大都市中心城区服务业高质量发展研究（二）——以天津中心城区为例

◎文/郑 宇 黄凤羽 朱 鹏

五、构建适应产业高质量发展的空间布局体系

适应中心城区产业高质量发展和贯彻新发展理念的总体要求， 综合考虑服务业的发展趋势、集聚特征、中心城区的功能定位、 中心城区和环城四区功能一体化的发展趋势，本文提出“一带一环三心多节点全社区” 的服务业空间布局体系。在“一带一环三心多节点全社区”的布局体系中，“一带” 和 “一环” 是在整体上引导服务业体系内引外联、集聚发展、功能提升、 空间拓展的宏观架构和空间指向；“三心” 是居于核心地位、 代表区域形象的生产性、 消费性服务业综合集聚区和多功能综合体；“多节点”是承载某一类或某几类生产性、 消费性服务业的功能集聚区， 是深入挖掘区域关键优势、 引领服务业高质量发展的基本功能地域单元；“全社区”是贴近居民、以便民服务为主要内容、落实民生理念、 促进均衡发展的服务业基层地域单元形成的服务业布局层次。

（一）一带

“一带”是海河现代服务业发展带。 贯穿中心城区的海河及两岸沿河地带是天津城市发展的起点和城市建设的主轴， 高速公路和京津城际铁路沿河展布， 具有人口密集、交通便利、载体良好、配套完善、河岸景观优美、历史文脉汇聚的综合优势和发展底蕴。 在中心城区进入高质量发展的新阶段后， 这一开发历史悠久的发展轴带由于其历史积淀、 发展基础和功能地位， 仍然是吸引国内外高端要素、 发展高端现代服务业的最适宜地带， 是支撑中心城区服务业转型升级和引领服务业整体功能提升的主轴带。 海河现代服务业发展带的发展导向是上中游统筹协调， 高端服务业集聚， 带动中心城区功能整体提升，水城一体，体现区域特色和形象的多功能高质量发展经济带。

（二）一环

“一环”是环城服务业功能拓展区。 以外环线为轴的环内环外地带是环城四区制造业地域和市内六区服务业地域交界地带， 制造业与服务业的互补性对服务业发展地推动主要体现在这一地带。进入高质量发展阶段后，环城四区制造业转型升级对服务业的需求和市内六区人口产业活动疏散引致的服务业布局调整； 近十年来和未来， 人口增量向环城四区集聚； 轨道交通向环城四区延伸和配套设施的逐步完善；广阔的绿色空间和丰富的土地资源， 决定了环城服务业功能拓展区是承载市内六区服务业扩散、 迁移的主要区位， 也是承载天津服务业增量、 推动服务业转型升级的新兴服务业功能空间。 环城服务业功能拓展区的导向是加强与中心城区的融合互动， 全面承接和发展现代服务业， 以生产性服务业为突破口，突出科技服务、物流功能，适度发展高档商业设施，积极发展医疗康复、 休闲旅游， 合理布局大型郊野生态公园，打造绿色生态、多元融合、功能完善、富有活力的都市经济发展轴。

（三）三心

“三心” 是以小白楼、南京路为主体的城市主中心和西客站城市副中心、天钢-柳林城市副中心。 引领中心城区服务业整体功能提升的海河现代服务业发展主轴带，由于区位、产业基础、要素禀赋、土地资源、景观资源、历史文化、 开发水平的差异及组合的空间不平衡， 以及这种不平衡在未来中心城区不同类型和功能的服务业发展中所起作用的差异， 而进一步分化为具有全市域意义的三个服务业功能极， 是推动服务业高质量发展的先导地域和潜力地域。 海河中游以小白楼、 南京路为主体的城市主中心开发程度最高，发展条件最优，经济效益最好，汇聚高质要素、 高端业态的吸引力最强， 是服务业功能转型升级和高质量发展最重要的目标地域， 这一区域面积狭小、 人口产业活动高度集聚， 空间的有限和承载能力趋于饱和与不断汇聚、成长的增量功能的矛盾， 成为发展的重要制约因素。 海河上游的西客站城市副中心和海河下游的天钢—柳林城市副中心在城市主中心合适的辐射距离、协作范围内，分别拥有高铁集聚优势、 较丰富的土地资源和接近主中心的区位优势， 位于京津城市的主要联系方向上， 是分流城市主中心功能和培育新兴服务业的重要功能地域。 三个中心的发展水平和进展快慢取决于京津冀区域的潜力和释放的程度与快慢， 京津冀巨大潜力的发挥将是一个长期过程， 两个副中心产业功能的培育进展相对缓慢，与京津冀潜力发挥的长期性是密切相关的。 在天津和中心城区服务业高质量发展中的功能和地位是多种客观条件决定的，是明确的。城市主中心和两个城市副中心的发展导向是完善城市功能配套，整体提升人文环境和社会活力，着力推进现代金融、高端商务商业发展和多元文化功能融合， 建设具有国际影响力的、 展示城市历史文化底蕴的高端商务商业区、 高效经济产出区、高品质生活区。

