家庭暴力告诫制度在公安工作中的理解与适用研究

贺宗策

（作者系江苏省南京市公安局民警、南京师范大学法律专业硕士研究生）

一、家庭暴力与告诫制度

（一）家庭暴力的内涵

家庭暴力是一个全球性的社会问题，我国也不例外。根据有关部门的权威调查，我国家庭暴力的发生率在29.7%至35.7%（不包括调查暗数），其中90%以上的受害人是女性。家庭暴力具有违法性、隐蔽性、周期性、严重性等特征。根据《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称《反家暴法》）对于家庭暴力的定义，家庭暴力发生在家庭成员或者家庭成员以外共同生活的人之间。常见的施暴形式包括殴打、捆绑、经常性谩骂等形式，最常见也是最突出的是丈夫对妻子、父母对未成年子女实施的暴力行为。反家暴法将主体适用的范围扩张，将原本处于恋爱、同居等“准家庭”的受暴者也纳入保护的范围。学理上，家庭暴力根据其施暴形式的不同而被分为四种类型，即：

1.针对受暴者身体的暴力。这是指通过对受暴者身体自由的限制、身体健康的损伤的方式，使受暴者心生恐惧而不敢反抗。

2.针对受暴者的性暴力。这是指违背受暴者性自主权或者伤害受暴者性器官的方式对其进行性侵害。

3.针对受暴者的精神暴力。这是指通过对受暴者侮辱、谩骂等方式进行精神折磨，使得受暴者自我认同感降低，产生恐惧、屈辱的感觉。

4.针对受暴者的经济控制。这是指施暴者通过将与受暴者共有的财产严格把控，摧毁受暴者自尊心和自我价值感。

（二）告诫制度的来源

我国现有的治安管理处罚法和刑法，对于涉及家庭暴力行为的施暴者按其行为造成的后果规定了相应的处罚，但这要求施暴者实施家庭暴力的严重性到达一定的程度。一方面，实践中公安机关接报的警情的暴力严重程度大多未达到法律规定的处罚标准，公权力无法介入，受暴者报警后，无法对施暴者产生震慑，施暴者变本加厉继续施用暴力；另一方面，家庭暴力区别于其他暴力，家庭成员或共同生活的人员间存在依附性。家庭暴力行为发生后，受暴者寻求权利救济的过程中，无论是对施暴者处以经济或者自由的处罚，都会实际对共同生活的另一方也就是受暴者产生影响，包括家庭经济的恶化和关系的紧张，同样使得受暴者陷入困境。

为解决实践中处理涉及家庭暴力案事件中出现的上述困难，早在2013年初，南京市公安局就与南京市妇联多次共同开展实地调研，在吸纳江宁分局先期试点工作经验基础上，制定出台了《南京市公安局处置家庭暴力警情工作规范》《南京市公安局制止家庭暴力法律告诫书》及《给家暴受害者的一封信》。上述有关规范一方面对公安机关出具的家庭暴力告诫书的效力予以肯定，在受害人提起离婚及人身伤害赔偿诉讼时，是人民法院认定实施家庭暴力的主要证据之一，法院将结合家庭暴力告诫书内容进行裁判；另一方面，人民法院依法受理的家庭暴力人身伤害刑事案件，在该刑事案件发生之前公安机关曾对加害人进行过告诫的，可以作为人民法院处理该刑事案件的酌定从重情节。通过一段时间的施行取得了良好的社会效果，为后来《反家暴法》的调研制订提供了参考样本。

（三）告诫制度的价值

《反家暴法》中对家暴告诫制度的性质进行了阐释，规定由公安机关针对情节较轻、不够治安处罚的家庭暴力行为出具家庭暴力告诫书，通过此种方式督促施暴者予以改正、不得再犯。《反家暴法》中规定的家暴告诫书是一种行政指导的书面告知，并不直接产生对相对人的权利义务的影响，相对人不能就此提出行政复议。

家暴告诫制度的设立，是具有时代意义的法制创新，符合社会主义法治理念，具有以下价值：

1.震慑作用。过去，家暴施暴者觉得自己实施的暴力行为不严重，公安机关不能予以约束，现在公安机关可以对其开具家暴告诫书，有力的指出其行为的不法性，对其心理产生震慑，从而实现阻止家庭暴力行为再次发生的目的。

