完善我国矿产资源生态补偿法律制度的建议*——以榆林市为例

张 晶 司雪侠

榆林学院政法学院，陕西 榆林 719000

一、矿产资源生态补偿

（一）生态补偿的概念与特征

法律作为一门严谨性的科学，对于生态补偿给出了法律上的界定，这里笔者对众多的认识和理论做统一的阐述：为了防止生态环境被破坏，更加科学合理地利用自然，实现与自然的和谐共处的一种良性发展，而对自然的生态环境进行治理和恢复，是一种以经济调节为主要手段，以法律为保障的新型环境管理制度。这样的生态补偿法律机制可以有效地减少甚至消除矿产企业在开发矿产资源的过程中不承担任何成本而随意开采的行为。

因为生态补偿不仅可以实现生态效益的最大化，而且可以对相关主体产生积极的影响，因此生态补偿的行为具有明显的正外部性。比如我国榆林地区开展的生态补偿，不仅使当地的居民获益，而且我国其他地区也免受了沙尘风暴的侵害，人们都享受了干净清洁的空气，享受了美好的生态环境，因此这种生态补偿是全社会都受益的。生态补偿在保证生态系统良性运转的前提下，激励和引导人们积极参加生态文明建设，不仅促进了生态环境的改善，而且实现了个人利益和社会利益的有机统一。

（二）矿产资源生态补偿的必要性分析

对于矿产资源生态补偿的必要性，我们从三个方面来分析：首先，生态补偿制度可以有效保护矿区的生态环境并促进经济的协调发展。我国长期以来对矿产资源的开采和消耗造成了严重的生态环境压力，部分地区甚至面临生态系统崩溃的危险。因此，尽快建立健全生态补偿机制是必要的。其次，生态补偿机制可以有效确保矿区生态保护的资金投入。根据生态补偿制度的规定，“谁污染，谁治理，谁受益，谁补偿”，这样的补偿原则保证了可以通过向矿产资源开发者或者受益者征收一定的税费，进而保证矿区有足够的资金用于生态环境的治理和恢复工作。最后，生态补偿制度可以实现矿区的可持续发展。我国的矿区由于过度开发，生态环境已经十分脆弱，矿区的生态和经济都面临严重的困难。因此，矿区必须转变经济增长方式，通过构建生态补偿制度来帮助矿区走向可持续发展的道路。

榆林是我国西部地区矿产资源开发比较早的区域，煤炭资源的开发最开始促进了榆林地区经济社会的发展，但是随着开采的时间变长，生态问题不断暴露出来，矿区当地人们的生命和财产安全都受到了严重的危害。对此，榆林市采取征收水资源费和水污染费等一系列的政策，以期解决矿区工人与企业的矛盾，维护社会稳定，但是，这些政策对一些大型企业的约束微乎其微，企业经常以没有具体的赔偿标准为理由来推脱责任，政府部门苦于没有确凿的法律依据来要求企业做出赔偿，因此亟需通过国家建立专门的生态补偿法，将各利益者的相关权利、责任和义务进行明确的界定。

二、我国矿产资源生态补偿的现状

（一）生态补偿法律制度不够健全

现有的关于生态补偿的相关立法之间缺乏联系，没有统一的法律体系，因此经常会出现不同地域之间矿产资源生态补偿制度不同甚至有冲突，从而造成执行困难的问题。我国的《矿产资源法》已经不适应当前的环境保护形势，没有体现生态补偿的理念和原则，急需对其进行修订。

我国对矿产资源的开发和监管进行了多年的探索，制定了一系列的法规，但是这些仍然不能满足新形式下矿产资源的保护工作，我国据此制定了《生态补偿条例》，榆林地区也就生态补偿问题进行了探索，并建立了相应的矿山生态环境恢复治理补偿制度，但是由于生态补偿制度一直处于试点过程中，到真正意义上的实施仍有一个漫长的过程。

（二）矿区环境治理与生态恢复保证金制度无法满足现实需求

我国的矿区环境治理与生态恢复保证金制度刚刚建立，尚不成熟，各省也相继出台了一些实施办法用于协调矿区治理与生态恢复，矿区环境治理也取得了初步成效，但是由于我国幅员辽阔，各个矿区所产生的生态环境问题复杂，各地所要采取的矿山环境治理和生态环境恢复措施也各不相同，因此矿区环境治理与生态恢复保证金无法满足我国生态环境恢复的现实需求。

榆林地区一直实行的是多年前的补偿标准，现在的生态环境日益严重，原来的标准已经不适用。而且原来的补偿费用主要用于居民的搬迁和对农作物损害的赔偿，对于因开发而造成的水土流失、地表下陷等问题没有足够的补偿。榆林地区老旧的矿山企业并未缴纳矿区环境治理与生态恢复保证金，但是其开采造成的生态环境问题难以得到恢复，对于此种历史遗留的环境问题，政府根本难以满足矿区环境治理与生态恢复的资金需求。

