美国现代警务策略及其对我国警务改革发展的启示

张丽霞 李运庆 向 民

（作者单位 南京森林警察学院公安教育研究中心）

美国作为世界上最为先进和发达的国家，其在警务改革和发展方面亦走在世界的前列，而其警务改革、发展的创新理念、模式和相关策略更是其警务工作的核心和精华之所在。从当前我国经济社会发展现状、发展目标、发展要求及警务工作面临的国内外形势来看，其无论从警务发展理念，还是警务发展方式、策略和形式等方面都面临新的形势、任务、要求和挑战，在这样的背景下，进一步加强对美国警务发展策略的研究，不仅有利于开阔警务发展视野、更新警务发展理念，而且，能够进一步加强对国际先进警务发展策略、手段、路径等的认知和了解，有利于促进我国新时代现代警务工作实现跨越式高质量内涵发展。

一、美国现代警务发展策略兴起、更迭的背景

警察作为国家机器的重要组成部分和国内安全稳定的主导、管控力量，其本身既有相对固定的内在规定和本质特征，也伴随着所在国家、地区政治、经济、社会、文化等的发展而不断变化。从美国警务发展的历程来看，可将其划分为政治时期（1840—1930）、改革时期（1930—1970）、社区警务时期（1970至今）以及“9·11”事件之后的国土安全警务时期（2001至今）等四个阶段。而美国警务发展的这种阶段差异具有深刻的社会原因和背景，是对警务问题与困境的现实回应与适应。

自政治时期开始，美国警务不仅面临着巨大的社会变动，而且不能有效地控制犯罪。至20世纪70年代，由于美国城市中的种族冲突，特别是反战的美国年轻人日益增长的对立情绪，使得警察与青年人和少数民族之间的冲突更加频繁和严重。与此同时，美国的刑事司法体系也在日益增加美国的警务危机。此后，随着美国经济社会的不断发展，20世纪90年代以来美国开始达成一种共识，即认为传统的警务实践已不能有效地预防与控制犯罪。正如迈克尔·戈特弗莱森与特拉维斯·赫希在他们1990年的经典著作——《犯罪的一般理论》（A General Theory of Crime）中所言：“没有证据显示增加巡逻力量或改进设备、采取不同的巡逻战略、采取不同强度的看守与监督有利于降低犯罪率。”2001年“9·11”事件的发生，更是对美国警务组织形式、发展战略及警务风格等产生了重要而深刻的影响。

针对不同时期和阶段出现的各种问题和危机，美国警务部门进行了有针对性的系列改革和创新，尤其是20世纪70年代以来，其改革取得了显著成效，并形成了许多行之有效的警务发展策略。

二、美国现代警务改革、发展进程中的八大策略

总结美国近几十年的警务改革、发展策略，主要包括社区警务（Community Policing）策略、零容忍警务（Zero Tolerance Policing）策略、环境警务（Environmental Policing)策略、情报引导警务（Compstat）策略、热点警务（Hot Spots Policing）策略、预测警务（Predictive Policing）策略、循证警务（Evidence-based Policing）策略以及智慧警务（Smart Policing）策略等八大模式。

