我国合宪性审查制度的存在的问题和建议

摘 要：合宪性审查是现代国家在法治进程中，保障宪法实施的重要方式。党的十九大报告明确提出“加强宪法监督与实施，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，由此，为宪法学关于宪法监督的研究做出了非常大的肯定。而后在2018年3月宪法修正案中，将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，并于2018年6月颁布了“关于宪法和法律委员会职责问题的决定”，进一步说明了对合宪性审查工作的明确和重视。本文将结合2018年宪法修正案实施2年的经验，在不动摇我国基本制度和根本原则的情况下，给出自己关于合宪性审查制度综合推动发展的一些浅薄认识，希望能为我国的宪法监督制度提出可参考的建议。

关键词：合宪性审查;宪法监督;基本原则

一、合宪性审查的概念和任务

宪法是国家的根本大法，一切法律、行政法规、地方性法规、规章等规范性文件都不得同宪法相抵触。合宪性审查是由有关权力机关依据宪法和相关法律的规定，对可能存在违反宪法规定的法律法规、规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查，并对发现违反宪法的问题予以纠正，从而维护宪法的权威，是宪法监督的重要方式，对维护国家法制统一、规范和约束公权力、保障公民权利具有重要意义[2]。合宪性审查所要解决的问题是违宪问题，目的是保证宪法实施，制度功能是推进“依宪治国”和“依法治国”价值要求的实现。

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议高票表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，即现行宪法的第五次修改。其将宪法第七十条第一款：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会……”修改为：“全国人民代表會设立民族委员会、宪法和法律委员会……”3月19日，《中共中央关于印发<深化党和国家机构改革方案>的通知》具体指出：“全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”通过这一系列的规定，明确了我国合宪性审查的专门机关以及相关职责。

二、我国合宪性审查的方式

基于宪法规定的内容，我国在2000年《立法法》第97条规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律;第99条第1款和第2款规定了合宪性审查的主要主体、启动合宪性审查的主体资格、合宪性审查的对象及程序。同时，全国人大常委会委员长会议于2000 年制定《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》。接下来，又在2004年，全国人大常委会法制工作委员会内设立了法规备案审查工作室，作为协助全国人大及其常委会行使合宪性审 查和合法性审查的专门机构。全国人大常委会委员长会议于2005 年对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》进行修改，并制定了《司法解释备案审查工作程序》。随着2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了“全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定”，其中第一项规定：《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中规定的“法律委员会”的职责，由宪法和法律委员会承担。前文中已经阐述了关于“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”的相关问题，因此，合宪性审查的相关工作现在由宪法和法律委员会担任。根据宪法和相关法律的规定，合宪性审查主要分为：

（一）主动审查。所谓主动审查，是指在法律、法规颁布之前，由专门的合宪性审查机关采取主动的方式，审查其内容和原则是否与宪法相抵触，主要包括“审查批准后才能生效”和“备案后发现问题启动审查程序”。虽然我国对宪法监督的具体方式没有作出明确详细的规定，但是从相关法律法规可以看出我国的态度是认可专门机关积极审查的。例如：我国《立法法》第75条规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效;根据《立法法》第98条规定：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：1、行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案;2、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;3、自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释要向全国人大常委会提交备案，如有问题，专门委员会可以主动启动合宪性审查程序。

（二）被动审查。被动审查是指针对有关机关组织和公民提出的关于合宪性审查问题，要求或建议启动对某一规范性法律文件进行审查的一种审查方式。这种审查方式是让全社会对立法工作进行有效监督，充分发挥国家机关、社会团体、企业事业组织和公民的监督职能，保障立法工作的合法性和科学性，正确树立法律至上、依法治国的观念。被动审查的对象是立法活动完成后的实施过程，即规范性法律文件已经通过并实施，但这些规范性法律文件在后来的实施过程中，在实际生活的检验中，暴露出了合宪性问题。如果说积极审查是在尽可能避免法律法规与宪法相冲突的情况，那么被动审查就是对积极审查工作在后来实践检验中的必要补充，因为立法审查工作难免出现无法预料的状况，这些问题在后来法律法规实施过程中才逐渐凸显出来。根据《立法法》第99 条、《法规备案审查工作程序》第7条及《司法解释备案审查工作程序》的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释同宪法相抵触，有权向全国人大常委会书面提出审查要求，由全国人大常委会办公厅报秘书长批转有关的全国人大专门委员会进行审查;《立法法》第99条第2款规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”