2.教育作用。传统观念中有着“打老婆天经地义”的思维，在实践中很多家庭暴力施暴者并不认为自己实施的家庭暴力是违法犯罪，会觉得自己的行为是家务事，是正常的管教约束。家暴告诫书告知其行为的违法性和违法后果，要求其改正不法行为，这能够使得施暴者意识到，家庭暴力是对人权的侵犯，是违法犯罪行为，从而自觉放弃再次施行家暴行为。

3.证据作用。根据《江苏省关于家暴告诫书》的规定，公安机关在开具家暴告诫书之前要对家庭暴力的事实经过进行证据的采集和固定后，在上级机关层层审批的情况下出具。这种集合了证据的关联性、公文书证的可靠性和取得程序的合法性的家暴告诫书在后期的诉讼活动中有着较强的证力，容易为审判法官所采信。

二、基层适用现状及原因分析

根据笔者的调查，在《反家暴法》出台的2016年，家暴告诫制度的正式确立给了基层公安机关有力的抓手，让公安机关正式参与到家庭暴力的防治和受暴者的保护中来。但是，伴随着家暴告诫制度的适用也出现了很多问题，部分公安机关更是坦言已经很少再开具家暴告诫书，家暴告诫制度的作用难以得到体现。在新时期公安机关提高为人民服务能力和意识的大背景下，全面审视家暴告诫制度适用中出现的问题，分析原因，找出解决方法，让家暴告诫制度重新取得实效具有了新的时代意义。

（一）概念理解不到位

家庭暴力是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为，家庭纠纷则是家庭成员之间因利益等因素而产生的相互争执。家庭暴力和家庭纠纷在伤害程度方面有所不同，家庭暴力往往由家庭纠纷演变而形成。民警工作中容易将家庭暴力和普通家庭纠纷混淆。以笔者所在的南京市公安局为例，2018年全年，全市共接报家庭纠纷类警情28028起，其中家庭暴力类警情10639起，家庭暴力类警情约占家庭纠纷类警情的37.96%，在家庭纠纷类警情中占有较大比重。接报警情后，处警结果中90%是以家庭纠纷对当事双方进行调处。受“家丑不外扬”思想的主导，如果是夫妻一方遭遇家庭暴力，大多数遭受家庭暴力一方会选择息事宁人甚至对施暴者进行掩饰，取证时当事人会选择不配合民警；如果是老人或孩子遭遇家庭暴力，会由于行为能力、语言表达等问题难以准确表述，另外，少数报警人出于对财产性利益或者抚养权等的考虑，声称自己遭到家庭暴力，以期达到所求目的。这些都不利于民警开展调查取证，容易使出警民警对警情性质产生认识性错误。

首先，干预家庭暴力的民警如果存在对家庭暴力的认识误区，认为是家务事，那么可能不出警，或者将工作退给妇联等机构。即使出警，也可能不会作询问笔录、现场勘验等，这样会使本可能成为证据的一些“笔录”等都无法获得。其次，家庭暴力的施暴行为具有隐蔽性，家庭暴力一般发生在私密空间，缺少证人，加害人还可能人为毁灭证据。最后，公私领域的划分和隐私保护等，使公权力机构难以像对待公众暴力那样直接取证，大大增加了取证的难度。

传统观念中将家庭暴力与家庭纠纷混为一谈，很大程度上是因为：

1.受暴者往往是女性。

2.受到家庭暴力后，女性往往仍会同施暴的丈夫继续维持婚姻关系存续。

3.国家和社会的政策、法律制定者往往是男性，缺乏女性视角的生活经验和体会，自然也就很难从女性的观点上去分析问题，由此形成的政策法律自然以保障男性权利为精神核心。

4.女性在很长的历史时期里经济不自主，需要依附于男性，久而久之，物质生活上的依附演化为了人身依附，女性成了男性的附属品，成了“私有财产”。

如果女性在公共领域受到他人暴力的伤害，往往被视作对男性财产权的侵害，对这种暴力行为予以惩处天然具有正当性。而在家庭领域，男性对女性施用暴力如同处置自身财产，被当作一种私权处置而受到公权力机关的默许。女性也在维权无望的基础上失去了维权的想法和勇气，从而继续与施暴者继续生活。

（二）自身角色定位不准

部分民警认为，在处置家暴类警情中，最“圆满”的结局是使夫妻二人“重归于好”，而这一过程却并非公安机关的职责。面对繁重的接处警任务，部分民警往往在做了简单劝解之后，会告知涉警人员要前往居委会或者妇联等部门才能寻求到实质上的帮助。此外，在处置受害者本身存在过错如出轨、不孝等引发的家庭暴力警情时，有些民警不能正确定位自身角色，会不自觉把情绪带到处置现场，认为施暴者的暴力行为情有可原，在语言、处置态度上助长了施暴者的气焰，使受害方更为孤立无援。