（一）社区警务策略

美国社区警务是一个从理念到机制的系统变革，涉及整个警务机构体系的方方面面。社区警务发端于20世纪六七十年代，并在20世纪80年代开始被倡导与施行，而其兴起的根本动因则是源于美国传统警务在处理长期存在的、突出的暴力犯罪问题、毒品交易、团伙活动以及警民关系时的失败。20世纪90年代，社区警务这一概念已经以各种方式影响到了美国警务机构的发展和改革。根据美国司法部的权威界定，所谓社区警务（Community Policing）是指“一种提升结构性策略的哲学理念，是一种系统地利用合作关系和问题解决技术，主动地解决产生公共安全问题（如犯罪、失序和市民对犯罪的恐惧感）的直接条件的策略。”从其主要构成来看，社区警务包含三个要素：社区伙伴关系（Community Partnerships）、组织结构的变革（Organizational Transformation）和问题的解决（Problem Solving）。此后，随着美国经济社会的不断发展以及警务工作内容、方法、手段、理念等的不断更新，使得社区警务的内涵也在不断演化和拓展，逐渐形成了以数据信息为警务革新驱动力，以数据分析结果作为分配警务资源、安排警务工作、发现社区问题、制订防控策略、评价工作成绩的主要依据，以数据为中心形成的科学警务运行机制。自20世纪80年代美国警察管理部门实行“社区警务计划”后，全国犯罪率不断下降。但也有研究认为社区警务在适用范围、实际功效、文化认同等方面并未取得应有的成效。2001年发生的“9·11”事件进一步终结了社区警务作为美国执法机构警力部署“重中之重”的战略安排，导致其逐步走向边缘化。

（二）零容忍警务策略

“零容忍”警务策略是指警察部门严格执法，主动预防和减少犯罪，消除社会无序状态和公众对犯罪的恐惧感，强调对各种违法犯罪甚至轻微违法犯罪行为都采取严厉打击的态度，并对其进行毫不犹豫地坚决遏制和惩戒。破窗理论（Broken-Windows Theory）是零容忍警务策略的理论基础。破窗理论的思想最初由美国学者比德曼（Biderman）提出，早在1967年他即指出：行为不检、扰乱公共秩序的行为与重大犯罪一样，会造成大众恐惧。1982年，美国学者威尔逊（Wilons）与凯林（Keiilng）在《警察与社区安全：破窗》（Police and Neighborhood Safety:Broken Windows）一文中首先使用“破窗”一词，并提出了与比德曼相似的主张。他们指出，对警察机关而言，对付“破窗”最有效的策略就是“零容忍”。“零容忍”可使各种潜在的犯罪者明了警察机关的态度，而不敢为所欲为。社区民众也会因为警察的及时干预而增加与犯罪做斗争的信心，从而密切警民关系，达到警民共同预防犯罪的目的。

（三）环境警务策略

环境警务策略就是根据犯罪分子对作案环境变化敏感的心理特点，借助局部环境的改变促使犯罪分子不敢作案、无法作案，通过环境的改变引导人们的行为，从而达到环境与行为良性互动的警务工作策略。环境警务策略的理论基础是长尾理论和情景预防理论。美国人克里斯·安德森于2004年提出了长尾理论。长尾理论的实质是强调掌握事物的核心和关键的同时关注大量的微小的长长的“尾巴”部分。将长尾理论应用于现实警务工作中，就是借助于现代信息手段的支持，对犯罪规律、特点等信息进行全面搜集与有效掌控，实现对重点人员、重点犯罪、重要部位的有力管控，同时不忽视轻微、普通犯罪的关联部分，不忽视潜在的漏洞和薄弱环节。情景预防则是罗纳得·克拉克倡导的一种犯罪预防理念，他主张通过管理、设计、调整的方式改变环境，使行为人认识到犯罪难度增加、被捕的可能性增大，从而不去犯罪。现代城市环境给犯罪提供了机会，改变环境就可能减少城市的犯罪发生，因此有必要在城市规划、建筑设计、旧城改造、社会氛围的营造等各个环节营造不利于犯罪、不诱发犯罪行为的环境。

