应对欠发达地区“资金外流”的政策路径 ——以政策性银行“政策性”功能回归为中心

吕慧娜

(华东政法大学，上海 200042)

一、前 言

区域经济结构失衡已经成为制约我国整体经济水平进一步提升的重要掣肘，由于金融中介在物质资本的形成和配置中的核心作用[1]，区域金融失衡是其中起决定性作用的关键因素。“在市场机制的调节下，资金在区域间的流向取决于各个区域投资收益的差别，资金在投资收益的杠杆作用下从低收益区域流向高收益区域，从而通过资金流动引导着其他要素的流动与组合。”[2]欠发达地区“资金外流”并加剧“马太效应”，从而形成发达地区与欠发达地区资金配置严重失衡的二元格局。[3]随着互联网金融、网上购物的发展以及支付宝、微信等新型支付工具的衍生，我国居民生活的方方面面都时刻围绕着金融展开，或被金融“牵引”，无可辩驳的是我国已经走进了“金融社会”时代。区域金融失衡导致欠发达地区资金不足，不仅影响了当地居民的短期生活和生产，还会陷入长期“贫困的恶性循环”，长此以往势必会引发潜在的社会问题和利益冲突。这些问题的出现归根结底在于各区域金融政策实质不平等[4]导致的区域间融资权的不公平配置。商业性金融基于自身趋利性动机和风险性考虑，对欠发达地区的金融资源配置明显不足。[5]而政策性银行从其建立之初就肩负着区域协调的目标任务，但其“政策性”功能在区域层面一直“被遗忘”。法律在欠发达地区经济发展中的重要作用也一直被忽视。[6]在面临经济下行压力下，我国正处于各种社会矛盾最易激化的社会转型期，欠发达地区“资金外流”诱发的区域金融失衡急需政策性银行的责任担当，通过“政策性”职能“回归”，并以法律形式对欠发达地区的融资权进行“补强”，发挥其区域协调功能，重构其社会价值。

二、市场调节 ：“资金外流”导致欠发达地区融资权“有权而无利”

金融中介在物质资本的形成和配置中无疑具有核心作用[1]，对于个人、企业和区域发展都至关重要。欠发达地区要走出贫困，需要大量的金融支持。融资权是获取金融支持的权利基础和保障，更是欠发达地区实现区域发展的重要支撑。

(一)融资权的权利属性认定及归属

融资权是指个人、企业等有关主体享有的以各种正当、合法的方式进行融资的权利，政府、金融机构等其它社会组织有为实现这种权利而提供融资渠道和便利的义务。[7]20世纪30年代，美国总统罗斯福提出“言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由”，其中“免于匮乏的自由”是罗斯福政府向美国公民作出的保障人们免于贫困的责任承诺和宣誓，赋予贫困地区公民融资权是重要内容。20世纪70年代，印度格莱珉银行通过创新性金融政策和制度安排向贫困人口提供贷款，是对贫困地区贫困人口融资权的践行。《联合国发展权利宣言》也对此作了国际层面的确认。对于欠发达地区或贫困地区而言，享有融资权就可以通过获取资金进行业务投资和经营，创造收入以摆脱贫困，因而欠发达地区的融资权具有发展权属性。保障欠发达地区居民与发达地区居民一道共同享有社会主义经济、社会、文化和政治发展带来的各项福利和权益，不仅是国际人权共识，更是我国社会主义制度优越性的题中应有之义。

平等发展权是一项整体性权利[8]，具有发展权属性的融资权也不例外，应为所有主体所享有。不仅发达地区的主体享有，欠发达地区的主体也享有；不仅各区域的个体享有，而且各区域的共同体同样享有。即发达地区和欠发达地区作为区域发展的共同体，同样可以成为融资权的主体，为了区域共同体经济发展的需要，向金融机构行使融资权利，这是改革开放以来我国权利观念的逻辑发展所昭示出来的时代真理。[9]融资权与经济发展呈相互促进的正相关关系。经济越发展，融资权越能获得保护进而得到充分行使；相反，经济越落后，融资权越无法得到保障而为个体所享有。发达地区融资权出现权利剩余，而欠发达地区则处于“权利洼地”。对欠发达地区融资权的保护，体现了融资权的平等性和社会性。一方面，融资权作为一种利益再分配机制，不仅是对国民收入初次分配的二次协调，而且是对资本“嫌贫爱富”的矫正，保证了融资权为各主体平等享有；另一方面，金融服务的获取是享受经济发展所带来的社会福利的重要内容，融资权有助于欠发达地区金融服务的可获得性，通过金融服务实现个体生活和区域共同体发展之间的联结，契合了“增进社会福利”的理念精神。

