当前基层形式主义突出问题及其解决路径研究

苏秀珍　吴业勤

摘 要：形式主义由来已久，积弊甚深，当前已经成为阻碍政令畅通、严重困扰基层的突出问题。本课题立足于安徽形式主义突出问题的解决现状，通过对全省各市县的调查研究，了解到在开会发文、检查考核、基层减负、调查研究等方面出现的形式主义新动向、新表现，指出其产生的深层次原因主要是政绩观错位、官僚主义思想严重、能力素质缺乏、体制机制障碍，并提出了打通思想关“结”、保持刚性约束、抓好“关键少数”、破除体制机制障碍等具有现实价值的解决之道。

关键词：基层;形式主义;突出问题;解决路径

形式主义位于“四风”（即形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风）之首，是困扰基层多年的顽疾。为真实了解当前依然存在的形式主义突出问题，我们对安徽省各市县150多位机关公务员、企事业单位干部、鄉（镇）干部及村（社区）干部进行了实地走访、座谈及问卷调查，掌握了大量一手情况，认为必须深挖形式主义根源，对症下药，积极寻求有效的解决之道。

一、当前基层存在的形式主义突出问题

自2019年中央下发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》以来，从中央到地方各级政府都建立了相应专项工作机制，在党中央的统一领导下统筹推进。安徽省从讲政治的高度，把整治形式主义摆在突出位置，提出了整治形式主义官僚主义突出问题的“十力戒十做到”，同时还下发了《关于开展“严规矩、强监督、转作风”集中整治形式主义官僚主义专项行动实施方案的通知》，开展了为期3个月的专项整治行动，共查处形式主义官僚主义问题630个，处理1012人[1];在“不忘初心牢记使命”主题教育中，安徽省以阜阳“刷白墙”问题为突破口，以李平案为镜鉴，在全省开展“三个以案”（即以案示警、以案为戒、以案促改）警示教育，“向形式主义官僚主义等顽瘴痼疾开刀，努力构建敢管敢治、严管严治、长管长治的党建新生态。”[2]通过一系列有力措施，安徽形式主义突出问题得到了有效遏制，基层减负效果明显，但是离基层干部群众的期盼和党中央的要求还有一定距离，形式主义突出问题仍在一定程度一定范围内存在，并且发生了隐形变异，呈现出新表现、新动向。

（一）文山会海问题换汤不换药

中央《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确要求，“层层大幅度精简文件和会议，确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%-50%”，但在具体操作层面却出现了走“形式主义”减负的现象。调研中了解到，基层干部反映较为强烈的是，文山会海换汤不换药，隐形的“形式主义”成为基层的“新包袱”。问卷中，当问及“您认为在开会发文方面还存在哪些形式主义问题”时，72%的受访者认为，文件、通知数量明显少了，但是通过QQ、微信、邮件等方式安排工作却多了;44.7%的受访者认为，“红头”文件虽有所减少，“白头文件”（指无文号文件）却多了;43.3%的受访者认为，会议次数减少了，工作提示却多了;38%的受访者认为，会议数量虽有所减少，但套会、陪会现象多了，会议时间拖长、人员增加，质量效率未见提高。由此可见，文山会海问题并没有真正解决，只是出现了隐形变异。

（二）痕迹化管理无处不在

调研中了解到，有的地方和部门借调研、座谈、观摩之名的督导检查并没有明显减少，形式留痕、评价单一等问题没有得到根本解决。部分单位或部门在党建、扶贫、环保、文明创建等方面还存在报表多、指标繁、频次多、材料上报急等现象，工作流于形式，不重实效，一定程度上影响了基层干部干实事的积极性。问卷调查中，在问及“您认为在检查评比方面存在哪些形式主义问题”时，54%的受访干部选择“重复督查、多头检查、无效考核”选项，有些检查考核省、市两级考核项目内容相似，所需准备材料规格不尽相同，同一事项，表格样式换来换去重复上报，浪费了大量人力物力;48.7%的受访干部选择，督查考核表面上减少了，却以调研、考察、同级互评之名来行督促考核之实;67.3%的受访干部选择痕迹化管理无处不在，拍照留存成为日常工作，尤其是扶贫领域要求留痕问题较为突出，较多地将察看领导批示、开会发文、台账记录、会议照片、工作方案、阶段记录等资料作为考核标准。由此可见，检查评比中不科学不合理的痕迹化管理仍大量存在，基层干部茫然无奈、疲于应付，旧有固化的工作机制和工作模式不转变，基层的形式主义问题很难根本解决。