从受害人来看，受害人的心理和意识在很大程度上影响取证的难易程度。一般来说，在家庭暴力的初级阶段，受害人有一种怕丑的心理，受传统观念的影响，认为“家丑不外扬”，不会寻求外界的帮助，甚至可能隐瞒。当家庭暴力发展到比较严重的程度，可能出现一种恐惧心理，在承受暴力的过程中根本无法想到要收集证据，暴力之后可能又担心收集证据会招致更严重的暴力而放弃。但取证最主要的原因还是受害人缺少收集证据的意识，不知道证据有什么用，不知道哪些可以作为证据，更不知道如何收集证据。

美国最初采取“清官不断家务事”的放任模式，以较为温和手段来处理家庭暴力，但是家庭暴力的数量和规模非但未得到任何控制，反而愈演愈烈。在中国，长期以来的传统观念认为家庭暴力是家庭私事，“邻居不劝，居委会不问，单位不管，不出人命执法机关不理”，从而成为“四不管”的真空地带。家庭暴力绝大多数都是男方对女方实施暴力行为，而这种“不管”事实上默许了丈夫对妻子的暴力行为。部分民警囿于传统观念，抱着公安机关的强制性干预会激化甚至恶化夫妻双方矛盾的想法，在接处警过程中往往以劝和为目的进行教育调解，在证据搜集上敷衍了事，造成了治标不治本的局面，更会在一定程度上给施暴方以心理上的“暗示与激励”，严重影响了打击家庭暴力行为的力度和深度。

（三）告诫书开具流于形式

家暴告诫书为受暴者维护自身权益提供了有力的保障，经过多年的实践探索，公安机关在出具家暴告诫书的过程中仍存在不少问题，直接影响着家暴告诫书的实效。

1.开具的门槛过低。部分公安机关在接到涉及家暴的警情之后，以该家庭是否曾经因为家庭暴力报过警为标准，如果过去从未因为家庭暴力报过警，即给双方开具家暴告诫书。不以每个家庭发生暴力的实际情况作为考量标准，而是不构成案件的一律开具家暴告诫书。这样一来，公安机关可以以所出具的家暴告诫书为证明，证明自己作为公权力机关已经救济了受暴者的权利，体现公安机关作为，工作留痕，后期即使再出现问题也不会被问责。

2.开具的过程过简。根据《江苏省家暴告诫制度实施办法》，出具家暴告诫书首先应当进行证据的收集和事实的调查，其次应当呈请单位领导审批，最后应当出具加盖单位公章的告诫书。基层公安机关的现实做法是，使用制式家暴告诫书，在空白的位置填写相应信息后直接出具给当事人，这些告诫书上仅有民警了解到情况进行登记的相应信息，在后期当事人进行诉讼时，往往因为没有加盖公章，而导致证明效力的减损。此外，告诫书在没有经过调查取证的情况下出具，其真实性和可靠性成为疑问，在后期法院诉讼中使得法官对于告诫书的内容难以采信。笔者在研究近年来离婚判决书中有关家庭暴力告诫书的使用中发现，法院对于离婚判决中原告提供的家暴告诫书不予认定。如有的判决书中写明，法院认为仅凭公安机关出具的家暴告诫书并不能证明夫妻双方感情破裂，对家暴告诫书的内容不予采信。简单出具家暴告诫书影响其证据效力，实际上损害了受暴者的诉讼权益。

3.开具后未归档、抄送。在实践中公安民警在开具家暴告诫书之后，对于后续的工作不再过问，抱着“我已经把我的职责履行完毕”的心理。一方面不将出具的家暴告诫书的存根进行归档，往往是当事人进行诉讼时分管领导才知道原来出具过此份告诫书，造成内部管理的混乱；另一方面，根据《反家暴法》和《江苏省家暴告诫制度实施办法》的要求，在出具家暴告诫书之后应当抄送当地的村委会或者居委会，并对当事人进行定期查访，但在实际工作中，公安机关并没有及时将情况通告给村委会或居委会，当地的群众自治组织对该地区的涉及家暴的情况没有办法实时掌握，并且公安机关也不会对告诫书的后期落实情况进行跟踪，家暴告诫书成了公安机关摆脱责任的证明。个别民警产生了“我开了告诫书我的任务就做完了”的错误观念，受暴者的人身权利是否得到应有的保障因不会产生任何绩效价值而被置之脑后。告诫制度旨在通过正式的书面形式对施暴人进行批评诫勉，防止家暴进一步升级。但很多情况下，此类批评诫勉并不能彻底制止施暴者的暴力行为，或者根本不能使施暴者认识到暴力行为的危害性。告诫制度和调解一样效力十分有限，在施暴方和受害方一次次的心理博弈下，所有的宽容都成为激发下一次家暴的种子，如果没有及时跟进，调解达成的协议和告诫书的内容也都成了一纸空文。

