减税降费背景下预算监督的逻辑进路与实现路径

丛中笑，蒋武鹏

(吉林大学 法学院，吉林 长春 130012)

现代预算的要义是通过有效的、规范的程序约束，将预算关系限定在法治的轨道上。预算法律制度本质上就是要实现传统预算管理向现代预算治理的转变,通过对政府收支关系的约束和监督，预算治理导向从实现国家公共职能彻底转向“满足公共服务和公共产品需求，保障公民权利”。[1]应以减税降费为契机，最大限度地“以支定收”以保护国民的利益，同时强化国家预算监督体系，真正实现“量入为出”，一方面促进预算监督从行政控制向预算法治转变，推动制度变革；另一方面注重预算监督的结构升级、模式重构，以纪检监督、立法监督、社会监督、司法监督等多种形式，提高减税降费后财政资金的使用效益。

一、减税降费与预算监督

目前我国在公共财政及税收、预算等相关领域问题突出，如规范政府财政行为、减税降费、压缩支出等, 这些都不是仅依靠政府自身的革故鼎新能够完成的，必须在外部强力约束之下进行有效预算监督的刚性约束，才可能形成对政府及其财政行为的根本性的规范与治理，这也是加快建立现代财政制度最为重要的部分。

从实践和理论两个层面来看，减税降费不但能够在微观上促进企业制度性成本的降低，而且在宏观上有利于推进现代财政制度的建立，而现代财政制度反过来又可为减税降费提供更为广阔的操作空间与制度性保障。要推进减税降费的政策落实，必须深刻揭示减税降费与预算治理的内在逻辑关系，并合理阐释减税降费的核心要素，从而实现减税降费的理路设计和制度建构。

新一轮减税与降负是我国当前调整经济结构、调节社会收入分配和应对外部冲击因素带来的经济下行压力等多方面因素而推出的重要政策选项，一系列减税降费举措在意义和规模上都非同以往，将有力推进供给侧结构性的改革，实现稳增长、降成本、保就业，促进经济社会持续健康发展。为适应国际税收竞争环境、回应纳税人的诉求和稳定市场预期，2019年减税降费规模将超过2万亿元。 因其直接普惠性、实质性减降企业和个人的税费负担及制度性交易成本，对于应对经济下行压力，提振市场信心，支持实体经济发展，增强经济发展的动力与活力无疑是雪中送炭。但与此同时，税收作为维持国家财政正常运转的重要且最为基本的支撑力量，减税与降费必然意味着财政收入下降、财政赤字扩大以及政府债务水平的上升，带来财政收支矛盾，倒逼形成政府公共支出扩张冲动的预算刚性边际约束，督促强化预算监督。

减税与降费并重, 更能体现其“以支定收”的理论基础与内在逻辑。供给侧结构性改革深化中“降成本”是核心与关键，减税与降费的根本目的是以政府收入的“减法”换取企业效益的“加法”和经济发展动力的“乘法”，用短期财政收入的“减”，换来高质量发展动能的“增”。约束政府“攫取之手”, 真正实现“放水养鱼”，不仅要实现减轻企业的制度性成本，更将激发市场活力，同时优化分配格局，确保供给侧改革，保障充分就业，对提供可持续经济发展预期有积极的影响。

减税与监督并举，更能反映以预算的“量入为出”契合减税降费的“以支定收”的内在逻辑。减税降费背景下必须重申预算治理法治化，强调预算监督的不可替代性。减税降费一定程度上会影响财政收入的增长，直接导致财政收入锐减，打破政府的收支平衡，而以财政支出需要必然产生的财政赤字，必将困绕国家机器的运转和政府职能的履行。出于困境中的被迫选择,在推行减税降费政策时，预算监督藉由减税降费的“减源”而节流，让国家、企业和个人都能在减税降费过程中享受最大的利益，承担更低的风险。

二、认清减税降费的内在逻辑 ：以支定收

在预算法刚性不足的情况下，收支平衡的原则往往很难被实际执行。[2]凯恩斯主义强势时期, 政府往往倾向于搞“赤字经济”, 赤字财政即使注意达成财政收支平衡, 也是仅主张“周期平衡”,而不关注年度平衡。[3]由此，经济景气时，就业充分，税收持续增长，财政空间扩展，支出压力下降，赤字是主动而为、锦上添花；经济萧条时，失业抬头，税收增长乏力，财政空间压缩，支出压力上升，赤字是被动选择、无可奈何。如果赤字财政政策成为一国的政策主导并贯彻到具体的预算活动中,往往会陷入一种恶性循环 ：支出膨胀——税赋增加——支出再膨胀——税赋再增加,最终将可能导致财政税收都不堪重负。政府收支的膨胀及其预算监督的滞后，在一定周期内,可能背离收支平衡原则,引发大量财政赤字,以致引发财政危机。

