党内法规与国家法律衔接协调的原则与路径

刘文斌

摘 要：作为一种行为准则，党内法规对党内所有组织和党员具有普遍约束力，而国家法律则是适用于全体社会成员的行为规则，由国家机器强制实施。党内法则和国家法律这两者既存在共同点，都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，同时又存在明显差别，即制定主体和主要内容等都是不同的。因此，如何达成党内法规与国家法律这两者之间的衔接，做好两者之间的协调，是社会主义法治国家建设的基本要求。实现党内法规与国家法律的衔接，还必须坚持一些必要的原则，比如国家法律高于党内法规，党内法规要比国家法律更加严格等原则，划清两者之间的界限，建立健全两者的联动处理机制，达成两者在执行层面上的相互协调、配合与衔接。

关键词：党内法规;国家法律;协调;衔接

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[1]。进而党的十九大报告提出，要实现依规治党与依法治国的有机统一，相互协调。但是，我们也必须看到，实现依法治国与依规治党有机统一的前提和基础，就是协调好国家法律与党内法规这两者之间的关系。目前，为了更加深入地推进“四个全面”战略布局，实现党内法规与国家法律的协调衔接，这对实现全面依法治国意义重大。

一、党内法规与国家法律衔接协调路的原则

要想实现党内法规与国家法律这两者之间的衔接协调，不但需要法治思维，更需要技术理性。要本着国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律的基本原则，划清两者之间的界限，健全两者的联动机制，协调好两者之间的关系。为了更好地实现党内法规与国家法律的衔接协调，必须坚持如下三条重要原则：

（1）坚持宪法和法律至上

宪法拥有至高无上的权威和地位，这点毋庸置疑。新中国建立后，中国共产党领导人民制定了一套完整的法律体系，并予以全面实施，因此我党自身也必须坚持将宪法和法律作为根本活动准则。建立宪法和法律的至高无上权威，是法治社会的基本标志和原则，因此宪法和法律必须高于党内法规，一旦出现党内法规与宪法、法律相悖的情况时，党内法规必须无条件服从宪法和法律。根据《中国共产党党内法规制定条例》第七条：党内法规在制定时必须遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定;根据《中国共产党党内法规制定条例》第二十一条规定：党内法规草案在制定并提交审核机构审核时，其主要审核内容之一，就是看党内法规是否与宪法、法律存在相悖条款[2]。由此可见，我国的宪法和法律拥有绝对的权威，是高于党内法规的，同时这也是实现党内法规与国家法律相衔接、协调所必需坚持的原则之一。

（2）坚持法纪分开

鉴于党内法规和国家法律这两者的适用领域、对象等完全不同，因此必须坚持法纪分开原则。一方面，党内法规不能仅仅只是复制国家法律，而应突出自身特色，彰显自身优势和作用。《中国共产党纪律处分条例》经过修订，直接删除了旧条例中与刑法、其他法律规定相一致的条款，比如贪污受贿、失职渎职等，直接适用于该条例第四章的相关规定，这正是法纪分开原则的基本体现[3]。另一方面，党内法规还应与国家法律实现互补，从而确保党不但要依法治国，还要严格执行党内法规，实现从严治党。与国家法律相比较来说，党内法规应更加凸显道德和纪律的约束力，从而在一定程度上弥补国家法律的不足，从更高层面上实现从严治党。

（3）坚持党内法规严于国家法律

法律人人都应遵守，这是一个公民的基本底线，法不禁皆自由，因此公民的自由是相對的自由，是遵守法律下的自由。法律是人民意志的体现，而党所执行的正是人民意志，因此党肩负着神圣的使命，而党员则是有着特殊政治职责的公民，因此对党员的要求应该更加严格，那么党内法规就必须比国家法律更加严格。当然，这里所说的党内法规要比国家法律更加严格，并不是说违反党内法规的处罚要重于违法国家法律的处罚，而是指如果存在国家法律并未明确规定或隶属于道德规范范畴的事件，党内法规可予以处罚。比如，普通公民所产生的不正当关系通常是由道德规范来进行调整，国家法律并没有相关条文做出明确规定，但是在《中国共产党纪律处分条例》中，第135条规定党员如与他人发生不正当性关系并因此造成不良影响，将根据情节轻重给予警告甚至开除党籍处分，这项条款充分体现了党内法规严于国家法律的原则，更为关键的是，要想更好地实现党内法律与国家法律的衔接协调，就必须彻底坚持这一原则[4]。

二、党内法规与国家法律衔接协调的路径

党内法规和国家法律二者都是通过具体的行为规范来调整社会关系，属于规则治理体系，因此其实践性是非常强的。为了更好地推动国家治理体系和治理能力的现代化进程，我们充分发挥党内法规和国家法律这两者的实践性，从更高的理论层面上科学构建两者的衔接协调路径。。