（四）以情报为主导警务策略

美国是世界上最早实行情报引导警务战略的国家。Compstat（情报引导警务模式）创建于美国纽约市警察局，其创始人是当时任职于纽约警察委员会的威廉·布拉顿专员及他的副手杰克·梅普。该模式的全称为“Compare Statistics”模式，其最初的含义是“比较统计数据”，后来发展成为一个专有名词，即指美国警务改革中的一种崭新模式——Compstat（情报引导警务模式）。这一模式集情报分析与警务管理于一身，以收集、分析第一手的犯罪数据为考量标准和工作基础，并以此制定警务管理措施，主动减少犯罪发生因素。这种以准确及时的情报作为基础的“情报引导警务”模式带来了犯罪率的显著下降和管理绩效的有效提升。据统计，纽约警察局Compstat（情报引导警务模式）从实行至2000年，主要犯罪的发案率较1993年降低了57.26%，谋杀案发案率降低了65.18%。情报引导警务模式有四个基本的构成要素，即:准确及时的情报、有效的战术、快速的部署、持续的后续行动。这四个要素是相互融合的有机整体，准确及时的情报系统为警务机关提供了包括犯罪类型、受害人情况、案发时间等在内的大量信息，有利于警务机关在综合研判的基础上进一步预测潜在的犯罪走向和行为倾向，同时，针对问题区域进行精准定位、快速部署，从而有利于快速打击违法犯罪活动，并能在一定程度上起到预警的作用。相对于其他管理模式，Compstat（情报引导警务模式）更加注重责任的明确与执行。责任到人可以使中高层的管理者更好地观察下属的表现，衡量机构的工作，评定人员的业绩，从而找出哪些部门需要改进工作方式，哪些部门需要改进工作策略，及时找出不能胜任的人员，以此保证工作的顺利进行。但Compstat（情报引导警务模式）过于强调警察打击犯罪的职能，不利于全体警员的广泛参与，降低了基层警察工作的积极性。

（五）热点警务策略

美国在20世纪80年代兴起的社区警务策略需要大量的人力及物力投入，因此，从其实施效率来看，属于资源消耗性策略，这与现代社会厉行节约、科学发展的理念大相径庭，由此导致了90年代热点警务模式的兴起。与传统的警务运作方式相比，热点警务是建立在“犯罪热点”（H S C）基础上的一种警务运行模式，该模式在实施过程中将犯罪预防的重点定位于犯罪大量聚集的微观地点，并进行指引性的犯罪干预。犯罪热点与环境犯罪学的发展息息相关。现代环境犯罪学将犯罪学的研究立足于犯罪和受害的地点等影响犯罪行为的微观环境性因素，犯罪学家通过空间分析，发现在城市的犯罪主要集中于某些具体地点或由一些小的地点组合而成的地点群。根据犯罪热点最著名的研究案例——美国明尼阿波利斯市重复报案地点专案（Repeat Call Address Policing）的研究结果，整个明尼阿波利斯市中50%的报警电话产生于大约3%的街道地址和交叉路口。热点警务倡导的是一种在锁定目标的前提下进行的先发预警式的、指引性的干预方式，它试图以一种更加集中和策略性的方式将警力资源运用在那些犯罪或失序问题聚集的地点和区域。从某种意义上，热点警务已经成为美国警察机构的核心策略之一。

（六）预测警务策略

预测警务的主要推动者是布拉顿（William J.Bratton），他在担任美国洛杉矶市警察局局长期间（2002—2009年）积极利用预测分析手段预测洛杉矶的帮派暴力犯罪、监测实时犯罪行为，该模式在洛杉矶警察局取得了较大成功。2008年，在他的建议和推动下，美国司法援助局（Bureau of Justice Assistance）和美国司法委员会（National Institute of Justice）开始着手与其一起探索“预测警务”这个崭新的模式。2009年11月，正式拉开了全美及全世界对预测警务开展各类研究与实践的序幕。学界认为预测警务策略的实现至少需要具备三个方面的要素：一是需要有大量的数据作支撑；二是需要具备处理大量数据的技术和能力；三是警察部门可以根据得出的预测结果来实施各种警察战略、战术，从而达到降低、控制和预防犯罪的目的。按预测的目的进行划分，预测警务可分为测绘预测（Predictive Mapping通过绘制犯罪地图预测）和识别预测（Predictive Identification预测潜在的罪犯、罪犯的身份、犯罪行为和潜在的犯罪被害者）两种类型。从其工作流程来看，主要存在四个步骤：一是数据的选择、收集和准备；二是数据分析；三是警察部门根据得出的预测结果采取行动；四是刑事回应。美国预测警务中的犯罪情报分析不仅改变了犯罪情报分析的理论基础，拓展了犯罪情报分析的外延，改变了犯罪情报分析的形态，也重新界定了犯罪情报的概念，助推了大数据时代情报主导警务的发展。

