隐性债务风险的化解与防控

吴敬晗

（河北金融学院，河北 保定 071051）

一、绪论

1994年我国进行了分税制改革，对中央与地方政府的财政收入分配进行了调整，地方政府财权减少，而事权开始向地方政府下放。地方政府承担地区发展重任，覆盖范围涉及方方面面，地方政府财政支出压力较大，从而导致通过举借债务等方式融通资金，产生了大量通过隐性方式举借的债务。一方面，在1994年旧《预算法》的框架下，地方政府融资平台开始组建、发展，通过地方融资平台举借债务规模持续增加，由于存在违规担保问题，导致表面无支出责任实际需地方政府承担的债务规模不断增加，另一方面，随着我国经济社会不断发展和金融环境持续优化，出现了以PPP项目等多种新型方式变相融资、违规举债的行为，隐性债务不断累积。

我国地方政府隐性债务主要包括以下几类：以承诺函或资产抵押等提供违规担保、政府投资项目中的预算外融资且纳入政府预算支出的部分、政府违背商业原则而给出最低收益或回购承诺。地方政府债务水平与公共服务提升和社会民生改善关系密切，甚至进一步影响地区经济社会的发展稳定。防范化解重大风险作为三大攻坚战之首，对地方政府隐性债务风险进行有效化解与防控，正当其时。

二、地方政府隐性债务成因

地方政府隐性债务的产生过程主要经历了：90年代地方融资平台数量增加和负债规模扩大带来的债务风险问题，2010年开始，相关部门加强了对融资平台的管理，是地方政府债务管控的开端。随后，在2014年允许地方政府发行债券，并纳入预算管理。明确一般债券与专项债券，发行置换债券进行债务置换，缓解偿债压力。为防范地方政府债务风险，国务院在2016年发布88号文对地方政府债务不再承担兜底责任。与此同时，防范隐性债务风险相关工作逐步展开，并逐步转变为地方政府债务监管重点，遏制地方政府隐性债务增量态度坚决。地方政府隐性债务的产生及不断累积，背后的原因主要有财政体制因素、内驱动力因素、外部金融环境因素。

（一）财政体制因素

1994年的分税制改革重新调整了中央与地方的财权和事权，导致地方政府支出负担较重，但由于融资渠道有限，在“入不敷出”的背景下，地方政府不得不大量举借债务，地方融资平台在其中扮演了重要角色，隐性债务风险随之增加。预算软约束的情况存在导致对变相举债缺乏约束力。预算软约束体现在两个方面，一方面是地方政府债务预算编制缺失，预算约束不完整，另一方面是中央政府对地方的约束方面，部分地方政府支出责任没有纳入监管。导致大量的“表外”债务产生，形成隐性债务，造成财政风险。地方政府的考核中包括经济增长的绝对量和经济增长率，一些地方政府或官员持有不正确的政绩观、发展观，通过大规模的举借债务，促进地方经济发展，获得职位晋升的砝码，一些项目实施主体责任不落实，违法违规融资行为问责不到位，进一步对隐性债务规模的积累推波助澜。

（二）内驱动力因素

地方政府公共服务涉及市政建设、交通道路等各方面，随着全国范围内城镇化建设进程加速，基础设施建设需求越来越大。工程所需投资规模大、周期长，财政支出压力巨大，同时没能充分利用社会资本，地方政府只好举债融资，这一方面可增加资金来源，但另一方面存在违规举借债务行为，导致了隐性债务的产生。各地区间愈发激烈的竞争与政府投资短期见效快使得地方政府有强烈意愿扩大财政缺口。来自内部的动力驱使导致恶性循环，损害地方政府债务的可持续性。

（三）外部金融环境

地方政府在拓展融资渠道方面，能够以土地资源和特许经营权等进行抵押融资，对监管造成困难。金融机构在与地方政府合作中，对于地方政府部门的信用缺乏理性评估，不能充分估计风险。并且受利润驱使，银行等金融机构有动力为地方基础设施建设等提供融资。此外，受金融创新环境和金融机构影响，通过金融创新工具进行融资的现象越来越多，PPP、资产证券化、政府购买服务等创新方式，通过表外资金缓解财政压力，易产生变相举借债务。