三、家庭暴告诫制度的科学适用构想

针对公安机关在理解和适用家暴告诫制度过程中遇到的困难，笔者建议从以下几个方面入手，为新时期公安机关提高为人民服务的能力和水平提供参考。

（一）厘清家暴内涵

公安机关在实践工作中面对形式多样的家庭纠纷和家庭暴力，界定二者的性质关系着事件的处理走向，也关系着当事人的切身利益，是最先应当审视的问题。笔者认为应从以下两个方面进行考量：

1.主体关系

根据《辞海》释义，纠纷是指争执或口角，而暴力则是武力或控制。家庭暴力并非家庭纠纷，而是实实在在的暴力行为。基层公安机关对家庭暴力行为进行界定时，应当充分考虑当事双方的身份区别。当事双方如果是作为同等主体间进行讨论或者交流中出现问题，则应当以家庭纠纷予以调处。而如果当事施暴一方完全是以受暴一方对自己人身和经济的依附而对受暴一方施以暴力，即在施暴的过程是滥用自己在家庭关系中的优势地位的，则应当以家庭暴力予以调查核实。

2.行为性质

纠纷的双方是完全平等的关系，而暴力则是不平等的控制与被控制的关系。纠纷是想说服对方，暴力则是控制对方顺服自己。表面上看，家庭暴力是因为家庭琐事而起，实际上，每一个家庭暴力行为的背后都是施暴者对于受暴者的控制过程。当家庭中出现有经济依附的情况，则处于经济优势地位的家庭成员往往会成为家庭中的意见领袖，当家庭中依附其的其他成员可能影响其“一家之主”地位时，该成员就往往会为了掌控局面而对其他成员施行暴力。

基层民警在处理家庭纠纷实践中，要弄清当事双方行为的性质，把握家庭暴力发生的规律。如果是为了说服对方而发生口角，则应当视作家庭纠纷处理。如果是为了掌控他方而施以暴力，则应当以对待家庭暴力的方式开展工作。

（二）明确角色定位

公安机关是国家的行政机关，也是国家的司法机关。它既是人民政府的重要组成部分，又肩负着刑事案件的侦查职能。公安部门有民主与专政的两大职能，其中的民主职能就是指公安机关依靠人民、保护人民、用民主的方法解决人民内部矛盾、为人民服务，充当人民公仆与卫士。保护家庭暴力中的受暴者是公安机关为人民服务的应有之义。

家庭暴力中的施暴者的心理存在一个过程，即初步的越轨行为作出后，如果不进行及时的纠正和引导，将可能引发更进一步的次越轨行为。当施暴者对家庭暴力中的受害方初次使用暴力后，受害人往往会考虑之前的夫妻感情和家庭今后的发展而选择容忍施暴者，施暴者往往会在初次施暴后作出相应的保证令受害人信服，之后双方会进入短暂的蜜月期，这段时间施暴者和受害人可能会相处的较为融洽，让受害人以为施暴者第一次施暴只是一时失手，但是这个短暂的蜜月期一过，施暴者仍会重蹈覆辙，对受害人进行危害更大的伤害，且次数和间隔也会越来越频繁。施暴者通过对受害人实行家庭暴力能够使得自己的情绪得到宣泄，大脑中的激素水平会升高，施暴者会获得愉悦以及空虚的“价值感”。随着施暴者的激素水平不断升高，直到不能控制自身行为的时候就会再次施暴。施暴者的控制力都会越来越低，从而导致间隔的降低及伤害程度的提高。