面对赤字财政政策导致的政府收支的膨胀，出于突破困境的无奈选择, 将思路调转过来——“以支定收”，即根据国民对公共产品和公共服务的需要来确定进而组织公共财政收入， 顺理成章成为减税降费的基本逻辑。如此，预算收入与预算支出方能真正反映公共产品的供给与需求。“以支定收” 本质上就是要以纳税人的公共需求来确定政府公共收入及供给。

面对中国经济的新常态, 减税降费是需求和供给管理的有机结合，是深化供给侧改革的应有之义和重要路径，对于减轻企业制度性成本、化解社会矛盾、促进经济增长具有重要作用，其实也是供给侧结构性改革的重要举措。

对于减税的内在逻辑，一般着眼于从优惠税基、降低税率等角度为减税做合理化的论证。[4]然而, 减税降费绝不仅仅是一个经济问题, 更是一个涉及国家财政权和公民财产权的法律问题。主体负担是衡量国家与国民分配关系的重要维度，因此, 必须有效处理国家与国民之间的“予夺关系”。[5]

从法律关系视角重新审视，并以“以支定收”的原则阐释减税降费的内在逻辑 ：政府筹集公共财政收入，目的是为了满足政府为全体国民提供公共服务和公共产品的公共需求，而究竟应该集中多少公共资财，理当依据支出合理控制政府的收入规模。以“政府需要提供什么公共服务和公共产品”、“政府提供公共服务和公共产品需要多少钱”和“政府可以及如何取得多少钱”的事权——财权——税权为线索,政府的事权范围与财权边界法定，遵循严格法律程序监督预算支出与预算收入，加强预算约束治理和预算监督治理是监督政府支出行为，实现公共支出合法性和合理性的前置条件。可见，在预算监督保障下，构建“以支定收”的内在逻辑意义上的中国的减税降费是规范政府财政行为的最优选项。

三、厘清预算监督的内在逻辑 ：量入为出

突出预算治理取向，遵循严格程序的预算治理实现公共资财的统筹配置，也就应当且必须实行以收入约束支出的“量入为出”。凡政府的财政预算关系，均应以预算案规范，并提前告知于众，接受人大监督，只有公开才谈得上监督以至问责。[6]

预算以“量入为出”为原则，严格依照预算收入确定预算支出规模，必须强化预算监督。各级政府在执行预算时,更要关注量入为出,根据法定的权限和程序，加强对地方政府所实施的预算管理、预算支出和预算收入的审核、检查、监察和督导活动，以控制地方政府财政风险的发生，同时具有行为选择、资源配置、效果评价、制度保障和信息反映等基本功能。

2014年的《深化财税体制改革总体方案》明确规范政府行为,强化预算约束,实现有效监督，十九大报告从战略高度提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度, 全面实施绩效管理”。现代预算制度要求建立“内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效和公开透明”的法律法规完备、权力配置科学、组织机构健全、涵盖范围广泛、监督方式多样的预算治理体系。预算监督注重“量入为出”的内在逻辑，目的是确保规范政府财政收入支出的程序，实现各级政府用税权力的透明化、公益性和可问责性。

四、以减税降费为契机，促进预算监督权的有效行使

实现从管理型预算向治理型预算的转轨[7]，预算监督既应注重政府收入的规范治理，更要侧重预算的支出控制和结果导向，着重实现收支平衡，避免产生大量赤字,化解财政风险。压缩财政赤字,防范财政危机,是预算监督的重要目标之一。以减税降费为契机，重申预算治理法治化，强化预算监督，正当其时。

(一)认真对待权力 ：预算与法治异曲同工

预算与法治异曲同工。政府预算从编制到执行始终是一种利益交锋的博弈过程,预算过程实质上是公共资财的监控者和使用者之间的妥协。[8]预算监督的直接目标是提高公共预算的合法性、计划性和绩效性，最终目标是促进公共预算的制度改进和民主性、法治性，具有资源配置功能和治理管理导向功能[9]，体现预算保障人民权利、限制政府权力的禀赋。[10]

财政是庶政之母，是一切权力运作的物质基础，认真对待权力，就是要认真对待预算，实现预算法治，重塑人大的权力中心地位，落实各类主体的预算监督权，完善预算监督制度，通过预算监督政府的“钱袋子”，控制政府的权力范围和边界。预算既要保障正常公共需要，又要尊重法律约束，接受人民的监督。