（三）基层减负“流于形式”

调研中了解到，部分单位的领导打着“为基层减负，整治形式主义官僚主义”的旗号，但内心深处并没有实质改变。在抓具体工作中，往往是雷声大、雨点小，表态多、落实少，“看起来站位很高，讲起来头头是道，干起来却是另外一套。口号喊得‘震天响，行动起来‘轻飘飘，把说了当做了，把做了当做成了，甚至工作刚启动就开始作总结、写‘捷报”。[3]问卷调查中，当问及“我省解决形式主义突出问题为基层减负的工作是否取得了实效”时，只有8.7%的受访者认为，效果明显，大幅减轻了基层负担;48%的受访者认为，有一些变化，基层负担有所减轻;仍有43.3%的受访者认为，基层负担并未真正减轻，减负流于形式，这说明基层形式主义突出问题并未得到真正解决，基层负担仍然一定程度地存在着，因此，仍需继续加大整治形式主义的力度。

（四）调查研究走过场

调查研究是制定工作举措、作出科学决策的重要依据。中央曾多次发文，三令五申要求提高调查研究实效，调研工作要发扬求真务实作风，在求深、求实、求细、求准、求效上下功夫，力戒搞形式、走过场，真正沉下心来、扑下身子，多开展随机调研、蹲点调研、解剖麻雀式调研，察实情、听真话、取真经，不作秀，不走“经典路线”。但是，在实际工作中并未真正落实。我们在调研中了解到，有的同志能力不足还不注重调查研究，存在走马观花、流于形式现象，往往为调研而调研、为谈话而谈话，满足于完成工作任务，不注重工作质量，造成调研质量不高、指导性不强;有的同志调查研究走过场，先下结论，再进行论证，打造“经典调研线路”，搞层层陪同，搞走秀式调研;有的同志只是象征性在村（社区）进行了一些基本的调研，调研的全面性、深入性和广泛性不够，沉下身子“解剖麻雀”的少，摸清真实情况，从中提炼出指导全局工作的成功经验和办法欠缺;有的同志虽然前期做了一定的调查，但是对调查情况不做深入分析研究，以偏概全，提出意见建议好高骛远，可操作性不强，调研成果不可用。

（五）层层“甩锅”不作为

调研中，一些基层干部反映，上级部门的过度“甩锅”，已经超出了基层干部的承受范围，基层往往是“兜不住”的。最后的结果是，为避免担责任，基层干部也以各种形式甩锅。街道（乡镇）的甩锅方式一般是直接甩锅给社区（村）;社区（村）作为基层政府的神经末梢，便只能表示无能为力或者尝试寻求政府服务外包的形式，再甩锅给第三方。问卷调查中，当问及“干部在责任担当方面存在哪些形式主义问题”时，60%的受访者认为，主管部门依然要求与下级单位签责任状，将责任下移;65.3%的受访者认为，由于上级不作为、推卸责任，导致基层事、责、权不对等，基层干部害怕出事被问责，不主动做事，工作不推不动，敷衍塞责、不履职、不担当、不作为的现象还很突出;45%的受访者认为，屬地管理给基层单位造成很大负担，有些是主管部门不履责的问题，一个属地管理就将责任属地化，让基层街道、社区去承担本不属于职责范围内的责任，使其成了“背锅侠”。