家庭暴力受害人在报警后，出于害怕施暴者事后报复、觉得丢了脸面、担心子女受到伤害、希望维持婚姻、失去经济生活来源等原因，在家人、邻里的劝说下，甚至帮助施暴者隐瞒真相，不愿使施暴者受到法律追究。面对民警的一再追问，少数受害人选择不愿配合民警的证据收集工作。有些家庭暴力的受害人在态度上出现反复，给民警的处置增加了不少难度。在接到涉及家庭暴力的警情时，民警应当首先安抚受暴者的情绪，了解事情经过，在初次施暴之后即介入了解施暴者施暴的原因，对症下药的进行心理疏导和治疗，避免施暴者形成“我打他（她）没事，他（她）不会离开我的”的定势。最重要的是坚定受暴者维权的信心，给予法律的建议。

（三）规范开具过程

在《反家暴法》出台之后，南京市公安局印制了1000余册《工作规范》，分发给全市188家派出所，28个警务工作站和其他驻守站点，以确保一线民警能在第一时间获得处理家庭暴力案情的最新工作规范。南京市公安局还特别制作了像笔记本大小的家暴告诫书，便于民警上门执法，告诫结束后，告诫书一式三份，一份由公安机关存档；一份交居（村）民委员会，由妇联组织协调街道、社区共同掌握；一份交被告诫人，如被告诫人拒绝接收的，应在见证人见证的基础上，做备案登记。

在实际工作中，告诫制度不仅仅是针对施暴者发一份制止家庭暴力告诫书，完整的告诫制度应包含三个步骤：一是规范接处警。派出所接到家庭暴力报警求助后，立即安排警力到达现场，并做好处置工作：立即制止正在发生的家庭暴力行为，控制家庭暴力加害人，维护现场秩序；受害人需要立即就医的，积极协助联系医院组织救治；及时询问当事人和现场目击证人，使用录音、录像、摄像等方式固定相关证据；依法查明事实后，依法处理。对情节轻微的，符合告诫出具条件的，启动告诫程序。二是依法调解。民警将双方当事人带到派出所后，依法查明当事人的基本违法事实，对不需行政处罚的，请人民调解员进行调解，制作相关的调解文书并制作档案备查。三是告诫警示。对情节特别轻微，或主动消除或减轻违法后果并取得受害人谅解，或经公安机关调解达成协议等依法不予行政处罚的家庭暴力行为，由公安机关通过对加害人进行教育、警示，并送达书面家庭暴力告诫书，督促家庭暴力加害人改正违法行为。

四、小结

《反家暴法》通过设立家暴告诫制度，使得公安机关得以在暴力的严重程度未到达刑事或治安的处罚程度的情况下，通过对加害者予以训诫或警示，告知其要正视自己的违法行为并且及时予以改正，填补了法律空白，为公权力的及时介入干预提供了法律依据，实现对受暴者权利的及时救济。

家庭暴力的产生原因每个家庭各有不同，但暴力背后往往都隐藏着社会问题，想要解决根除单单依靠公安一家无法实现。实践中，公安机关对于群众求助能够做到有警必出，但是公安机关处警之后，受暴者往往还会遭遇类似事情，公安机关能处理施暴者的行为，但是难以达到改变其思维，从而遏止其类似行为的效果。

《反家暴法》的出台给了公安机关及时介入家庭暴力的有力抓手，但也对公安机关履职尽责提出了更高的要求。其中明确规定了在告诫书开具后要通知居民委员会、村民委员会。这就要求公安机关要树立与其他部门的联动意识，遇到问题及时主动与其他部门沟通，及时将家暴家庭情况及出具制止家庭暴力告诫书情况通报给街道（乡、镇）妇联、社区或居委会，根据施暴具体情况评估分析，采用不同形式安排妇女干部与社区民警上门入户走访。联合街道（乡、镇）妇联等部门，完善警方和街道（乡、镇）妇联定期跟踪回访制度，分享信息，互通有无，协同开展工作，形成社会合力，让大众形成社会共识。家暴不只是家庭的私事，有社会部门管理，且这种管理的力量就在身边，随时会介入。让施暴方有畏惧感，让受害方有安全感，打破产生家暴的力量差异，消除产生家暴的土壤。通过各部门协同开展工作化解纠纷矛盾，才能治标治本实现遏制家庭暴力的实效。

在新时期，公安机关应当明确自身角色地位，提高学法用法水平，规范工作方式方法，以更高标准更严要求，提高为人民服务的能力和水平，适应新形势新要求，回应群众期待。以更全面的视角、更负责任的态度，真正把群众的事当作首要的工作，把群众的困难当作最紧急的问题，才能更好地发挥家暴告诫制度的法律实效，更好地化解家庭暴力问题，更好地服务于新时期社会主义建设。