在市场机制下，融资权配置极不公平。发达地区和欠发达地区在获取资源能力方面的巨大差异，导致二者之间的博弈结果必然偏离帕累托最优，若再加上资本逐利特性的因素，发达地区势必在区域金融资源“弱肉强食”的竞赛中获得绝对胜利。而欠发达地区因为产业发展及经济效益相对低下，即使在中央政府的财政支持下，依然没有能力将资金转化为资本而为本地所吸收，反而通过各种途径“外流”进入发达地区。融资权的区域不公平配置导致发达地区与欠发达地区之间的差距加剧，欠发达地区“穷则愈穷”，已严重影响了我国整体经济实力的增进，埋下了隐性的社会不稳定因素，急需解决。

(二)欠发达地区融资权的实现障碍

“资金外流”是导致欠发达地区融资权“有权而无利”的主要原因。欠发达地区“资金外流”不仅是我国当前区域金融政策所存弊端的集中体现，而且也是形成欠发达地区投资缺口的直接原因，更是抑制欠发达地区经济发展的关键因素。造成欠发达地区“资金外流”的原因有很多，大体可类型化为金融渠道外流和财政渠道外流两种。

金融渠道外流是导致欠发达地区“资金外流”的主要管道，主要表现在两个方面 ：一方面，银行金融机构本身制度性原因导致的资金外流。一是欠发达地区商业性银行金融机构通过系统内上存一定比例的准备金，将吸收到的存款转移投资到发达地区的经济活动中以谋取收益，导致欠发达地区金融市场上资金缺乏，金融机构撤出或合并，可提供的金融服务有限，经济活动和外来投资减少，资金更加缺乏，由此产生“恶性循环”，造成融资权空有其权利表象而无实质权益的后果；二是邮政储蓄只存不贷的特殊制度安排，要求邮政储蓄将吸收到的资金全部转存中国人民银行，导致欠发达地区资金直接流失，被称为欠发达地区或落后农村地区金融市场的“抽水机”；三是农村信用合作社将吸收的农村存款存放在商业银行或上缴中国人民银行，形成大额农村资金的分流，欠发达地区多以农村形态存在，从而导致欠发达地区资金也通过此渠道“流失”。另一方面，逐利性取向导致的资金外流。一是金融的逐利性导致欠发达地区的资金往往偏好经济效益好的发达地区，而对欠发达地区金融市场风险高、利润低甚至亏损进行“逃逸”；二是商业行为“逐利”产生的“价格剪刀差”导致欠发达地区“资金外流”，主要表现在欠发达地区提供的多为资源、能源、农产品等附加值低的初级产品，而发达地区通过高附加值的工业品、科技产品等往往能够在交换中置换更多的欠发达地区产品，无形中就形成一种隐性的“资金外流”渠道；三是欠发达地区金融机构工作人员的“逐利”，导致金融犯罪和金融腐败行为频发，通过利益输送等方式将欠发达地区资金输往其他地区；四是欠发达地区居民“逐利”，通过购买国债等各种债券、股票、彩票等导致“资金外流”。

财政渠道外流是现行财税制度无法避免的结果。我国财政通过补助贫困地区法律援助办案经费、中央自然灾害生活补助资金等专项转移支付和均衡性转移支付、资源枯竭城市转移支付、老少边穷地区转移支付等一般性转移支付方式实现对欠发达地区的财政支援。政府的财政转移支付资金是欠发达地区金融资源的重要组成部分。2018年，我国财政一般性转移支付38 759.04亿元，专项转移支付22 927.09亿元，且2019年将持续增长。[10]但是同时政府又通过税收使得欠发达地区的金融资源流出本地。虽然通过税收返还又将部分税收返还给税源地，但是我国的税收返还制度采用的是“基数法”，主要包括增值税和消费税返还、所得税基数返还、成品油税费改革税收返还和地方上解，上缴的越多得到的返还越多，因此，“总体来看转移支付后形成的分配格局与税收收入划分后的格局没有太大改变”。[11]

三、政策调节 ：“区域差异”引致欠发达地区融资权“实质不公平”

党的十九大报告中提出，要加快完善社会主义市场经济体制，创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。我国现行的金融政策具有整体性特征，在区域层面未做差异化处理，导致“一刀切”式的宏观政策不仅没有使落后地区资金短缺、金融市场发育缓慢的状况得到改善，甚至还“雪上加霜”，欠发达地区融资权的实现受到了巨大威胁。

