关于进一步做好减税降费工作的思考和建议

◎文/刘 群

一、减税降费的政策效应分析

（一）重点破解“三稳”难题

2019 年，《政 府 工 作 报告》 提出2 万亿元的减税降费目标， 减税包括小微企业减税、个人所得税减税、增值税减税三方面； 降费的重点是降低企业缴纳职工基本养老保险费。 高强度的减税降费意在破解中国发展重大难题，具体说就是要保“三稳”，即稳就业、稳投资、稳预期。为企业减税降费的政策目标是力促中国经济爬坡过坎。

首先，就业是民生之本，稳增长意在稳就业。 2019 年的减税降费具有明显的就业增长刺激倾向， 突出表现在把扶持小微企业列为减税降费重点。近年来的实践表明，减税降费给小微企业带来的边际效益最高。 因为小微企业自有资金比例最低且融资成本高。 减税降费稳住了小微企业， 也就是充分发挥了稳就业功能， 实现了稳增长的保民生政策目标。

其次， 稳投资是继续做大做强中国经济的基础。 目前， 固定资产投资增长率与结构转换内生性投资需求增长有较大缺口。总体来看，缺口成因在于企业负债率抬升和成本上升削弱了企业投资能力。显然，这需要政策助力予以化解。 2019 年将16%和10%两档增值税率降至13%和9%，这是历年来最大幅度下调增值税税率， 是力度超强的普惠式减税。 一方面会大幅度减轻固定资产购置进项税负担，如购进机器设备、不动产等； 另一方面也会减轻制造业特别是装备制造业的销项税收负担， 从而带动投资增长。

第三， 稳预期就是树立信心和决心， 只有稳住了预期才能稳住投资，稳住就业。2019 年再度减轻市场主体2万亿元税费， 表明中国政府要为经济发展注入制度活力， 要充分保障市场主体利益增长， 这实际上是一种强大的心理预期稳定剂。

（二）促进民间投资快速增长

2015 年以来，民间投资增速下滑， 抑制了制造业的投资增长， 导致工业增加值增速放缓等一系列问题。 民间投资增速若长时期无法出现明显反弹， 将不利于中国经济结构的调整和经济效益的提升。在此背景下，围绕如何激发民间投资的问题，中央政府明确提出， 要通过金融支持、 减税降费来全面支持民企融资。 这些政策措施无疑将稳定并提振市场信心，提升市场活力，促进民间投资的快速增长。 在减税降费方面，2016—2018 年，通过全面实施“营改增”、降低增值税税率、 提高个税免征额、 增加个税应纳税额抵扣项以及一系列针对小微企业、“双创” 企业的税收优惠政策，结合“放管服”的简化行政程序、 减少行政收费等普遍性降费措施， 分别实现了6196 亿元、1 万亿元以及1.3 万亿元的减税规模。国内的减税降费政策， 加上全球经济的同步复苏， 民间投资增速在2016 年触底后开始了恢复性增长。

然而，2019 年全球经济扩张趋缓，将削弱自2017 年开始民间投资增速上升的势头。 有鉴于此，2019 年政府报告提出， 除了继续实施大规模的普惠性减税政策之外， 还要通过适当降低社会保险费率， 切实减轻企业负担、降低企业成本，在促进企业有效投资增长的同时，提升企业竞争力， 并以此实现稳投资和稳就业。 从宏观层面看，首先，降低企业社保缴费率有利于企业利润的增加， 从而能够促进企业的投资增长，带动经济增长，进而提高财政收入增速；其次，降低企业社保缴费率有利于降低企业用工成本， 激励其扩大劳动雇佣，促进就业增加，提高居民收入， 增加居民消费，改善总需求结构；最后，企业成本负担的下降、 利润增速的提高将有利于企业研发投入的增长， 进而推动技术进步和提升劳动生产率。

（三）减税降费面临双重结构性矛盾及化解

一方面， 政府推出了多项减税降费政策，2018 年减税降费总规模1.3 万亿元；另一方面， 一些企业却认为其税负仍在上升。 政府政策走向与企业感受的主观判断发生了偏差。 这种质疑的声音可能反映了宏观减税政策在微观层面存在结构性不平衡。 与宏观减税政策相伴随的， 是近些年税收征管力度不断上升。 由此可能导致虽然税率在下降， 但部分过去纳税合规性较弱企业的税基增加，实际税负会出现上升。因此， 减税不仅要从总体规模上考量， 还要关注其在企业层面的结构性影响。 虽然国务院已要求确保所有行业的税负只减不增， 但在执行层面， 一些合规情况较好的大企业将明显受益于力度较大的减税降费， 而一些当前经营较困难的中小企业则并不一定受益。 这是减税降费要直面结构性矛盾的第一层含义。

