，可以有效解决政府审计边界受限的不足，并推动国家“大监督”体系的日益形成，这是未来国家审计发展的重点。同时，从国家审计建设和效能发挥的层级来看，行政模式视角的审计仍然停留在行政力量层面，当国家审计权力逐步由行政领导层面向党领导层面的力量上升时，立足于政府审计之上的国家审计在效力发挥与架构设置方面则难以适应这一发展需求，党对国家审计的领导则更能有效实现“应审尽审、凡审必严、严肃问责”的审计目标。

二、反腐败视角的国家审计对党和国家监督体系完善的经验

新时期提升反腐败效能是推动国家审计创新发展的重要动力。国家审计是预防和治理腐败的重要工具，通过与其他制度的协同可以有效加强权力的制约和监督。国家审计制度建立之初的工作重点之一便是打击贪污腐败、侵占国家资财等不法行为，尤其是2003年以来的“审计风暴”极大增强了社会公众对于国家审计反腐败成效的信心和认可。党的十八大以来，审计监督更是受到党和国家的高度重视，国家审计在我国新时期反腐败斗争中发挥了关键的支撑作用。在审计全覆盖深入推进下，国家审计发现贪污腐败的线索日益增多、审计覆盖的范围也在不断扩大，对于反腐败视角的国家审计在党和国家监督体系中的地位、作用及工作重点也有了更为清晰的认知。预防和治理腐败水平的高低是衡量和检验一个国家治理体系和治理能力现代化程度高低的重要指标，有效的腐败治理需要而且必须有国家审计力量的广泛和深度参与，同时国家审计在我国反腐败斗争实践中也积累了丰富的经验，其主要包含以下几个方面：（1）从其作用来看，国家审计主要是用审计监督权来监督和制约行政权，以权力制约权力，提升国家财政资金的使用透明度，从而有效预防和治理腐败；（2）从其监督重点来看，对于金融财政和企业投资等经济领域的监督更能有效体现国家审计的专业性和针对性；（3）从国家审计作用发挥的方式来看，审计移送制度和审计问责追责制度是国家审计成果运用的有效方式。然而目前国家审计在反腐败斗争中仍存在不足，如审计对于某些特定单位覆盖的范围和深度尚不足、审计取证受限和审计问责追责处理能力缺乏等问题。在新时期国家审计推进反腐败治理的过程中，要继续坚持党对审计工作的领导，不断推进审计移送制度和审计问责追责制度的完善，增强国家审计与其他监督方式在反腐败治理工作中的协同，这是反腐败视角的国家审计促进党和国家监督体系完善的宝贵经验。

三、全面从严治党视角的国家审计对党和国家监督体系完善的经验

十九大报告提出：“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[5]。2014年12月习近平总书记在福建调研时明确提出协调推进“四个全面”战略布局，自此全面从严治党才从国家战略高度提出并予以贯彻和实施。审计监督作为党和国家监督的重要组成部分，新时期如何加强审计监督对继续保持党的先进性和纯洁性是全面从严治党战略下国家审计发展的新课题。国家审计促进全面从严治党是党领导审计下的重要制度创新，意味着国家审计监督的范围和深度将进一步提升。在国家审计参与全面从严治党的进程中，国家审计的对象和范围明显扩大，审计问责追责制度进一步完善，国家审计与纪检监察等其他监督方式协作的能力更强。同时，在数字化驱动下，国家审计在参与全面从严治党的进程中逐步实现了国家审计方式方法的数字化转型，这是国家审计发展取得的重大成就，为新时期国家审计的创新发展积累了宝贵经验，更加明确了新时期国家审计参与全面从严治党，必须继续坚持党对审计工作的全面领导地位不动摇，坚持站在人民群众的立场不改变，坚持推进审计全覆盖、发挥监督合力不放松。但另一方面，关于国家审计对党的建设、从严治党作用的认识仍然存在不足：一是国家审计对党的建设、全面从严治党的作用发挥与政府审计、绩效审计等糅合在一起，国家审计对党的先进性、纯洁性建设形成独立完整的方法体系还需要继续探索完善，全面从严治党战略下国家审计对党的监督体系完善的作用如何得到更有效的发挥在当前更具有特殊性、代表性和迫切性；其次，关于审计监督对从严治党的体系建设大多还是按照或类比政府审计、绩效审计等思路来进行，对于如何更好地将审计监督与其他监督方式相结合并形成相互协同、监督高效的全面从严治党的长效机制仍需要深入研究。

四、新时代国家审计促进党和国家监督体系完善应关注的重点和方向

我国国家审计发展初期主要是以政府审计为中心而展开，包括经济责任审计和绩效审计，以及政府审计与其他审计方式的结合等，而基于反腐败视角的国家审计对党和国家监督体系作用的提升则是国家审计发展持续关注的重点。随着中央审计委员会及地方党委领导的审计委员会架构的建立，国家审计的地位与效力得到显著提升。审计是治理者的一种政治工具[6]，新时期国家审计发展的重点开始向全面从严治党及国家治理能力和治理体系现代化等方向转移。在国家审计成果运用方面，开始由审计整改向审计问责、审计追责方向拓展，这是国家审计发展新的突破。随着我国数字化技术的发展及数字政府的构建，未来国家审计将开始向数字化驱动下的国家审计方向发展；同时在强调增强国家审计监督合力和环境审计的要求下，对于国家审计力量的整合、与其他审计力量的协同以及领导干部自然资源资产离任审计制度创新成为新时期国家审计发展的新方向。因此，未来国家审计的发展需要立足于我国的国情，完善审计监督的法律保障和制度保障体系，健全新型审计人才培养机制，同时要注重数字化技术对于国家审计发展的重要推动作用，不断创新国家审计的方式方法，以更好地体现国家审计在国家制度完善和国家治理能力提升过程中的支撑力量与塑造力量。

完善党和国家监督体系是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，新时代下审计监督将和党内监督、司法监督等监督方式一道夯实我国监督体系的制度基础。坚持党对审计工作的全面领导，适应党和国家监督体系完善新要求，依法审计，更好的服务党和国家发展大局，这是我国国家审计取得重大发展成果的宝贵经验。在新时代下坚持并推进全面从严治党、反腐败斗争，必将给国家审计的发展提出了更高的目标和要求，同时国家审计也将与时俱进，以更高的政治站位、更严的目标要求、更强的发展活力服务于党和国家发展战略。