我国《宪法》、《预算法》及《各级人民代表大会常务委员会监督法》等相关法律都有预算监督的规定，多个省、市也有《预算监督条例》等不同位阶的地方立法，这为预算监督权的行使提供了法律依据和制度保障。《宪法》第62条、第67条、第99条规定各级人大对政府预算及其执行情况有审查、批准和监督的权力，明确了人大常委会的预算监督权。[11]2015年新《预算法》有24处涉及预算“监督”，从立法宗旨“加强对预算的管理和监督”到制度设计都体现了强化预算监督的法制精神，还专章规定了“预算监督”(第九章)。但受立法条件和技术的局限, 预算法对预算监督主体权力配置、监督程序、监督机制和方法等规定还不完备, 导致预算监督权难以有效实现。

(二)把权力关进笼子 ：预算与监督殊途同归

预算与监督相伴而生。预算的制度设计，起源于对政府肆意收支行为的监督；预算制度创新发展,则更多地融入监督要素,“监督”贯穿预算制度的始终。在这个意义上,预算法不仅是“分配法”,更是“监督法”。[12]在收入端，预算聚众人之财；在支出端，预算办众人之事。预算不仅是政府管理监督的工具，更应是监督管理政府的工具。

强化监督是预算顺畅运行的助推剂。《预算法》规定 ：“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。” 事实上，预算监督对预算编制、执行、调整等各环节的监督，历来是预算制度设计的重中之重。预算监督包括各法定监督主体对公共财政预算监督的配置, 发生于预算编制、审批、执行、调整以及决算等各环节,各环节的监督既相对独立又与其他环节交互影响。[13]

强化预算监督，依法赋予公众的预算知情权、参与权、民主监督权，依法了解掌握政府资金收支的来龙去脉,监督政府财政支出的 “钱袋子”，确保并积极探索公众参与预算决策过程的机制与渠道。推动预算全面规范、公开透明, 强化预算公开, 加强财政问责,以此来实现预算监督。

只有加强预算监督，依法明确各级政府公开预算信息的义务和法律责任, 凡是以政府名义发生的收支，都应列入政府预算,以“公开为原则, 不公开为例外”, 规定预算信息的公开内容和程序, 完整地向社会公开, 接受各级人大和人民的监督,强化预算的法律约束力[14]，强化财政支出的公开性、公平性与公共性，才能真正实现预算约束力，提高依法行政和依法理财水平，达到减税降费后预算资金合理配置使用的内在要求。

(三)重塑预算监督 ：“减税”与“监税” 不谋而合

减税和降费既意味着纳税人税负的总体降低，也意味着国家公共收入的减少，相应地政府提供公共服务和公共产品的资金必将缩减。从收入层面，“减税”的“以支定收”收紧政府财政的“供血袋”,形成政府支出扩张冲动的刚性边际约束；从收入层面，“监税”的“量入为出”监督政府财政的“钱袋子”， 确保预算的规范性，是预算监督的重要目标。

“减税”和“监税”共同推进预算监督体制和体系的重塑，或能逐步建构优良税制，最大限度地增进全社会的福祉总量，尽力满足人民对美好生活的需要，“重新塑造国家的治理制度和政治文化”[15]，使各级人大对政府的预算关系“可查、可纠、可控”，使其他监督主体对预算过程“可观、可知、可评”，突出国家财政权和纳税人财产权主体的合意性，遏制与约束财政权力的恣意与寻租本性，迫使政府将预算约束的重心由支出规模扩张转向支出结构调整, 加大政府稳定税负财力统筹的平衡压力,倒逼政府加强自我预算监督制约，由做大经济总量转向提升提供公共服务能力，提高财政资金的使用绩效。

五、减税降费背景下预算监督的实现路径

预算是一个涉及到权力和权威的协商一致与冲突的过程[16]，预算监督也应随国家经济社会的发展而不断作出调整与转型。预算监督的实现路径是预算监督理念与规则的集合体, 应体现出内在逻辑性与外在统一性。减税降费背景下强化预算监督，应重塑预算监督理念，重构预算监督体制，重视预算监督路径，建立健全党委、人大、公众以及司法的协同预算监督体制，拓展多元主体参与预算监督、优化预算监督有效性的路径。具体包括 ：一是政治化范式，明确党对预算监督的领导权；二是法治化范式，依法通过人大监督和约束政府预算权；三是社会化范式, 公民个体或公众集体通过与预算权力主体的理性对话、协商沟通等, 协同监督治理公共经济资源的配置；四是司法化路径, 建构预算诉讼制度和问责制度。

(一)健全政治化监督路径

建立健全党委、人大、公众及司法机关的预算监督协同体制。中国的预算监督离不开中国共产党的领导和推动。强化党的预算领导权, 一方面要加强党对预算方针政策的领导。党委领导预算监督, 有利于充分发挥其领导核心作用。另一方面各级党组织应积极作为。当前在我国预算实践中, 党的领导主要体现在对政府常务会议提交的预算草案讨论上,在预算监督环节, 应明确党委在预算审查和重大事项的组织调查的预算监督的领导权。(1)参见2018年3月中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，2014年11月南京市委印发的《中共南京市委关于增强人大监督刚性和监督实效的意见》,等。