减税降费需直面结构性矛盾的第二层含义是在地区层面。 减税降费政策对地方的影响存在结构性差异。 从减税政策来看， 部分减收效应明显的市县， 或者其他财力弥补渠道潜力较小的地区， 可能会出现财政支付困难的问题。 一旦这种地区结构差异性的影响出现严重后果， 那些一般公共财政或者养老保险基金运转困难的地区， 可能要加大税收征管力度，乃至收过头税、过头费，从而影响减税降费政策实施效果； 或者因财政支付不到位，导致经济稳定、 预期稳定、社会稳定等方面发生问题。

在宏观层面上， 减税降费政策能否切实落地生根，核心问题在于如何弥补因大规模减税降费造成的财政收支缺口， 保证财政的可持续性发展，开源与节流并重。节流方面，2019 年 《政府工作报告》 提出要压缩一般性支出5%以上，由此可减少一般公共预算支出近千亿元。 开源方面， 一方面提高中投等金融类央企的利润上缴以充实非税收入， 进而直接弥补赤字； 另一方面可以通过提高石化、 电信等实体类国有企业的利润上缴以充实国有资本经营预算收入， 再通过“调出资金” 来间接弥补赤字。 提升利润上缴比例和分红水平是比较可行的路径。

在微观层面上， 在各项减税降费政策的出台执行过程中， 要建立起良好的实施配套机制。 这主要体现在增值税下调税率的政策设计和执行上。 更重要的是要优化增值税的政策执行传导机制。下调增值税税率，总体上会形成数额巨大的减税规模， 但不同行业不同企业的受益程度， 在很大程度上受供求和竞争等市场因素的影响。 政府部门要进一步优化政策的执行机制， 做好行业和企业的行为引导， 特别是避免部分企业利用在产业链中的市场支配地位， 独享税收政策红利， 确保减税成果全民全产业链共享。

总之， 减税降费将为中国经济增长提供空间， 特别是适当降低社保费率的举措， 对促进高质量发展影响巨大。 将企业和个人少缴的社保费转移作为企业利润增加， 或者转移作为居民劳动报酬的增加， 都将有助于提升经济增长速度， 促进居民消费提高， 带动财政收入增长。同时，由于降低社保费率能够切实减轻企业的成本负担，激励企业增加投资，进而促进就业，提高居民收入。相对而言， 将减收的社保缴费转移到企业作为其利润增加， 更有助于促进企业投资增长， 进而产生更大的财政收入效应和短期经济增长效应； 而将减收的社保缴费转移给居民作为其劳动报酬增加， 对促进居民消费的增长作用更强， 而且能够进一步改善总需求结构， 实现经济结构的再平衡调整。因此，从高质量增长的视角来看，将减收的社保缴费转移给居民作为劳动报酬无疑将产生更好的政策效果。

二、天津市税务部门实施减税降费工作综述

2019年以来， 天津市税务局认真学习贯彻党中央、国务院和国家税务总局对减税降费的重要指示精神和工作部署， 始终将落实减税降费作为一项政治任务。 实打实、硬碰硬，对标对表推进，不折不扣完成规定动作，扎实推进各项优惠政策落地生根；实施扎口管理， 立足招法创新， 结合实际探索自选动作，为减税降费积累天津经验。

（一）创新纳税服务形式，着力提供多种类组合套餐

天津市税务局立足 “辅导内容、 辅导形式、 宣传渠道、培训对象”四个维度，搭建覆盖全、 效果广的宣传辅导体系， 第一时间将政策红利送到有需求的纳税人手中。 一是普惠式推送政策套餐。全面梳理减税降费政策，形成16 项普惠性优惠政策和9 项分行业优惠政策 “基础+增值”组合套餐，制作成政策彩页点对点推送； 编写减税降费应知应会手册，持续发布咨询热点问题系列组合， 将优惠政策分类组合再“打包”， 确保政策解读明白易懂， 纳税人政策学习有的放矢。 二是开通自助式政策查询工具。 在天津税务微信公众号开通“天津通”政策查询工具， 纳税人可通过手机一键操作， 了解本企业减税降费政策优惠应享情况。 通过各种渠道对外发布查询工具使用手册， 受到纳税人一致好评。 三是政策宣传点面结合。围绕12366 在开好票、报好税两个阶段受理问题进行大数据分析， 找准纳税人最关注的热点难点问题，分阶段、 分层次开展针对性宣传辅导， 向企业法定代表人等侧重推送政策信息， 向财务人员、 办税人员等侧重辅导政策适用和具体操作，确保宣传辅导工作取得实效。四是多角度开设培训课堂。召开多期在线访谈， 网上解读政策、答疑解惑，丰富政策获取途径。 通过网上纳税人学堂发布政策内容解读及汇编、系统操作指南，方便纳税人在线学政策。 面对面为纳税人讲解税费政策， 累计开办实体学堂675 场次， 培训纳税人21.58 万户次， 有效回应纳税人关切的问题，及时解答纳税人疑问。

