生态环境行政执法与刑事司法衔接机制研究

张 雷

（作者系南京森林警察学院治安学院讲师）

党的十八大以来，习近平总书记从谋求中华民族长远发展、实现人民福祉的全局出发，围绕生态文明建设创新地提出了一系列高屋建瓴、深刻独到的理念和论述。他指出要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

一、生态环境领域行刑衔接的制度演进

为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院的决策部署，2015年5月中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确要求加强法律监督、行政监察，对各类环境违法违规行为实行“零容忍”，加大查处力度，严厉惩处违法违规行为。健全行政执法与刑事司法的衔接机制，加强基层执法队伍、环境应急处置救援队伍建设，并将行政执法与刑事司法的衔接机制建设作为推进生态文明建设的一项基本方略。

2017年1月环境保护部、公安部和最高人民检察院联合研究制定了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）。《办法》按案件性质分为涉嫌犯罪案件移送、行政拘留案件移送和行政违法案件移送三类，建立了案件移送双向多主体模式。明确了环境保护行政执法与刑事司法衔接的两端主体分别为环保部门、公安机关，检察院对环保部门移送涉嫌环境犯罪案件活动和公安机关对移送案件的立案活动，依法实施法律监督。

二、生态环境领域行刑衔接尚存在的问题

2018年12月4日，为深化生态环境保护综合行政执法改革、明确主体责任、整合组建生态环境保护综合执法队伍，中办国办印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责。整合环境保护和国土农业、水利、海洋、林业等部门相关污染防治和生态保护执法队伍，组建生态环境保护综合执法队伍。生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法两部分，依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。

（一）行政执法部门之间职权边界重合

《指导意见》明确指出整合环境保护和国土农业、水利、海洋、林业等部门相关污染防治和生态保护执法队伍，组建生态环境保护综合执法队伍。那意味着生态环境综合执法队伍将成为唯一一支进行生态环境行政执法的主体，但是国家林业和草原局的三定方案中明确：“负责林地管理，拟订林地保护利用规划并组织实施，指导国家级公益林划定和管理工作，管理重点国有林区的国有森林资源。负责草原禁牧、草畜平衡和草原生态修复治理工作，监督管理草原的开发利用。负责湿地生态保护修复工作，拟订湿地保护规划和相关国家标准，监督管理湿地的开发利用。监督管理陆生野生动植物猎捕或采集、驯养繁殖或培植、经营利用，按分工监督管理野生动植物进出口。”通过对比两文件职责可以看出在生态资源保护执法上出现了职权重合，均存在着生态保护执法的职责属性。这种职权的重合会导致行政执法部门之间的推诿扯皮，影响生态环境领域行刑衔接的移送效率。

（二）刑事司法机关职权边界模糊

公安部现已成立食品药品犯罪侦查局，主要职责打击食品药品、知识产权、生态环境、森林资源、生物安全领域的犯罪和制售伪劣商品犯罪。其实在地方已经先于公安部进行了改革尝试，如北京市公安局首先成立环境食品药品和旅游安全保卫总队，主要职责是负责打击查处涉及环境、食品药品和旅游等领域的违法犯罪活动，参与配合市级相关行政职能部门组织的联合执法，提供执法保障。环食药旅安保总队下设环境保护、食品药品、旅游和机动4个支队，主要针对环境污染、食品、药品、旅游类违法犯罪案件开展侦办工作，并参与配合市级行政部门的执法活动。相继已有多个省市成立了专司环保执法的警察队伍，又称“环保警察”，如浙江的“环境犯罪侦查大队”、辽宁的“环境安全保卫总队”、河北的“环境安全保卫大队”、贵州的“生态环境安全保卫总队”、山东的“食药环侦查总队”等。

环保执法部门对构成刑事犯罪的案件，一般会移交给属地公安机关处置，增加了中间环节。环境刑法的实施具有很强的科学技术性要求。从污染和生态破坏证据的收集到违法行为与损害后果因果关系的认定，从环境检测报告的解读到环境标准的应用，再到环境损害后果的评估，等等，涉及一系列环境科学技术问题。如果不了解环境科学的基础知识和环境法的特殊规定，在环境犯罪行为的处置面前就会束手无策。专业“环保警察”的出现一定程度上解决了这个问题。但是，通过公安部局与各省市的刑事司法机关职责对比可以看出，中央层面已经把环境污染犯罪与破坏资源类犯罪统归于食品药品犯罪侦查局来进行管理，而地方上所成立的“环保警察”则基本上只针对环境污染犯罪进行处置，未涉及破坏资源类犯罪的管理职责。这种上下体制的不对应，以及职权边界的不明确会导致生态环境领域行刑衔接的主体模糊。