二、形式主义突出问题产生的根源

一些困扰基层的形式主义问题禁而不绝，其根本原因在于一些影响整治效果的深层次问题没有得到有效解决。

（一）政绩观错位，责任心缺失

问卷显示，部分领导干部政绩观出现错位是造成“人人喊累、整天叫苦”、基层和机关“空喊空转空耗”问题的重要原因之一。当问及“您认为形式主义问题产生的根源在哪里”时，66%的受访者认为，政绩观扭曲导致脱离实际胡乱作为，错误的思想观念不转变，形式主义就难以根除。访谈中也了解到，一些党员干部奉行只唯上不唯实的政绩观，重“显绩”，轻“潜绩”，显绩大家看得见，当然领导也看得见，因而容易赢得喝彩、获得褒奖，而潜绩则不是人人都能认识到，或者一段时期内无法体现出来，享受不到掌声。正因如此，一些党员干部酷爱形式主义，贪图表面上华丽，不讲求实效，一味追求“显绩”，不甘于“潜绩”，创造出来的往往是“泡沫”，乍看之下能力了得、硕果累累，甚至还顶着五颜六色的光环，但揭开那华丽的外表，实质就是私心为上，为自己捞取升迁的“资本”。有的“泡沫政绩”罔顾客观规律，搞寅吃卯粮、邀约民心，上大项目、搞大工程，甚至不惜债台高筑，留下后遗症，给地方发展背上沉重包袱。

（二）官僚主义思想作祟，宗旨意识淡薄

官僚主义催生形式主义，形式主义屡禁不止，甚至不断出新，一个重要原因就是官僚主义思想严重，权力观扭曲。问卷调查中，64.7%受访者认为，形式主义的病根是一些干部思想观念存在问题，官僚主义思想严重，导致严重脱离实际、脱离群众，高高在上，对群众的安危冷暖漠不关心，工作方法简单粗暴，甚至随心所欲、弄虚作假、欺上瞒下，掩盖矛盾和问题。官僚主义存在一日，形式主义就会猖獗一时。形式主义与官僚主义看似有着不同的表现形式，实则是相互关联、相互作用，“官僚主义必然会引发形式主义，形式主义也必然会助长官僚主义”[4]，不破除官僚主义，就难以根治形式主义。

（三）能力素质缺乏，担当精神不够

形式主义的产生与一些党员干部懒政怠政密不可分。懒政怠政归根结底与本领恐慌、缺乏担当有关。调研中了解到，一些机关干部和基层干部对形式主义“深恶痛绝”，却又“深陷其中”。究其原因，主要来自两个方面：一方面是能力不足，存在“能力恐慌”、“本领恐慌”;另一方面是担当精神不够，以形式主义整改形式主义。一些基层干部习惯于对上级的部署要求机械地执行落实，习惯于当会议精神的“二传手”，机械的上传下达，既没有考虑到本地实际情况和本领域工作特点，也不讲求提升效率。

（四）体制机制尚不完善，治标与治本相脱节

形式主义难以根除的原因是多方面的，体制机制障碍是当前形式主义问题得不到根治的深层次原因之一，激励关怀政策不到位、基层权责不对等、考核评价机制有待完善是当前基层工作中存在的主要难点问题，其中，追责问责泛化简单化是县乡两级干部的“最大负担”。访谈中，各级干部普遍反映，解决形式主义突出问题为基层减负不能只停留在精简文件会议、统筹规范督查检查考核上，更应当在科学考核评价、规范问责制度、加大激励关怀、建立权责对等的基层治理体系等深层次问题上加快破题。基层干部怕干事、怕被举报、怕被问责，更怕的是不听解释，一味追责问责。当前问责多指向一线干事的干部，这让他们背负了很大的政治压力和心理压力，带来的负面效应就是不敢说真话，窗户纸谁也不捅破。

三、解决基层形式主义突出问题的路径

习近平总书记强调，要坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主义，持续为基层松绑减负，让干部有更多时间和精力抓落实。[5]通过对调研结果的分析，我们认为解决形式主义突出问题为基层减负应从以下几个方面着手：

（一）提高政治站位，打通思想关“结”

形式主义，表现在行动上，根子在思想上，思想观念不转变，形式主义就难以根除。问卷调查中，当问及“您认为解决形式主义突出问题为基层减负主要应从哪些方面着手”时，65.1%的受访者认为，解决形式主义问题关键是要把思想上的“结”打通，解决政绩观错位问题。就安徽来说，当前我们要以深化“三个以案”警示教育为契机，更加着力突出力戒形式主义官僚主义这一重要内容，深入学习习近平总书记关于力戒形式主义、官僚主义的重要论述，深刻认识并查找形式主义官僚主义的根源、危害和破解方法，端正唯实不唯上的价值取向，打牢对上负责与对下负责相统一的思想基础。