（二）创新信息管税理念，着力提升减税降费工作质效

一是提高数据分析效率。梳理报表口径，自主编写脚本， 提高减税数据抽取工作效率， 实现征期结束后次日即可统一抽取分户减免数据。 二是开发研发支出辅助账系统。 帮助中小科技企业规范健全研发费核算体系，免费供企业使用， 通过实现会计账目一键导入、 研发支出辅助账一键生成、 对接申报系统一键申报等， 为企业享受优惠政策提供极大便利。加强数据分析，确保政策精准惠及，突出信息管税，实行“大数据+企业所得税”数据分析管理机制。 三是建立科技企业信息库。 对高新技术企业、 科技型中小企业等进行入库分级管理， 由专人负责对信息库企业进行长期跟踪调研和政策服务。 安排专人在每个申报期内对企业申报数据和信息库数据进行全面比对和详细核实， 如发现企业未能及时足额享受政策等问题， 立即推送至其主管税务机关要求于当日辅导企业享受优惠， 确保企业全面享受税收优惠政策。 四是建立税种联动机制。 主动联系沟通， 获取已享受重点群体创业就业增值税等税费优惠的企业名单， 逐户进行政策再宣传和再辅导， 帮助其及时足额享受所得税优惠政策。

（三）创新政策咨询方式，着力打造便利化培训机制

税务部门创新工作思路，解决业务咨询培训“最后一公里”不通畅这一痛点。针对有些基层分局地理位置偏远、区域配套不够健全，组织大规模集中现场培训效果较差的问题， 适时推出多种利企利税举措。 一是开通网络直播。建立网络直播室，税务干部化身网络主播， 打破时间、空间限制，开展税收宣传与业务咨询， 收集热点难点问题，推出答疑直播专场，纳税人随时随地观看直播，宣传培训效果大大提升。 二是上线“问、联、学”一体化综合咨询平台。通过人工回复、自动语音播报、微信自助查询、答案推送等多种形式， 建设一体化综合咨询平台， 突破传统答疑模式，打破时间、地点限制， 畅通与纳税人沟通渠道， 让纳税人随时随地了解最新税收政策。 三是发挥电话自动通知系统功能。 遇到需要大面积电话通知纳税人办理相关涉税事项时，通过电话自动通知系统添加录音， 实现对纳税人自动进行电话通知和记录， 大大节省人力资源和时间成本。

（四）创新政策问需辅导，着力畅通税企沟通渠道

在前期宣传辅导基础上， 税务部门尤为重视为辖区内企业尤其是重点税源企业进行一对一指导， 实现政策精准投放。 一是开展针对性政策培训。 结合重点税源企业、 高新技术企业和科技型中小企业诉求， 开展研发费加计扣除一对一政策辅导， 组织业务骨干为企业提供“税企直达”辅导服务，现场解疑释惑， 让纳税人对政策理解透、享受足，极大促进了企业进行研发投入的积极性。二是实地调研走访。走访重点税源企业， 组织召开减税降费座谈会， 宣传减税降费优惠政策， 了解企业经营情况和涉税诉求， 听取重点税源企业对减税降费的看法，解答政策问题。三是进一步完善重点税源企业诉求快速响应机制。 建立 “专管员——科所负责人——业务科室”三级直线通道，第一时间响应企业减税降费政策诉求。 管理员与企业保持密切联系， 将微信群作为发放减税政策、答疑解惑的平台。通过微信和电子邮件， 汇总常见问题为企业统一解答。 同时在微信群里提供24 小时咨询， 保证企业获得管家式的贴心服务。