（四）多节点

“多节点”是各类专业性较强和对高能级市场依赖较大的服务业功能集聚区。 科技研发、 信息技术服务、商务、文化创意、物流、教育培训等生产性服务业， 具有很强的专业性， 服务对象主要是企业或产业集群， 其基干资源在空间分布上往往不均衡，服务半径不限于本区域，具有广域辐射力， 在发展中往往趋于交通节点、 优势区位、 专业资源集中的特定区域， 形成散布于整个区域的专业性服务业功能集聚区。人流和消费市场对于高档的消费性服务业发展具有关键意义， 人流密集地区及与之相应的高能级市场在空间上的分布是不平衡的， 因此形成了分布于区域特定区位的高等级的、关键性的、节点性的商业中心、 商业街区和商圈。 高等教育、大型医疗、文化、 体育公共设施在空间上的分布亦不平衡， 以其为中心， 吸引集聚关联服务往往形成特定功能的服务业集聚区。 服务业功能集聚区的发展导向是打造匹配中心城区功能定位， 全面发挥中心城区服务业发展综合优势，引领服务业专业化、高品质、高效益、集群化发展，具有竞争力的服务业功能集聚区。

（五）全社区

“全社区”是以社区为单元、覆盖居民日常生活、深入神经末梢的服务业布局网络。学前教育、基本教育、基本医疗、养老服务、便民商业、公共文化体育服务、各类生活性服务业，是无差别面向全社会成员的基本服务需求，需求具有普遍性、广泛性、大众性、社会性、公共性，产业发展在空间上具有分散性，在空间布局上应该实现广覆盖、 均等化，均衡遍在地发展。 社区服务网络的发展导向是以增进人民福祉为出发点，顺应居民消费升级趋势，促进社区服务均衡均等便捷品质发展，切实满足基本需求， 有效供给新兴需求， 增强社区居民的获得感、幸福感、安全感。

六、中心城区产业高质量发展的对策建议

（一）营造公平竞争的市场环境

深化改革， 形成开放公平、秩序规范、诚信经营、制度健全、 监管有力的市场环境， 保证各种所有制经济依法平等使用生产要素， 公平参与市场竞争，推动国资、民资、 外资共同发展和融合发展， 是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用， 促进高质量发展的基本前提。

深入推进市场准入负面清单制度改革， 建立服务领域平等规范、 公开透明的准入标准， 扩大服务领域开放度。支持民间资本以独资、参股、 控股等多种形式进入基础产业、市政公用事业、社会事业、金融服务、科技创新等领域， 非公经济在要素获取和服务价格方面， 享有同等政策待遇。按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，加快推进教育、科技、文化、卫生等事业单位分类改革，将从事生产经营活动的事业单位及能够分离的生产经营部门逐步转为企业， 参与服务业市场公平竞争。 深化行政审批改革， 清理规范各类前置审批，减少审批事项，优化审批流程， 强化事中事后监管。 清理规范中介服务和涉企行政事业性收费， 减少检验、检测、认证等各类收费事项， 推行收费项目公示制度，降低制度性交易成本。形成完善的失信惩罚和守信激励机制， 推进企业和个人征信体系建设， 建立市场主体信用信息档案， 把有违规行为的市场主体列入 “黑名单”。完善市场主体信用信息公示系统，建设统一、全覆盖的信用信息共享交换平台，营造诚实、自律、守信、互信的信用环境。 建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、 协调配套的新型标准体系。 将政府主导制定的强制性国家标准，限定在保障人身健康和生命财产安全、公共安全、生态环境安全及满足经济社会管理基本要求范围之内。 支持社会组织制定团体标准， 鼓励企业自主制定企业标准。

表7 天津中心城区服务业重点功能集聚区

（二）推进以信息化和轨道交通为重点的基础设施建设

中心城区服务业体系门类多样， 辐射范围广阔，人流、信息流、资金流、商品流密集交汇，跨界融合、结构变动、业态和模式创新活跃，高品质消费市场大， 对高质量基础设施的需求迫切。

加快推进基础设施改造升级， 提升智慧化和网络化水平，围绕满足新产业、新业态发展需要， 补齐基础设施短板，在信息、交通、流通、旅游、社会服务等领域，组织实施基础设施建设重大工程。推进服务业相关基础设施标准化建设和改造， 促进互联互通和系统功能优化。 改进基础设施运营管理， 提高运行效率。 加强面向服务业应用的信息基础设施和平台建设，完善物联网、云计算及大数据平台等基础设施， 推进政府信息、 公共信息等数据资源开放共享， 建设数据信息资源开放平台。 推动公共交通优先发展， 加快中心城区轨道交通建设， 积极发展智慧交通。 优化社区商业网点、 公共服务设施的规划布局和业态配置， 规格按照新建居住区或社区建设相关规定，配建便民商业服务、社区服务、健身休闲等设施。促进教育培训、健康、养老、文化等服务设施建设和升级。 盘活存量土地用于社会服务设施建设， 改造提升现有社会服务设施。

