供给侧结构性改革背景下国有企业混合所有制改革研究

◎文/何贵友 仲崇盛

中央明确指出， 当前和今后一个时期， 经济发展和经济工作的主线是推进供给侧结构性改革。 其中一项重点任务是加速我国国有企业混合所有制改革步伐， 打造混合所有制经济发展的新模式， 形成推动经济高质量发展的中坚动力。

一、当前国有企业面临的问题

目前我国的国有企业较多集中在传统产业， 重复建设、 效率低下以及产能过剩等现象比较明显。 国有企业在经营方面存在着投资盲目、 质量效益有待提升等问题。 国有资本布局结构不合理，大而不强，不能很好地体现控制力和影响力。 这些问题进而导致了国有资本的资源错配和效率不高， 表现出来就是供给质量与市场需求不匹配。经过四十年的改革，国有企业有了长足发展，但是也应该看到国有企业未能建立好真正的现代企业制度， 管理体制上存在一定的政企不分，效率不高、腐败问题时有发生。同时，政府对国有企业的管理还不是完全的“管资本”模式。 这些都是亟待破解的问题。

二、供给侧结构性改革与混合所有制改革的关系

国有企业改革的明确路径实际早有共识， 就是通过混合所有制改革， 建立现代企业制度。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济， 鼓励非国有资本投资主体， 通过多种方式参与国有企业改制重组或国有控股企业上市公司增资扩股以及企业经营管理， 鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。 核心思想是通过市场化手段简政放权， 不仅鼓励其他所有制经济参与国有企业的改革， 也鼓励国有资本投资其他所有制经济， 这与供给侧结构性改革的思路是一致的。

从“三去一降一补”的供给侧结构性改革具体任务看，化解过剩产能、降低企业成本的主体都是企业， 是通过深化改革培育优良的、可持续发展的企业。 当前的产能过剩问题主要发生在钢铁、水泥、有色等行业的国有企业， 去产能主要是国有企业的任务。 从中央经济工作会确定的“巩固、增强、提升、畅通”八字方针看，推进国有企业的改革、 开展好混合所有制改革，能够巩固“三去一降一补”的成果，推动国有企业的过剩产能出清， 增强国有企业以及混合所有制经济等市场主体的能动性， 提升国有企业的竞争优势、 形成新的产业链、 巩固国有企业的控制力， 畅通全国经济不同部门间的循环。 因此国有企业的混合所有制改革与供给侧结构性改革有着极密切的关系。

通过供给侧结构性改革，金融、财税、土地、户籍等多个领域的改革会全面深化， 不断向 “放管服”“破立降”方向转型，全社会为建设良好营商环境在不断努力，这些都为加快推进国有企业混改提供了极其良好的外部环境。

国有企业混合所有制改革也促进供给侧结构性改革的深化。 国有企业混合所有制改革将改善国有资本的资源配置状况， 提升国有企业的竞争优势、 形成新的产业链、巩固国有企业的控制力，提高供给质量， 推进供给侧结构性改革步伐。 通过国有企业混合所有制改革， 清理“僵尸企业”，推动企业重组与出清，与不同所有制经济形成有市场竞争力的企业，国有经济才能真正发挥经济和社会两方面的职能，推动供给侧结构性改革向纵深推进。

三、国有企业混合所有制改革的方式探讨

当前的国有企业改革已不同于20 世纪90 年代以来的国企改革。 随着经济进入新常态， 增速放缓、 红利衰减、 产能过剩造成国有企业的改革一样进入深水区，需要进一步发挥市场在配置资源中的决定性作用， 推进混合所有制改革。

（一）打开头脑上的“津门”，实现各种资本共同发展

国有企业混合所有制改革应着眼于增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力， 形成更加开放的发展观， 实现各类资本的互利共赢和共同发展。 应进一步完善全面的负面清单制度，能够放开的领域努力做到应放尽放， 鼓励各种所有制资本参与国有企业混合所有制的改革。 更大程度地开放对各种所有制资本地限制，放宽对资源和要素的控制限制， 推动各种经济形态的企业加快发展。 进一步加强各类资本地有序流动， 以市场化手段有效利用各种资源。优化要素配置， 促进混合所有制企业的综合发展， 保护混合型企业中各类投资者的权益。 对确需国有资本绝对控股的关键领域， 应该以建设有竞争力的国有企业为切入点， 积极引进外部战略投资者， 提高国有企业的经营水平。