三、目前税务部门落实减税降费工作存在的主要问题

（一）统筹管理方面存在的问题

虽然目前从市税务局到基层区局都成立了减税降费工作领导小组和办公室，有的基层分局还专门成立了多个专项工作小组， 但由于减税降费是系统性工作和综合性任务， 涉及全局各职能部门工作， 工作推进中有大量的工作需要互相配合和共同谋划。 在加强减税降费工作的统筹力度，在工作部署、政策口径、 数据提取等方面统一指挥调度上还有所欠缺，导致在机制运转过程中还存在不够顺畅的现象， 比如某一项工作因为牵头部门与配合部门职责划分不清， 工作衔接上会出问题； 某一项任务由于在部门职责理解上不一致，工作落实上会出问题。同时也因为各基层单位实际情况不一样， 工作开展的还不够平衡。

（二）税收政策宣传辅导方面存在的问题

通过与企业代表和纳税人座谈交流， 发现部分税务干部在贯彻国家税务总局、市税务局工作会议要求上还不够用心， 在减税降费政策学习方面还不够到位， 准确理解把握政策方面尚有欠缺。 之前在督导基层单位落实减税降费工作中， 也通过随机询问、考试测评的方式，发现有个别干部对减税降费政策解答不够准确和熟练，政策掌握不够透彻。同时，在对外宣传辅导上还需进一步强化， 尤其是在对纳税人的分类施策、滴灌培训、精准辅导等方面要加强。 部分企业因为自身特殊情况或者在理解执行政策上有偏差， 导致税负上升， 在效应分析发现后， 税务干部跟进辅导的还不够及时， 在一定程度上影响了减税降费工作的成效。

随着纳税人和缴费人参与意识的觉醒， 其对税收宣传辅导服务的期望值逐渐提高，诉求也日趋多元化，对减税降费政策宣传辅导提出更高要求。当前，税务部门和纳税人联系更密切， 例如政策培训、 系统升级、 退税等工作，都需要频繁联系纳税人，但是纳税人配合度与预期有差距。 有些纳税人虽然熟知业务知识， 但税法遵从度有待提高， 一些企业的财务人员或办税人员对减税降费实际减负效果有一定了解，但获得感和满意度相对企业老板低很多， 参与感不强。 此外， 在政策辅导上也存在一些问题， 例如有的基层单位对纳税人相关涉税系统操作培训不到位， 纳税人系统操作不熟练。 有的单位涉税咨询电话长时间占线， 无法接通， 造成纳税人不能及时咨询了解减税降费相关政策。有的单位对个人所得税代扣代缴义务人等特殊纳税人群体， 未按要求采取分类开展“一对一”和“点对点”的滴灌式辅导， 导致纳税人对政策理解和把握不够准确。

（三）软件硬件方面存在的问题

在税收实际工作中因为税收征管服务系统整合的问题， 反映出支撑减税降费更好落实的信息化环境还需要进一步改进和优化。 基层税务干部反映金税三期等信息系统批量查询时运行过慢，影响工作效率。 在减税降费政策落实中， 部分地方税种政策变更时， 由于金税三期系统权限所限， 造成系统调整滞后于政策调整， 政策与系统调整不同步影响政策执行。 金税三期系统功能还需进一步优化完善， 其中基层最关注的就是实现将系统数据内部校验比对成果及时应用于征管实践工作， 如增加申报数据校验提醒等， 减少纳税人申报错误， 提升基层工作效率。同时，系统功能有待完善。在查询方面，针对减税降费各项数据的统计需求，“金三” 系统中专项减税降费查询模块使用不够便利，查询、审核、报送相关数据、报表等功能有待补充。在申报方面， 同步调整时间较滞后， 优惠政策逻辑校验不够完善，比如，外省跨区域预缴模块不完善， 无法校验是否符合减免退税条件， 可能会产生多征税费， 给后期工作带来压力。

（四）创新举措方面存在的问题

基层干部减税降费的工作理念和思维方式还需进一步转变， 工作中更多的是满足于完成任务， 着眼实际工作成效的创新思维、 创新招法还不够多， 减税降费亮点工作展现不足。 在纳税人获得感的跟踪分析上不够及时和深入， 在结合地域特色创新减税降费宣传产品形式方面还不够丰富。例如，对天津重点行业、 企业的政策效应还没有形成系列性跟踪报道， 在挖掘天津市民对改革获得感方面还不够深入。 在宣传效果方面， 社会影响力还有待提高。 政策落实中主观能动性发挥得不够， 做好减税降费工作的使命感有待进一步增强。