(二)强化法治化监督路径

强化人大的预算监督刚性和监督实效，完善预算信息反馈机制、协调沟通机制以及制裁预算违法三个维度。[17]当前，人大预算监督疲软，新《预算法》为克服各级人大代表预算审查监督能力不足，加强实质审查，新增诸如要求各级人大审查和批准的预算草案细化要求；各级人大常委会专门委员提前审查预算草案、预算调整方案、决算草案方案,提出初步审查意见, 要求同级政府研究处理并及时反馈；结合审计报告审查决算等。但现实中存在的问题是, 我国各级人大预算工作委员会或财经专门委员会人员编制很少、预决算监督审查能力严重不足、职责难以落实。虽然《预算法》第85条规定了人大的询问或质询权, 但由于缺乏强制性，尚无法实现对预算执行的有效控制。增强人大预算监督的实效，除了“质询或询问”等柔性办法, 还应增加预算草案的否决权、预算案的修正权、决算草案否决权等刚性手段。

(三)推进社会化监督路径

引入公众全面参与预算监督, 推进公民个人或公众对政府预算的社会监督。为扩大预算执行监督的视野, 一些国家从社会化角度发挥社会公众的外部控权, 体现出对预算权力制衡的多元性，并基于社会经济发展变迁和社会公众的要求作出合理修正, 实现政府自我监督模式向社会监督模式的转变,以纠正公共服务供给的失灵。现代预算是民主预算，赋予公众预算知情权、参与权、监督权,不仅有利于公民直接监督政府预算, 而且可通过对监督者的再监督，督促其切实履行预算监督的职责。[18]我国《预算法》第45条的基层人大审查预算草案，听取社会各界和选民意见建议的前置制度，第91条规定了对预算违法行为的检举和控告制度, 也体现了公民对预算的社会化参与与监督；地方政府也在预算实践中探索出不同模式的预算参与进路。 但对于公民参与的主体资格、法定的参与程序等核心范畴则缺乏明确规定, 由此导致社会化预算监督呈现一种“碎片化”特征，社会公众的预算权利实际上仅停留于预算知情权、听取意见权的浅层次，被“虚置”甚至“搁浅”。 应加快公众参与预算决策、执行与绩效评估的制度设计, 如预算草案会议前公开制度[19]、预算听证制度、预算征询制度、预算绩效公众评价机制等, 保障社会公众参与预算监督，实现预算监督的社会化。[20]

(四)建构司法化监督路径

预算的司法监督是保障预算权威性、合法性的最后一道防线。预算使政府与纳税人之间形成一种委托代理关系, 政府在预算关系中理应服从和满足于委托人的意志与监督。[21]当行使预算权的主体有僭权或滥权行为,不仅危害社会公共利益甚至国家利益,同时也侵害了纳税人的利益。为此，首先，应完善预算法律追责制度。预算行为需要司法监督的制约，通过预算法律责任制度予以约束、纠正和追责。其次，应建立预算司法审查制度。确立对预算规范性文件的备案审核和司法审查，特别是明确对预算案的合法性审查与合理性审核并行的双轨式司法审查标准, 将预算关系真正纳入司法审查的范围。最后，应健全预算公益诉讼制度。通过创设预算公益诉讼制度，赋予全体纳税人诉权，既有效弥补传统诉讼机制的缺陷, 又真正实现预算监督司法化, 提升预算监督威慑力。预算公益诉讼兼具财政监督和权利救济双重属性。一方面，应拓宽公益诉讼的启动主体 (即原告资格问题) 范围，任何主体都有权在公共利益受到侵害时提起公益诉讼；另一方面,目前的行政公益受案范围不应限于“要求财政部门履行财政监管职责, 收回国家财政资金”，建议扩展预算公益诉讼的受案范围，优化预算公益诉讼的类型, 由当前的“形成之诉”拓展到要求确认预算行为合法性或违法性的“确认之诉”，构建与预算法内在精神相契合的兼具合理性与可操作性程序性规则，以保障司法监督能有效震慑或制裁违法的预算行为, 促使预算监督中司法化监督路径真正发挥“最后屏障”的作用。

六、结 语

减税降费将迫使其将预算治理重心由预算审核向量入为出、收支平衡转移，将预算监督重点着眼于财政支出与政策的合法性、合理性、可行性与绩效性，另一方面注重预算监督的结构升级、模式重构，以纪检监督、立法监督、社会监督和司法监督等多种形式，提高减税降费后财政资金的使用绩效，构建国家财政权与国民财产权之间的良性取予关系。