（三）破坏资源类案件行刑衔接法律依据缺失

生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法两部分。在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中，环境刑事案件可分为破坏资源类犯罪案件和环境污染犯罪案件。其中生态保护执法类与《刑法》中破坏资源类犯罪一一对应。根据《公安部刑事案件管辖分工规定》，环境综合执法部门移送的环境污染犯罪案件涉及15个罪名分别是污染环境罪（《刑法》第三百三十八条）、非法处置进口的固体废物罪（《刑法》第三百三十九条第一款）、擅自进口固体废物罪（《刑法》第三百三十九条第二款）、非法捕捞水产品罪（《刑法》第三百四十条）、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪（《刑法》第三百四十一条第一款）、非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪（《刑法》第三百四十一条第一款）、非法狩猎罪（《刑法》第三百四十一条第二款）、非法占用农用地罪（《刑法》第三百四十二条）、非法采矿罪（《刑法》第三百四十三条第一款）、破坏性采矿罪（《刑法》第三百四十三条第二款）、非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪（《刑法》第三百四十四条）、非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪（《刑法》第三百四十四条）、盗伐林木罪（《刑法》第三百四十五条第一款）、滥伐林木罪（《刑法》第三百四十五条第二款）、非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪（《刑法》第三百四十五条第三款）。《办法》中只是针对环境污染犯罪案件做了程序衔接设计，关于破坏资源类案件执法的程序衔接迟迟未出现。所以，为了进一步健全资源类案件行政执法与刑事司法衔接工作机制，依法打击破坏资源类犯罪，保护生态安全，应当尽快制定资源类案件的行政执法与刑事司法衔接机制。

三、完善生态环境行刑衔接体制的建议

（一）组建一支既可以污染防治执法又能进行生态保护执法的综合执法队伍

长期以来，行政执法机关因管理的权限和各自承担的执法任务不同，在工作中过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权常常落实到政府的某一具体部门，导致了在实践中制定一部法律、法规就设置一支执法队伍。因而机构繁多，执法力量分散，执法界限模糊，出现了权责交叉等问题。我国环境资源保护形势严峻，其中一个原因是执法不力、多头执法，没有一支专门的综合执法队伍去面对破坏环境资源类案件。生态环境保护执法队伍包括污染防治执法队伍和生态保护执法队伍两支队伍，污染防治队伍继承原环保部门环境保护的队伍和职责，生态保护执法队伍由国土农业、水利、海洋、林业等部门的原执法队伍组成，独立行使生态保护的行政执法与行政拘留职权。两支队伍相互配合，相互交流。

（二）组建以森林公安队伍为主体的破坏资源犯罪侦查队伍，隶属所在地公安机关与“环保警察”共同打击生态环境领域的犯罪

森林公安成立时间悠久、分布广、人员多、机构健全、建制完善，而且有一支较大的稳定成熟的警察队伍。目前，我国共建立了森林公安机构6700余个，民警达6.3万余人，基本覆盖了全国各地。森林公安机关是打击破坏森林资源与野生动植物资源、具有武装性质的重要行政与刑事执法力量。无论从队伍的素质、打击能力还是技术手段、知识构成方面，森林公安都具备了从事控制森林生态违法犯罪的专业水平，因此，森林公安完全可以承担打击破坏资源犯罪的任务。2019年12月30日，国家林业和草原局森林公安局正式转隶公安部，这为森林公安这支专业力量更好担负起打击破坏资源类犯罪任务理顺了体制。

（三）以信息共享平台构建为依托，建立移送主体明确的破坏资源类案件的行刑衔接程序规定

严格来讲，“生态环境两法衔接”最重要的是立案的问题，这个立案不同于单一诉讼程序中各公权力机关之间管辖权的确立，而是国家两大权力系统——行政权和刑事司法权的博弈。行政执法机关作为环境执法的主管部门，是最先接近、了解和掌握环境违法情况的部门，对于构成环境犯罪的行为人，如果主管执法部门不移送，公安部门和检察机关一般很难了解相关信息。因此构建以信息共享平台为依托，涵盖联动执法联席会议制度、联动执法联络员制度、重大案件会商督办制度；案件移送机制、紧急案件联合调查机制、案件信息共享机制、奖惩机制的行刑衔接程序规定势在必行。其中行政执法主体为生态环境综合执法队伍下的两支专业队伍，刑事司法主体为公安机关管辖的两支打击环境污染与破坏资源犯罪的两支队伍，行政执法与刑事司法的两支队伍按照权责范围，一一对应双向移送，检察院对移送与立案进行监督。具体见结构图。

生态环境执法包括污染防治执法和生态保护执法两部分，具体到我国《刑法》中环境刑事案件可分为破坏资源类犯罪案件和环境污染犯罪案件。其中污染防治执法与环境污染犯罪相对应，生态保护执法则与破坏资源类犯罪相对应。通过理顺双方行政、刑事主体，建立主体清晰、结构明确的行刑衔接机制是顺应改革的一条必然之路。