（二）以市场合理配置资源要素， 优化国有经济布局结构

国有企业混合所有制改革， 要发挥市场作为资源配置的决定性作用， 实现资源要素的最优化配置。 用市场手段打破各种条块分割，优化资源配置，该出清的出清，该集中的集中， 特别是要集中到战略新兴产业、 高端服务业等优势产业中， 形成具有强大市场竞争力、 行业领先地位， 在一定区域有重大影响力、 全世界范围内具有话语权的混合所有制企业集团。 同时，在基础设施建设、国计民生的重要领域， 应该确保国有资本的控制力，保障国家经济安全。

用好市场手段打破条块分割。首先，需要破除资本的产权限制， 消除不正常的垄断行为。 应该淡化企业的所有权区别， 使不同所有权的企业在市场中自由组合或重组， 根本上解决国有企业中国有资本“一股独大” 的问题， 让各种所有制的资本在企业中能够获得应有的话语权， 使混合所有制企业成为公众企业。其次，要打破不同国有企业的身份界限。 推进国有企业混合所有制改革要打破国企管理的层级界限，真正在国企管理上建立“管资本”的模式，在确保国有资本保值增值的前提下打破级别限制， 允许国有资本自由经营。第三，是打破国资委监管系统的内外界限， 以增强国有资本控制力和影响力为目标，该出清的出清，该集中的集中， 加快推动 “僵尸企业”的出清、从产业链低端推出， 加快各种资源要素向产业链高端聚集， 形成混合所有制企业整合产业链发展。第四， 要畅通实体经济和金融产业的连接， 推进产融结合， 没有产业依托单独发展金融业容易造成一国经济的“空心化”， 而缺少现代金融业的实业发展也必然缓慢。只有二者的有机融合才能推动产业的和谐发展。第五，要将改革与开放结合起来，推动“引进来”和“走出去”有机融合， 吸引国际资本参与国有企业混合所有制改革，以“一带一路” 战略为依托，提升对全球资源的利用。

（三）探索多渠道实现路径， 提高国有资本配置和运营效率

推进国有企业混合所有制改革的总体目标是明确的，但是具体的实现路径、具体政策举措还需要在不断实践中探索， 应重视各地推进国有企业改革的经验做法，认真总结经验教训， 丰富和扩展推进国有企业混合所有制的路径、举措。借鉴目前国内外的国有企业改革经验，可以在这里提出一些可能的改革路径：

一是积极推进国有企业进行股份制改革， 支持国有资本和其他所有制资本双向进入和交叉持股。 以股份制改革建立现代企业制度，完善企业治理结构， 健全市场化经营机制。 支持国有资本以多种方式参与各种所有制企业， 特别是处于产业链高端、具有市场竞争力、具有很大社会贡献的企业。 支持其他所有制资本参与国有企业改革， 形成新的混合所有制企业。

二是大力推动企业上市。 对进行股份制改革的企业， 应该利用好主板、 创业板、科创板、OTC 等多种形态的资本市场， 将优质企业上市融资， 重组已有上市国有企业，培养优质储备企业，利用好资本市场的信息开放、资源广泛的特点， 推动国有资本形成优势控制力， 推动企业良性发展。

三是进一步发展好投资基金。 推进国有资本和各种所有制的社会资本建立股权投资基金，引入社保资金、战略投资等资金形成一系列母基金， 吸收汇总全社会资本投资大数据、 人工智能等研发应用， 推动传统产业改造提升， 以混合所有制企业为载体，培育新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源新材料等新兴产业。

四是大力推进员工持股。 在推进国有企业混合所有制改革中， 要确保企业员工的权益， 优化探索员工持股方式方法， 推进企业改革红利共享。

（四）推进政府职能转变，加强国有资本监管

党的十九届四中全会通过的 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》， 明确优化政府职责体系，要厘清政府和市场、政府和社会关系，深入推进简政放权、 放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革， 改善营商环境，激发各类市场主体活力。 国有企业混合所有制改革，也应该遵循党的十九届四中全会的精神，关键在处理好政府和市场的关系，形成以管资本为主的国有资产监管体制。 一方面应该明确政府和市场的边界，持续优化营商环境，保障各种所有制企业的发展，以法治体系保护各类资本的权益，持续优化营商环境。 另一方面应该进一步改革国有资本的监管体系，确保国有资本在保值增值的前提下，放宽国有资本的运营限制， 进一步做大做强国有资本。