（七）循证警务策略

循证警务是循证理念与警务活动相结合的产物，该模式要求警务政策的制定、执行、评价都要以当前可获得的最佳证据为基础。循证警务的概念最早由谢尔曼(Sherman)于1998年提出，他认为警务工作应该以科学证据为依据，用科学证据证明最有效的方式开展警务活动。美国乔治梅森大学的辛西娅·拉姆博士等学者将循证警务的核心内涵分解为三个部分，即“科学能够融入警务实践之中；对警务活动的评估必须可信、有效、有用；存在一种能够将这些评估结果转化为日常政策的机制。”美国警务实践证明，循证警务模式能够有效预防和精准打击犯罪，同时，与社会公众建立互信。该理念认为，警务政策作为一种公共政策，应该满足科学化的要求。循证警务并不排斥警察的个人经验和专家意见，而是最大限度地发挥证据和经验两者的优势，提高警务政策以及在此基础上开展的警务活动的科学化水平。循证警务不但包括研究人员和警察共同搜集、提供、整合证据，还包括研究人员与警察合作，把理论和实践证明有效的对策措施应用到现实的警务活动中，可以说循证警务把研究人员与警察机构的合作推向了一个前所未有的高度。

（八）智慧警务策略

智慧警务代表着美国警务工作的新兴范式，这一模式着重减少犯罪和促进以证据为基础的警务模式的改善。它强调通过本地驱动，与研究人员形成良好的合作关系，有效分析和利用数据，并以此改善绩效评估和检验，最终更好地服务于警方和社会大众。2008—2009年，美国经济“大萧条”带来的预算削减压力使得美国各地执法机构不仅停止了当年的新员招聘，而且，对部分执法和文职人员职位进行了削减，设备和技术的采购也被迫延期。在这样的背景下，美国司法部（U.S.Department of Justice）下属的司法协助局（Bureau of Justice Assistance简称“BJA”）于2009年推出了一项新的执法资助计划，即“智慧警务倡议”（Smart Policing Initiative简称SPI），由此正式提出了“智慧警务”的概念。“智慧警务倡议”是多维的、本地驱动的聚焦于科学研究在警察执法效能研究中的作用，并以结果为导向的新型警务运行模式。通过对10个“智慧警务倡议”实验城市的调查结果表明，创造性地使用犯罪分析软件和犯罪分析资源，同时再辅以富有针对性地问题解决策略可以减少一直以来暴力犯罪横行辖区的治安问题；其中，犯罪时空分析和预警软件的运用能有效指导警力投放，从而可以减少报警电话的呼入量以及在交通复杂路段针对便利店实施的财产侵害类犯罪。目前，美国在实施智慧警务倡议项目过程中开发了步行巡逻警员的穿戴式摄像探测仪，并通过对交通大数据的分析探寻交通违规与车辆碰撞以及其他犯罪活动之间的联系，同时，在人口稠密地区进行摄像机监视和定点捕捉，强化情报主导的预测性警务发展。通过对美国智慧警务倡议实验区域和对照区域的犯罪比对情况可以发现，智慧警务倡议区域的犯罪呈现显著下降趋势。如今，智慧警务的相关概念和材料已被纳入美国警察学院培训和部门训练工作中。

三、美国现代警务发展策略对我国警务改革发展的启示

众所周知，美国与我国在政治制度、社会基础、经济发展水平以及历史发展方面都存在着重大差异，但由于我国现代警务发展历史相对较短，且缺乏同类警务工作的指导和示范，而美国现代警务作为世界高水平警务工作的集中代表，其所经历的警务改革和创新举措对当前我国警务改革和发展建设具有重要的参考、借鉴意义和价值。因此，我们要立足国情，加强研究，积极吸收世界警务改革的优秀成果，真正探索出具有中国特色的警务改革、发展之路。