（二）始终保持刚性约束，杜绝文山会海反弹回潮

以习近平同志为核心的党中央把2019年确定为“基层减负年”，实施了治理文山会海、统筹规范督查检查考核等硬核举措，取得了为基层减负最直接的成效。但是这不应该只是一年的事情，我们要始终保持刚性约束，把当前在减量上的成效保持住，杜绝反弹回潮。问卷调查中，关于“如何解决解决文山会海反弹回潮的问题”，70%的受访者认为，要改变个别上级部门“随意下指令”的官僚做派，改变多头领导问题;65.3%的受访者认为，要改进会议流程，减少传达会，增加讨论会，让基层干部“有话说得出”;65.3%的受访者认为，畅通民主渠道，建立整治形式主义为基层减负专项工作机制十分必要。

（三）抓好“关键少数”，发挥“领头雁”作用

解决形式主义突出问题要切实抓好“关键少数”，发挥领导干部的领头雁作用。破除形式主义官僚主义，领导干部决不能置身事外当“旁观者”，而要走在前列，当“践行者”，真正身体力行、当好示范。调研中，一些受访者认为，领导干部一方面要做好示范引领，带头把自己摆进去，带头查找问题，带头进行整改，减少形式大于内容的会议、文件和工作安排，为下级做好示范;另一方面要强化责任担当，领导干部要敢抓、敢管，克服“求稳怕乱”“爱护羽毛”等错误思想，对本单位小问题、个人小毛病，决不姑息纵容，要及时制止、督促整改，坚决纠治空泛表态、应景造势、敷衍塞责、出工不出力等问题，督促干部在工作谋划、跟踪落实中切实履职尽责。

（四）破除体制机制障碍，激发干部担当作为

破除考核、问责、激励关怀、基层治理体系等方面的体制机制障碍，是解决形式主义问题的治本之策，也是调研中各级干部的强烈呼声。问卷中，当问及“您认为如何破解形式主义产生的体制机制障碍问题”时，82%的受访干部建议，完善问责制度和激励关怀机制，解决干部不敢担当作为的问题;74%的受访干部建议，为基层放权赋能，加快制定赋权清单，尽快明晰各层级权力和责任清单，厘清各层级的权力和责任边界，建立重实绩、重实干、科学有效的考核评价体系，增加基层干部和群众的发言权;71.3%的受访者建议，建立双向考评机制，把基层意见列入对政府职能部门的考核内容，改变只对下不对上的单向度考核;54%的受访者建议，坚持内部评价与外部评价相结合，注重吸纳基层群众的意见建议，实现精准考核。

综上所述，形式主义之弊非一日之寒，切实为基层减负也非一日之功，因此，唯有内外兼修、标本兼治、驰而不息、久久为功，才能从根子上铲除形式主义滋生的土壤，彻底根治长期困扰基层的形式主义顽疾。

参考文献

[1] 张祎鑫、陈多润：严规矩强监督转作风安徽集中整治“冷硬横推”[EB/OL]，中央纪委国家监委网站（http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201906/t20190620_195815.html），2019-06-23.

[2] 李锦斌：坚定不移破除形式主义、官僚主义[J]，求是，2019（23）：52.

[3] 李锦斌：坚定不移破除形式主义、官僚主义[J]，求是，2019（23）：52.

[4] 刘红凛：新时代如何根除官僚主义与形式主义滋生上壤[J]，学术前沿，2018（05）：46.

[5] 中办印发《通知》持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证[N]，人民日报，2020-4-15（01）.

作者簡介：苏秀珍（1970-），女，安徽淮南，中共淮南市委党校讲师，硕士研究生，研究方向：党史党建;

吴业勤（1968-），男，安徽霍山，中共淮南市委党校副教授，硕士研究生，研究方向：党史党建。

基金项目：本文系 2019年度安徽省党校（行政学院）系统重点课题《“基层减负年”视域下我省形式主义突出问题及其解决路径研究》的研究成果，项目编号：QS2019056。