四、解决当前减税降费工作存在问题的对策建议

（一）强化工作统筹，确保减税降费工作有序有效落实

进一步优化升级全系统减税降费工作机制， 在减税办实体化运转的基础上，营造减税办整体统筹， 各职能部门积极配合、 齐抓共管的工作氛围，形成工作合力。 坚持问题导向、成效导向纵深推进减税降费工作，以总局减税降费专项督查、国务院第六次大督查为契机，对照问题拿出针对性举措，切实解决工作中存在的问题、 不足和差距短板，强化规范管理。 特别是要注重对基层减税降费执行落实情况的再梳理、再监控和再督导，重点关注之前调研与纪检部门监督检查发现问题的整改落实情况，做到减税降费工作要求从严从实、政策落实不折不扣。

同时， 扎实做好减税降费政策核算分析。 严格按规范程序操作， 严把数据质量关，比对差异分析原因，确保数据准确。发现纳税人、缴费人申报造成的差错数据，及时通知更正。 严格执行核算部门和各税种管理部门会审机制， 做到各项政策和各个税种底账清晰， 保证每个数字都经得起检验。 进一步完善数据质量保障机制， 不断提高前端源头数据的准确性，理顺数据核查、会审、差错数据更正等后端纠错业务流程， 切实提高减税降费数据统计质量。

（二）进一步抓好政策宣传，突出精准辅导和工作实效

在开展全覆盖、 多轮次宣传辅导的基础上， 坚持宣传辅导工作持续发力、 贯穿减税降费工作始终。 突出针对重点行业、新办企业、减税效果不够明显企业，开展“点对点”与“滴灌式”的宣传辅导，确保服务到位。继续通过门户网站、 办税服务厅等多渠道扩大宣传覆盖面， 提升纳税人和缴费人政策知晓度、执行准确度。市区两级减税办要牵头建立各职能部门参加的减税降费企业诉求快速响应机制， 增强快速反应能力，对企业提出的问题、反映的情况要通过专门走访、专题座谈、 专项辅导等方式积极回应、及时跟进，解决好企业享受政策的堵点、 难点和痛点问题。

依托“一主六辅多层次”制度框架，按照“实、简、快、硬”的标准，认真做好宣传辅导工作。 加强政策宣传辅导力度， 注重在一些重要时间节点把握好宣传节奏， 扩大覆盖面，结合天津地域特色，积极探索更接地气、 亮眼鲜活的宣传培训项目， 持续提高宣传辅导实效性。 进一步落实“放管服”改革要求，简化办税流程， 增强征管工作质效。 进一步严格首问责任制、一次性告知、限时办结、延时服务、 导税服务以及快速响应机制等各项要求。 强化税企共建等个性服务措施，以网上税务局为载体，开拓线上服务功能。 依托12366 纳税服务热线、 办税服务厅等渠道，及时搜集、汇总、 反馈纳税人热点难点问题， 形成快速响应闭环处理机制。加大对税务干部，特别是办税服务厅和纳税服务热线人员的培训力度， 全方位持续提升窗口和服务热线的服务质量。

（三）进一步改进优化细节管理，提升工作质效

牢固树立以纳税人和缴费人为中心的服务理念，结合便民办税春风行动， 严格落实新修订的征管规范，按照新的管理方式、 征管流程落实好各项减税降费政策，确保纳税人和缴费人及时、便利、充分享受政策红利。 进一步完善数据质量保障机制， 提高前端源头数据的准确性， 切实提升减税降费数据统计质量。 结合工作实际优化金税三期系统数据整合分析功能， 扩大基层金税三期数据查询调取权限， 为基层落实好减税降费工作提供更有力的数据支持。积极探索优化便捷办税缴费方式，改进办税服务厅网上预约排号功能，为纳税人、缴费人提供更为优质高效的纳税服务。

（四）进一步加强政策执行效应分析， 促进减税降费工作落地生根

密切跟踪政策实施情况， 完善政策执行情况反馈机制，加强减免税成效分析，力求全面、及时、客观、准确反映各项减税降费政策落实情况和执行效应， 尤其是要在企业税费负担整体减轻的形势下， 重点关注少数企业税负上升的问题， 主动深入企业搞调研，“一对一” 开展专项税负调查，按户分析、逐户辅导， 将税负上升原因分析清楚、解释明白。时刻关注增值税改革价格传导问题，抓好减税降费政策执行效应宣传， 让上中下游企业都得到实惠，加强与财政、审计等有关部门的协同配合， 落实更为公平、 更符合市场机制的减税降费政策， 切实让减税降费的红利惠及广大企业和人民群众， 推动形成稳定的社会预期。