大型水利水电工程施工招标控制价合理性的几点思考

罗文东

广西大藤峡水利枢纽开发有限责任公司 广西桂平 537200

大型水利水电工程施工标段一般具有建设周期长、合同边界条件复杂、造价金额大的特点。招标控制价是招标人管控投资的重要手段。招标人掌握着招标控制价的发布权，在缺乏标准的情况下，招标控制价的合理性难以判断和有效监督。合理的招标控制价并非唯一，应该在量化的上、下限范围内。为此，提出几点思考以供参考。

1 市场现状

1.1 竞争态势

广阔繁荣的市场培育了大量的水利水电施工企业，目前市场趋于饱和，竞争已经白热化。投标人谋求低价中标的压力和意愿进一步放大。有观点认为“低价中标，高价索赔”是施工企业经营策略。该策略的可行性暂且不论，若大量的施工企业被逼迫到出此下策境地，业态是不健康的，不宜倡导。低价中标产生不良后果的实例屡见不鲜，最终损害的是招标人形象和利益。

1.2 发布情况

招标人在工程发包市场相较投标人具有选择标准、定价的明显优势，招标人投资管控压力和动力、投标人市场生存和业绩压力相互作用，加上招标控制价并无底线约束存在，招标人刻意压低招标控制价的情形就难以避免。

2 设置招标控制价的必要性

2.1 相关规定

目前，水利水电工程施工招标是否设置招标控制价，水利部并无硬性规定。主要取决于地方政府，如广东省规定政府投资水利工程项目施工招标应编制控制价。

2.2 现实需要

施工招标控制价是招标人“心理价位”的底线，具有引导投标人报价和给施工项目造价定价格水平基调的功能。从控制投资的角度，为避免围标导致的中标价失控，大型水利水电工程施工招标设置招标控制价是很有必要的[1]。

3 施工招标控制价的合理性

3.1 常见定价方式

项目法人确定招标控制价通常采用的两种方式，一是按照水利工程编规和预算定额作价后整体下浮的方式确定招标控制价。二是参考类似项目中标价。前面一种方式过于简单粗暴，承包人必须投入的人工、材料、机械等成本也在下浮范围，即使最终的价格数值上是合理的、决策是高效的，下浮率没有标准，也并非所有的费用都适合下浮，不尽合理。后面一种方式看似合理，但是类似项目中标价是承包人竞争得来的，中标价并不一定就是合理价格，需要进一步分析边界条件和鉴别采用。考虑投标人报价还需竞争，长此以往，不合理低价中标现象必定愈发常见。

3.2 施工招标控制价的上限

按照概预算控制理论，概算价是招标控制价的上限。因概算批复与招标阶段时间差、设计深度、法规政策变化等因素影响，合理的招标控制价可能会突破相应概算，进而引起中标价可能突破概算，为避免出现“超概算签订合同未办理审批手续”情形，招标控制价若高于概算价，应在发布前按规定履行审批手续。

概算价不能简单地以项目名称生搬硬套，而应根据施工标段招标具体工作内容、工程量清单，以及分标情况，结合概算的项目构成和费用划分，合理对应。如招标工作内容包括承包人运行一段时间的，招标工程量清单应计将运行费用单列，相应费用计入运营成本中。涉及各标段分摊的费用，可按分标规划中概算费用占比或相应工程量占比合理分摊。

3.3 招标控制价的下限

3.3.1 相关规定

按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条规定，投标人投标报价低于成本的，评标委员会应否决其投标。国家相关法规对不合理低价或者最低价中标的限制性规定表述的意思与招标投标法实施条例是一致的。理论上，施工成本应作为招标控制价的下限。但各潜在投标人的施工成本是个性化的，招标控制价编制阶段难以界定成本。因此，从法规的角度看，国家对招标控制价的下限虽有参考性的规定，但在招标控制价编制和评标阶段，对低于成本报价界定的可操作性不高[2]。

3.3.2 合理下限

（1）以水利工程编规和预算定额编制招标控制价的下限。

①几点认识。以水利工程编规和预算定额计算招标控制价下限，基于以下几点认识：一是编规和预算定额反映的是人材机消耗量、管理费用的平均先进水平，必定有一定数量的施工企业施工成本管控水平高于编规费用和定额消耗水平，按照国内水利水电工程施工企业数量规模和正态分布规律，能够保证按照最低的招标控制价中标且不会亏损的潜在投标人数量远多于3家。二是编制招标控制价所依据的施工组织设计有优化空间，施工资源和经验丰富的潜在投标人可以把施工组织方面的优势转化为成本优势。三是水利工程编规取费中的一些费用是属于竞争性的费用，比如利润，完全可以放开竞争。

②具体设想。水利工程编规和预算定额计算费用构成为直接工程费、间接费、利润、材料价差、税金。其中，人工、材料、设备费、材料价差等消耗性质的费用，宜全额计列。间接费主要是承包人总部和现场管理机构发生的管理成本，可适当压缩。利润可以充分竞争，最低可以为零，承包人的利润空间通过先进的管理手段，提高工效、降低材料损耗，缩短工期降低管理成本实现。税金应按照国家税收规定计列。

按照前述设想，招标控制价以初步设计施工组织、招标设计图纸和工作要求、合同条件、水利工程编规和预算定额计算，其中间接费下浮10%-20%，利润率取值为零，以此计算的价格相比成本管控水平优秀的潜在投标人施工成本仍有一定空间，考虑投标报价的竞争因素，以此作为招标控制价下限，可以达到通过招标控制价筛选投标人、节约投资又避免出现中标人无利可图的情形目的[3]。

③采用水利工程编规和预算定额编制招标控制价注意事项：

a．合同工作内容有别于预算定额工作内容的，应根据两者区别调整消耗量或分摊相应费用，工程量和工期因素也应充分考虑。

b．按照现有水利工程施工劳务人员总体技能水平，劳务人员的工效总体上呈下降趋势，而工资水平逐年上涨。为工程施工承包合同顺利履约，超过一年工期的项目，合同条件宜约定对生产性人工费进行调查。这方面，丰满水电站重建工程、大藤峡水利枢纽工程、溪洛渡水电站工程等项目有成熟的做法。

c．主要材料宜在合同条件中约定调查方式，一般参考建设工程清单计价规范设定风险幅度为±5%，过高风险幅度都将损害某一方利益而导致履约不顺。

d．合同条件通常对变更单价的约定是参考原报价水平定价，个别项目也有采用预算定额重新计价或者协商定价。几种方式各有优缺点，总体上，笔者倾向于采用预算定额重新计价，一是有明确约定，也相对公平。二是能够避免因不平衡报价或不合理低价可能导致的承包人不愿意实施变更项目或难以协商一致的情形出现。三是能够倒逼招标人加强招标设计质量管控和实施阶段的履约管理[4]。

（2）以实物工程量法编制招标控制价情形。实物工程量法需要大量的市场成本数据，以及丰富的施工经验，对招标控制价编制单位的要求极高，编制需要的时间较长，且因在合同实施过程中变更价款的处理难以与投标价格水平挂钩，因此，国内以实物工程量法编制招标控制价实际的案例非常罕见。甚至于施工单位投标报价都基本延用定额计价，再考虑适当下浮。鉴于实物工程量法编制招标控制价的不适用性，以及审核难度，笔者不建议采用实物工程量法编制招标控制价。

4 结语

招标人发布的招标控制价合理性对投标人的市场行为有极大的引导力，建议相关部门规范招标人正确使用招标控制价发布的权利，出台招标控制价编制合理性相关的指导意见，以保障市场各方正当权益，促进水利工程建设市场良性发展。