三、我国合宪性审查制度的存在的问题及建议

综合以上论述，我国2018年宪法修正案确定的主要由宪法和法律委员会这个专门机关进行合宪性审查制度，可以看出我国的该项制度还需完善。

（一）合宪性审查的主体范围

关于进行合宪性审查主体的范围，我国没有相关的法律法规进行明确，但是在2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议高票表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，即现行宪法的第五次修改。其将宪法第七十条第一款：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会……”修改为：“全国人民代表会设立民族委员会、宪法和法律委员会……”3月19日，《中共中央关于印发<深化党和国家机构改革方案>的通知》具体指出：“全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。至此，我国明确了合宪性审查机关是由全国人大宪法和法律委员会来具体实施的。但是《立法法》第99 条第2 款的规定中： “……同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议……”这一条确定的主体范围很广，包括“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”。这可以理解为宪法监督的主体。这样广泛的监督主体范围可以最大化地对法律法规内容进行合宪性监督，但可以再进一步具体规定提出审查建议的条件、方式、程序，以及对审查结果作出具体规定，包括答复的方式和期限。这样既能防止公民或者组织滥用此项权利，随意启动合宪性审查，又能促使国家机关及其公关人员在制定和使用法律法规时，格外仔细，尽到审查义务。

（二）合宪性审查的范围

合宪性审查范围应该不仅包括法律法规等规范性文件，还包括国家机关权限及国家机关工作人员的行为、特定社会团体的行为等。合宪性审查范围的准确界定，关系到合宪性审查工作的能否顺利开展，影响到未来的宪法的实施过程能否真正被监督。首要的问题是对法律法规进行合宪性审查，目的是为了让全国人大及其常委会以及其他法规制定机关制定的法律法规符合宪法，严格按照下位法不得与上位法相抵触的原则，维护宪法作为最高法的地位和权威。如果仅仅是对低位阶的规范性文件进行监督，是不够全面的，如果合宪性审查不扩大到对法律、法规、规章等高位阶规范性文件的审查，在某种程度上可能会损害宪法权威。严格、全面的合宪性审查范围，有利于构建完备的法制监督体系，推动宪法的实施。国家机关工作人员的行为纳入合宪性审查的范畴，可以约束他们的行为，防止权力滥用。最后就是对特定社会团体的行为合宪性审查，可以更好地在日常生活中保障公民基本权利，维护宪法权威。例如这次新冠肺炎疫情爆发的过程中，许多社会团体都作出了针对自己内部的一些规定，而很多都涉及到侵犯公民基本权利的问题，在特殊时期、特殊情况下，公民基本权利的保障更加突出，更需要我们进行监督和保障。

（三）合宪性审查的程序

实体和程序同样重要，缺一不可。在合宪性审查工作推进的同时，必须明确合宪性审查的程序。国家权力的运行机制，都有相应的合法程序，其目的在于可以有效保障权力的运行和公民权利的保障。应当从合宪性审查的提起、审查工作的开展、审查结果的产生、以及审查后果的处理以及每个环节审查期限等方面細化，其中包括了方式、期限、作出答复的具体要求等等，把握住每个环节运行的规则。合宪性审查机关目前是由全国人大常委会宪法和法律委员会担任，我认为对于合宪性审查的结果也应当由宪法和法律委员会报请全国人大决定，全国人大闭会期间可以由全国人大常委会行使决定权，但对于某些影响重大的合宪性问题，则只能由全国人大来决定。

一直以来，宪法专家们都在呼吁宪法监督体系的完善，虽然目前的合宪性审查机制还存在一些问题，但它已经开启了维护宪法权威，依宪治国的新章程。面对这些问题，我们会继续在实践中不断总结经验，不断完善合宪性审查机制，构建完备的宪法监督体系和社会主义法制体系。宪法与国家前途、人民命运息息相关，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。[2]合宪性审查工作将翻开新的篇章，在此过程中，我们必定还会面对困难和挑战，但我们坚信，我们在实践中不断吸取经验，不断完善合宪性审查的内容和审查方式，构建更加完备的社会主义法制体系。

注 释

[1] 莫纪宏、胡锦光、秦前红： 《为宪法实施提供制度保障》，载《人民日报》2017 年11 月8 日，第17 版。

[2] 习近平总书记在2012年12月4日举行的首都各界纪念现行宪法颁行三十周年大会上的讲话。

参考文献

[1] 胡锦光、韩大元： 中国宪法，法律出版社2016 年版，第137 页。

[2] 梁成意： 中国公民基本权利，中国政法大学出版社2016 年版，第167 页。

[3] 韩大元.关于推进合宪性审查工作的几点思考[J].法律科学（西北政法大学学报），2018，（2）。

[4] 莫纪宏、胡锦光、秦前红： 为宪法实施提供制度保障，载《人民日报》2017 年11 月8 日，第17 版。

[5] 秦前红： 走出书斋看法，上海三联书店2015 年版。

作者简介：张丹（1985.12.27）女，汉，四川，讲师，硕士研究生，四川大学锦江学院，研究方向：宪法学、思想政治理论。四川眉山，620800