三、地方政府隐性债务风险的化解与防控

地方政府隐性债务风险主要为增量风险、存量风险和管理风险，在当前防范化解重大风险的背景下，对地方政府债务的监管大大加强，隐性债务增量大大减少，存在的风险主要为存量风险和管理风险。融资平台转型缓慢，在地方基础设施建设方面依然承担重要角色，另外还有一些PPP、产业基金等项目，隐性债务增量风险仍存在；地方政府隐性债务正在有序化解过程中，从相关资料可以看到，目前隐性债务存量占政府债务的比重有所增加，存量风险进一步上升；随着地方政府获得发债权限，地方政府债务显性化水平不断上升，但目前仍存在多层次预算软约束的问题，中央与地方，地方与融资平台边界划分不清，隐性债务风险化解与防控难度较大。地方政府隐性债务风险债务规模较高，处置难度大，且具有较大的流动性风险，易传导形成财政风险和金融风险。这会进一步加重政府财政负担，造成财政风险；不利于金融平稳运行，增加金融风险；影响经济运行效率，阻碍经济发展。

（一）地方政府隐性债务化解防控总体原则

在有效防控化解地方政府隐性债务风险过程中，应从宏观上清醒认识到这是一个系统工程，应注重把握总体原则。正确看待债务规模与地方经济发展的辩证关系，国内外相关研究表明，适度举债有利于促进地方经济发展，但当超过一定阈值时，反而会拖累地方经济，应切实转变固化的短视思维，摒弃以债务促增长的急功近利的理念，既要稳增长，又要防风险，防风险就是稳增长。正确协调债务风险化解与城镇化的关系，城镇化的加速使得政府不断加大对市政建设、交通运输等的投入，财政支出面临巨大压力，导致了举债规模的增加。然而，城镇化为我国发展进程提供强大动能，蕴含巨大内需潜力，防范化解债务风险，决不能因噎废食一刀切，应充分认识城镇化的重要性，不能因化解债务风险阻碍城镇化进程，减少对城镇化建设的影响。统筹债务风险防控与地区差异间的关系，不同地区具有不同的现实情况，各地区经济发展与城镇化水平存在巨大差异，总体上，我国东部地区经济发展与城镇化率较高，承债能力强，财政压力小，中西部地区经济发展与城镇化率普遍较低，承债能力弱，财政压力小，同时发展需求急迫。在面对不同地区的风险化解与防控中，应适度控制落后地区盲目举债，降低风险，同时也要适度给予一定的浮动宽松，让中西部地区能够追赶发展，也要加大转移支付力度，注重平衡地区公平发展。

（二）地方政府隐性债务的化解

债务风险的高低，不仅取决于债务规模，更重要的是未来偿还能力的大小。隐性债务化解总体思路是短期内控制隐性债务增量，实现动态平衡，中长期增强融资平台造血能力，实现可持续发展。

对于增量隐性债务，一是治“根本”。打消两种幻觉，通过塑造理性的发展观、举债观，在源头上控制隐性债务增量。二是修“明渠”。加大专项债发行力度，建立正向激励机制，通过做好专项债发行及项目配套融资，以“开前门”的方式有堵有疏，堵疏结合。三是堵“暗道”。落实地方政府债务限额和预算管理制度，健全风险预警机制，引入市场力量，优化定价原则，通过市场合力提供强大约束力。对于存量隐性债务的化解，要坚持实事求是，因地制宜，总体思路分为三类：一是积极研究政策，争取债务入库化解，协调政策资金。二是开辟融资渠道，推进债务重组，合理制定还款时间表，分期支付，缓解压力。三是统筹项目工程建设，按照轻重缓急顺序合理核减投资规模，高效率高质量使用建设资金。

（三）地方政府隐性债务风险防控

1．完善地方债务预算管理，将一般债务和专项债务统筹管理，推进余额管理体制，优化转移支付，科学明确划分财权与事权，统筹重大项目，兼顾重点地区。

2．推动地方政府融资平台转型，积极整合融资平台，通过资产重组等增强其“造血”能力；完善地方政府债券发行管理，严格审查债券发行方案，提高资金使用效率；规范推进PPP项目，在项目审批中谨慎考察项目盈利情况，在推进市场化改革中，明晰投资责任。

3．建立地方政府隐性债务风险预警机制，明确功能与原则，汇集债务信息进行合理分类，按照信用风险与流动性风险，选取债务率、偿债率等科学指标，按照实用性、完整性、科学性原则进行构建，按照设定测算风险，不断在反馈与再评价过程中调整优化预警机制。

4．加强对隐性债务风险的管理，细化债务风险应急处置细则，及时关注与跟踪隐性债务资金余额，实行常态化监督，健全偿债准备金制度。同时，可以借助市场的力量加强约束和监督，加大地方政府举债约束，对不满足约束条件的项目融资绝不允许进入金融市场；加强地方政府债务信息透明度，使各部门更加有效地协同配合，更好地发挥社会监督的力量，防止地方政府隐性债务风险的蔓延。