三、完善我国矿产资源部生态补偿法律制度的建议

（一）建立健全生态补偿法律体系

我国的《矿产资源法》条文设计上存在不明确以及矛盾的地方；《矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费使用管理办法》则是具有针对性的法规，内容上不够全面；一些地方性立法也存在规定混乱、征收方式不同等问题。这些问题都需要进行通过立法加以修订和完善。主要针对三个方面进行修订和完善：一是出台具有“龙头”地位的矿产资源生态补偿立法，以统领不同部门和不同地区间生态补偿税费制度；二是将矿产资源生态补偿的法律和法规进行有机的协调，比如《土地管理法》和《环境保护法》两部法律的立法出发点是不同的，导致矿产资源生态补偿无法真正落实，对此需要进行进一步的修订；三是着力于设立具有可操作性的立法，法律不是笼统地概述一下相关矿产资源主体的义务，对于具体的生态补偿的措施、方式、标准等细节性的问题都要进行明确的规定，使其成为“硬核”法律。

（二）重构矿产资源税费体制

将用于生态补偿方面的税费进行统一的改进，可以从现行资源税、矿产资源税、矿区使用费等几个方面来进行。

首先可以建立废弃矿山的生态恢复基金。建立专门的废弃矿山基金，吸收民间投资，用于矿山生态的治理工作，这样不仅有助于解决生态问题，而且减少了政府的负担。需要注意的是，废弃矿山生态治理基金要做到专款专用，对资金的取得、使用和管理都要进行严格的监管，保证信息公开和透明。这项基金对于改善西部地区尤其是榆林这种矿产资源丰富而又生态脆弱的地区有重要的作用。

其次，提高矿产资源税税费。由于榆林矿产的开发在全国经济中占有重要的地位，同时榆林的地理位置比较特殊，处在沙漠的腹地，常年风沙，生态系统十分脆弱，因此国家应该按照最高标准来制定榆林地区的资源税税率。根据相关政策及实际情况，我们建议把榆林地区的煤炭资源税税额提高到每吨5元，将天然气资源税额提高到每千立方米20元，将石油资源税额提高到每吨24元，同时将油气管道运输营业税改为由输出地和输入地双边征收，通过立法，将这些资源税和营业税用于生态补偿。

最后，征缴生态补偿费。生态补偿费有利于调整资源开发和保护生态环境之间的关系，从而促进人与自然的和谐相处，这是资源开发者和受益者对环境资源损害的一种必要补偿。对于榆林地区来说，生态补偿费用非常重要。生态补偿费用大体包括基于对生态功能下降的补偿和基于对保护生态丧失发展机会的补偿，同时应该在此基础上合理地扩大生态补偿的范围。

（三）完善生态补偿的具体制度

首先，完善执行主体制度。借鉴美国生态补偿的经验，提高生态补偿效果的一个关键要素就是要设置独立的管理机构，我国需要根据实际情况，设置专门负责生态补偿管理的部门。各部门之间分工协作，对生态补偿税费进行归口管理。

其次，明晰资源产权与资源价格制度。资源产权制度清晰是全面推进生态补偿制度的关键，只有产权明晰，才能设计出科学、合理地资金投入和利益保障制度。因此，应该把资源产权明确的理念引入到矿产资源的开发利用之中来，并进一步使其走向法制化的轨道。需要注意的是，应该通过渠道，将资源产权涉及的产权主体、交易主体、补偿主体等进行公开化和透明化，从而保证矿产资源产权明晰制度的建立。传统的资源价值观认为，资源是取之不尽、用之不竭的，这些错误的观念导致了资源低廉价格和大量的开采，造成严重的生态问题。我们需要认识到，资源的潜在价值是非常巨大的，因此有必要对矿产资源和生态资源之间的价格进行重新衡量并设定合适的价格比例。以榆林地区煤炭资源开发为例，煤炭开发生态环境补偿成本是由资源开采成本、排污费成本、土地受损补偿成本、生态环境修复成本四部分组成，根据榆林市统计年鉴及矿产资源补偿费征收管理相关规定，榆林地区的煤炭资源开采补偿成本约为2.8亿元，排污成本约为1.73亿元，土地受损补偿成本约为21.92亿元，生态环境恢复成本约为0.33亿元，据此推算，煤炭资源开发生态补偿成本费用约为6.78亿元。而根据相关数据推算，榆林地区煤炭资源开发生态环境效益约为450.77亿元，每吨煤炭补偿费用应为12.06元，但是目前每吨煤收取的补偿费远远达不到这个标准，因此生态补偿费用需要大幅度地提高。

（四）完善矿产资源生态补偿的配套制度

首先建立生态补偿实施评价制度，包括补偿的范围、方式和标准，生态补偿机制的运行效率，补偿资金的到位情况，补偿政策的合理性等几个方面，通过这几个方面的评价，我们可以及时地发现并解决问题，防止补偿资金的挪用，保障生态补偿制度的顺利进行。其次完善生态补偿公众参与制度，公众参与的形式多种多样，可以自发组织环保团体，可以通过问卷的形式调查人们关心的环境问题，可以召开关于环境的听证会等，保证决策信息的公开和透明，强调公众在矿产资源生态补偿过程中的主体性。最后发展生态补偿激励机制，我们对于积极参加生态补偿机制的企业要进行各种优惠政策，比如减免一定的税收、降低贷款利息、延长还款期限等，在减少生态环境破坏的同时减小企业的负担，实现共赢。