（一）加强部门协作，优化警务资源配置

从美国历次警务改革、发展的具体实践来看，它们都有一个共同的特点，就是全部围绕如何有效发挥警力资源的效能进行创新，其改革的重点在于平衡警力资源与社会需求之间的矛盾。从当前我国警务改革、发展的现状来看，我国引进“社区警务”多年并在犯罪防控上取得了一定成效，但在发挥警力资源效能方面，还需要通过整合多方力量构建警民同心、防控一体的警务管理体系。在此过程中，一方面需要进一步改革警务组织机制和形式，通过改建科层制结构、强化警力下沉，将警力资源真正充实到一线工作中去，实现警民融合发展。另一方面，需要加强各警种、各部门间的深度有效协作。无论是何种警务模式，警务协作都是模式运行的重要环节。加强多部门协作需要强化结构、领导、信息、一致性、持久性与经费支持等六个关键要素的协同配合。其中，在结构方面，要形成正式的或非正式的组织架构，形成相对稳定、科学的组织体系；在领导方面，要确定以警察部门为犯罪治理核心主体，同时，协同其他国家机关、社会组织以及人民群众形成社会综合治理体制机制的新格局；在信息方面，要拓宽信息来源渠道和途径，为犯罪分析提供强大的数据支撑；在一致性方面，各部门、各警种要保持一致性，凝练共同的目标和愿景，达成共识；在持久性方面，要注意策略、计划和举措的相对稳定和持久；在经费支持方面，要注意经费的使用效益，同时，可以引入非政府组织、营利性组织等因素参与到犯罪打击和社会治理之中。多部门协作本身是项系统工程，需要各参与部门及相关因素的相互协同和不断优化，只有这样，各警种、各部门间才能真正实现深度有效协作。

(二)改革被动应急式警务工作现状，探索构建现代警务机制

由于我国众多的人口数量和多元的民族及居住结构，使得警务工作的难度相对较大，尽管我国也在不断探索社区警务、问题导向警务、情报导向警务等多种模式，但是被动的24小时接处警模式仍然在我国公安工作中占主导地位。但这种被动应急警务模式不仅不能有效提高犯罪的抓捕率和有效预防率，而且，不利于警务工作内在积极主动性的调动和发挥。因此，我国现代警务发展必须转变被动应急式警务工作现状，积极探索构建主动预防、精准定位、快速反应、整体联动的一体化现代警务机制。而所谓现代警务机制主要是指以提高公安工作整体效能为目标建立起的一系列科学规范的警务制度和集约高效的运作模式，其具有警务资源整合化、警务工作信息化、警务行为规范化、警务装备现代化、警务运作高效化、警务工作社会化和警员素质实战化等七个方面的基本特征。建立现代警务机制是公安机关认真贯彻落实党的十九大精神和公安部关于科技强警战略的具体体现，有利于促进公安事业的快速全面发展和提高服务社会发展的水平。在具体实施过程中，一方面要进一步转变以往被动应急式的警务工作理念，树立预防式工作理念和工作意识，尤其是要加强对犯罪热点区域、热点问题的研究和关注，做到未雨绸缪，提前布控，预防为主，精准打击。另一方面，要进一步提高警力资源质量，通过科技强警战略，强化对现有警员的教育培训、装备提升，以警力质量弥补警力数量的不足。当然，其中最为核心和关键的是要进一步加强相关制度建设，在完善相关制度体系的同时，实现各项制度的有效衔接和彼此支撑，充分发挥警务系统内各机构、部门、人员及要素的协同配合和整体功效，确保警务工作运行的科学、高效。