（1）引导党内法规向国家法律转化

引导党内法规向国家法律转化，就必须通过更加严格的法律制定程序制定更加严谨的党内法规，从而成为国家法律的一个有机组成部分，进而从立法、执法、守法等各个环节，具有国家法律所拥有的普遍约束力。中国共产党是执政党，长期的政治实践决定了党内法规在中国社会生活中的重要地位，这点是毋庸置疑的。比如，党政机关特别是中国共产党中央委员会与国务院的联合发文，其实际效力范围早已远超对各级党组织和党员的规范，是拥有了如国家法律一样的普遍约束力。因此，可采取如下方式引导党内法规向国家法律转化：第一，党内法规的相关内容为国家法律所认可，例如宪法和法律吸纳《党章》中所确立的党的指导思想及党的领导地位，并提升到国家法律的精神主旨。此外，党内法规确立的组织原则、工作原则等方面的相关规则，通常也会被国家法律所借鉴。第二，党内法规可在监督机制、社会管理以及道德建设等方面为国家法律的制定提供资源和借鉴。比如，《中国共产党廉洁自律准则》中所规定的道德高线，其实是国家法律所追求的最高理想境界。第三，党内法规可作为考量因素之一，适用于法律过程，比如在司法审判过程中可将党内法规和党委文焕作为证据材料或参考因素。

（2）完善党内法规的备案审查机制

实现党内法规与国家法律有效衔接协调的另外一个重要途径，是健全、完善党内法规的备案审查机制。我国是具有中国特色的社会主义国家，因此法治体系也是具有中国特色的社会主义法治体系，党内法规与国家法律是同时存在、运行的。要想确保国家法律达成最佳效果，就必须进一步强化违宪、违法审查机制的作用，完善党内法规备案审查机制，促使国家立法与党的决策密切聯系起来，从而确保重大决策有法可依，同时这也是实现依法治国的重要保障。第一，建立健全备案工作考核与评价机制，设置专门机构和专人负责实践中出现的审查标准不统一、报备不及时、纠错不彻底等各种不良现象，从而进一步强化制度的刚性约束力。第二，为了更好地解决党内法规审查机制封闭性强、信息不透明等问题，可在确保社会主义法治统一的前提条件下，积极吸引党外人士参与到党内法规的审查机制中来。最后，在维护党内法规和国家法律二者和谐并轨运行的前提下，处理好党内法规备案审查过程中与宪法、法律有关的解释权问题。

（3）健全党内法规与国家法律制定主体的沟通机制

构建完整的党内法规制定主体与国家法律制定主体两者之间的有效沟通渠道，并进行定期沟通交流，确保党内法规与国家法律在制定过程中所出现的重大问题得以及时、高效地解决，为两者的衔接协调铺好道路。当然，这种方式的前提和基础是厘清党内法规与国家法律两者的立法原则、制定权限等各方面的界限。要想做到这点，首先需认识到虽然党内法规与国家法律存在大量差别，但两者存在的基础是中国特色社会主义法治体系和中国共产党的领导，这是不容置疑的。因此，绝对不能将两者对立起来。党内法规是国家法律得以贯彻执行的工具，而党又是行使立法权的权力机关的领导，因此，党内法规实质上拥有对国家法律的领导权。由此可见，执行力和质量就成为党内法规与国家法律衔接的关键。第二，党内法规的制定主体应在党内法规制定的每个环节都积极听取、采纳国家法律制定机关的建议和意见，在厘清两者界限的基础上，健全沟通机制，达成两者的有效衔接协调。

三、结语

依法治国的关键是从严治党，而要想做到从严治党，首先就必须加强党内法规制度体系建设，构建科学的党内法规体系，以制度治党，以法规治党。当前我党党内治理的依据是党内法规体系，并进而从依规治党走上党内法治的科学道理，最终实现党内治理的法治化、制度化。处理好党内法规与国家法律之间的各种问题，从而确保二者建立高效、科学的衔接协调机制，是当前我党面临的一个重大问题，是全面推进我国依法治国进程所亟需解决的一大课题。

参考文献

[1] 胡盛仪，余海洋.略论党内法规与国家法律衔接机制的完善[J].社会科学动态，2019（05）：25-34.

[2] 王丹.新时代地方立法规划制度的审视及其完善[J].人大研究，2019（02）：13-21.

[3] 许耀桐. 党内法治对国家法治的作用析论[J]. 理论与改革，2019（1）：96～102.

[4] 王圭宇，王明瑞. 党内法规向国家法律转化之路径探析[J]. 学习论坛，2018（4）：80～87.

2018陕西省社会科学基金项目《国家治理现代化背景下的社会治理模式创新研究》2018f076

2020年度陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目《党内法规与国家法律衔接协调对策研究》的阶段性成果，项目编号：2020Z431