（三）发挥区位优势和综合配套优势， 引进高质高端服务项目

高端服务业具有轻资产属性和高度的流动性，趋向于集聚效应显著的超大城市和特大城市。 借助京津冀协同发展、国家自主创新示范区建设、自贸区政策优势，优化营商环境、 提升招商引资质量，是实现中心城区服务业高质量发展的有效便捷途径。

按照构建高质量产业体系的要求， 强化高端集群链条招商， 着力引进世界500强、央企国企、上市公司、知名民营企业及分支机构。 对接北京创新资源和优质产业，承接总部、金融、研发设计、中介服务、教育、医疗、高端商业等优质资源。 充分发挥夏季达沃斯论坛、津洽会、市文化中心城市会客厅等平台功能，促进市、区联动开展对外交流与合作， 定期开展主题招商活动， 做好项目促进、客商对接、展览推介等工作。 围绕投资和服务贸易便利化，深入推行权力清单、责任清单制度， 规范行政职权和便民服务事项， 规范服务工作流程和制度， 打造透明高效的政务环境、 专业高效的商务环境、 竞争有序的市场环境、 公平正义的法治环境。 促进中心城区与滨海新区在京津冀协同发展、 自由贸易试验区和国家自主创新示范区建设上的协同， 引进高端服务业项目上的合作，在深度融入全球产业链、价值链中，实现互利共赢发展。

（四）改革房屋租赁体系，促进专业人才流动汇聚

高质量的专业人才是产业高质量发展的基础。开放环境下通过引聚高素质专业人才是积累人力资本的便捷途径。天津中心城区近年房价增幅显著，人才居住成本不断上升，人才挤出效应与产业转型升级和发展新旧动能转换的矛盾较为突出。 提供装修精致、治理良好、服务周到的公寓，满足外来年轻专业人才高品质的居住需求，是中心城区产业高质量发展中需要解决的迫切问题。

在“建立多主体供应、多渠道保障、 租购并举的住房制度”的方针下，健全以市场配置为主、 政府提供基本保障的住房租赁体系， 培育住房租赁市场供应主体、 加大公共租赁住房供应。 安排专项补贴资金， 用于支持对城中村、棚户区房屋、废弃集体工业厂房、 员工宿舍进行改建装修、 对社区进行综合整治和环境提升。 将符合安全、建筑质量、消防、卫生等条件的住房向市场统一租赁经营、规范管理。鼓励发展住房租赁运营服务混合所有制企业，充分发挥国有企事业单位和市场化轻资产运营服务机构的主体比较优势，提高租赁房屋运营的专业化服务水平。规范税收征缴方式并大力减税，落实国务院关于住房租赁市场税收统一规范征税对象促进公平竞争，按照应减尽减的原则降低税率，形成合理的政策导向。 加大金融产品创新供给，鼓励金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，向住房租赁企业提供房地产信托投资基金（REITs）等金融产品，鼓励保险资金、债券等金融产品进入住房租赁市场， 为公寓类产品提供相匹配的长周期、 低成本的金融产品。

（五）健全服务质量治理体系

中心城区产业高质量发展是市场主体的自然过程，也是社会秩序重新构建的社会治理过程， 政府进行切实有效的引领必不可少。

构建责任清晰、 多元参与、依法监管的服务质量治理和促进体系，加快形成以质取胜、优胜劣汰、激励相容的良性发展机制。强化企业主体责任。 完善激励约束机制，引导企业加强全程质量控制，建立服务质量自我评估与公开承诺制度，主动发布服务质量标准、质量状况报告。 推行质量责任首负承诺，完善全过程质量责任追溯、 传导和监督机制。 鼓励推广服务质量保险，建立质量保证金制度，提升政府监管和执法水平，加大服务质量随机抽查力度。 完善质量安全举报核查与协同处理制度，健全质量监督检查结果公开、 质量安全事故强制报告、质量信用记录、严重失信服务主体强制退出等制度。健全服务质量风险监测机制。充分发挥社会监督作用，畅通消费者质量投诉举报渠道，推广服务质量社会监督员制度，鼓励第三方服务质量调查。支持行业协会商会加强质量自律，发布行业服务质量和安全报告。 加快推进检验检测认证等质量服务市场化发展。建立引领产业高质量发展的考核评价体系。 从创新驱动、效率效益、绿色发展、民生共享、开放共赢等方面构建适合中心城区产业高质量发展的考核评价指标体系。