（三）提升警察信息素养，推动警务信息化建设

随着现代科技的不断发展，信息技术在公安工作中的作用将更加凸显和关键。从美国情报引导警务、热点警务、循证警务、预测警务以及智慧警务的发展情况来看，无不涉及警务数据和警务信息化建设。从当前我国警务信息化建设情况来看，我们充分发挥自身“后发优势”和现代信息技术优势，在建设理念、技术和具体实践中进行了很多实践和探索，取得了一系列显著成效。但从当前我国公安民警自身数据意识和信息素养情况来看，与当前我国及世界警务发展的趋势和公安部实施公安大数据战略的要求具有一定的差距。因此，鉴于公安数据、公安信息自身的特殊性，我们必须在警察信息素养和相关制度建设方面进行新的实践和探索。即一方面需要进一步加强对公安民警进行系统、专业的数据和信息素养能力培训，不仅使他们掌握必要的数据及信息采集、保存、分析、使用技术和能力，而且，要使其养成科学、规范的数据、信息理念、意识和素养，强化数据质量意识。另一方面，要加强专业警务信息队伍建设，不断强化警务数据分析师及犯罪情报分析师的培养、培训，完善相关准入、认证体系，强化其信息、数据专业素养和相关技能培养，推进我国警务信息队伍专业化建设。与此同时，要积极探索构建相对完善的数据收集、分析、使用制度体系，形成全警重视数据、尊重数据的观念，以此不断提升公安民警的数据意识与科学素养，推动我国现代警务工作的信息化、科学化发展。

（四）强化警学合作研究，提升研究成果应用水平和效率

纵观美国警务不断革新的内在动力和影响因素，其中，相对成熟的警学合作研究模式在其中发挥了重要作用。美国诸多警务模式的创新与发展，比如情报引导警务、热点警务、循证警务、预测警务等都有美国学界的积极参与。在此过程中，一方面，美国学界不断提升研究成果的实用性及对相关问题的指导和应用价值，实现研究成果与实际问题的有效衔接。另一方面，美国各地警方之间以及警方与研究机构之间建立了相对多样、稳定而又顺畅的交流、合作平台，实现了成果、资料的有效共享和两者之间的共建共赢。此外，美国各级政府机构、执法部门、警务智库和研究机构、大学及警察培训机构等通过各类研究、教育和培训，帮助警察更好地提高自身的能力和效率，取得了显著成效。反观当前我国警学结合现状可以发现当前我国公安机关主要与省（直辖市、自治区）公安院校存在一定的联系，但这种联系主要集中在人才培养等方面，在实战领域的合作不够深入、系统和紧密，与其他高校及科研院所的合作更为少见。这既不利于公安实战机关自身业务水平的提升，也不利于相关学术领域的发展和进步。因此，我国公安实战机关需进一步更新理念，在遵循自身发展规律和相关制度要求的基础上进一步加强与各地公安院校及科研院所的深度合作，不断拓展合作对象和领域，构建相对稳定、科学的警学合作制度和工作机制，共建共享科研技术平台和数据资源库。各公安院校、科研院所要进一步提升自身研究的问题意识、成果转化意识和实证研究意识，真正使研究成果可用、管用、可被广泛推广并持续使用。只有这样，警学才能深度融合发展，警务工作与学界才能实现互利共赢。

纵观美国及世界警务发展历史及现状，不断探索适合时代发展的新型警务运作方式是世界警务发展的必然方向。美国警务发展经历了从传统到现代、从不完善到相对完善的历史性变革，其警务发展历程，始终随着时代的发展需求而创新，适应了当时警务工作的需要。如今，随着大数据时代的到来以及信息技术的迅猛发展，我国公安工作也迎来了跨越式高质量内涵发展的契机和“百年未有之大变局”的历史机遇，因此，各公安实战部门要在习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于公安工作重要指示和要求的指导下，扎根中国大地，锐意改革进取，积极探索适合我国国情的新型警务模式和机制，努力向世界贡献警务工作的中国智慧、中国方案和中国模式。