(一)统一的金融政策引致不同的地域意义

我国实行的是统一的利率、存款准备金、公开市场操作、再贴现和再贷款政策，然而统一的金融政策却在不同区域产生不同的地域意义。(1)统一的利率客观上是对欠发达地区的利益盘剥。在利率市场化条件下，利率的高低完全取决于区域资金利润率的高低，欠发达地区资金利润率明显低于发达地区，所以利率也应低于发达地区，而我国实行的是统一的利率，在客观上就形成利率的区域不合理配置。对此有学者指出，对不同地区实施统一利率实际就是对欠发达地区投资行为的一种变相征税。[12](2)统一的存款准备金政策因货币乘数的区域差异而导致货币供给在区域分布上极不均衡。各区域在货币化水平、基础货币投放、资金周转率、现金漏损率、资金外流倾向等方面的差异，导致货币供给扩张能力差异，进而导致各区域在统一的存款准备金政策指导下产生区域不均衡的结果。比如，当调高存款准备金率时，欠发达地区由于金融结构单一、金融市场活力不足等因素，其货币供应缩减幅度会远远大于发达地区，对当地经济的冲击和产生的影响也更为严重。(3)统一的公开市场操作也会产生不同的区域效果。发达地区和欠发达地区市场深化程度的差异对统一的公开市场操作会产生不同的反应。比如，发达地区金融机构债券持有量较欠发达地区要大，因而对公开市场操作的反应也更为敏感。(4)统一的再贴现政策存在落地困难。由于信用缺失，我国票据市场具有明显的“地域性”，票据的签发、承兑、贴现和再贴现大都发生在一定区域内的企业和金融机构之间。[13]所以，在尚未形成全国性的票据市场的前提下，票据跨区域办理将遭遇各种阻力。(5)统一的再贷款政策对欠发达地区的支持力度有限。再贷款政策作为中央银行对金融机构的资金支持或经营补贴，对面临经营失败困境的欠发达地区金融机构而言，具有更大的吸引力。然而，我国再贷款政策工具在不同阶段具有不同功能表现[14]，近年来主要用于对面临破产的金融机构提供融资，“不良资产货币化”功能不断强化，这就导致对欠发达地区的支持力度明显不足。

(二)差异性金融政策并不能改变融资权实质不公平的结果

对于区域差异导致的金融政策落地异化，有学者主张打造区域性货币政策运行平台，建立具有区域差异性的货币政策调控机制。[12]差异性金融政策主要是通过对欠发达地区实施倾斜性的金融政策，吸引社会资本注入欠发达地区。各国在特定的历史阶段都采用过差异性金融政策。以美国为例，“双线银行体制”保障了欠发达地区的融资权，满足了欠发达地区发展过程中对建设资金的需求；贴现率由各地方联邦储备银行制定，能充分发挥区域在调控金融市场方面的自主性和主导性；对在欠发达地区进行投资的各类企业提供长期无息或低息贷款，以融资权的权益扩张实现对欠发达地区的金融援助。然而，从各国欠发达地区的发展史来看，仅仅实施差异性的区域金融政策并不能改变融资权实质不公平的结果。

首先，违反了资金流动的经济规律。金融领域的不均衡状态自其产生之初就已存在，根源在于金融天生“嫌贫爱富”，即使是在发达地区，依然存在城乡金融失衡问题。区域金融失衡只不过是在金融结构中加入了“空间”要素，凸显了金融资源的区域性特征。无论对金融失衡问题的考察范围有多大或多小，欠发达地区“资金外流”都是无法避免也是人力所无法逆转的经济规律，所以，试图通过制度实现区域金融的差异化安排，进而限制“资金外流”的想法违背了经济规律的客观必然性。其次，易与资本供给者的利益发生冲突。差异性区域金融政策是对欠发达地区融资权实施的制度倾斜，但却忽视了金融机构的信贷自主权，如果不能很好地平衡二者之间的关系，差异性区域金融政策将无法获得金融机构的青睐，从而形同虚设。复次，金融机构垂直领导、监管机制不允许下级金融机构违背上级意愿而做出差异性的制度安排。我国金融机构实行的是纵向管理体制，下级金融机构无论是在资金计划还是信贷安排方面，都要受到上级控制，而上级金融机构在政策制定时往往很少照顾到欠发达地区经济的协调问题。主要因为东部发达地区的经济运行状况影响甚至决定着我国整体经济的运行状况，是我国制定金融政策的主要衡量参数，因而无法对欠发达地区融资权进行充分保障。最后，我国金融制度安排具有内生性。基于对经济改革中利益受损集团的利益补偿需要，以及保证稀缺资本被优先配置于国家急需部门、行业或地区，我国金融制度不可避免地带有强烈的政府偏好。[15]就现阶段而言，欠发达地区对公平享有融资权的需求并不能打破现有的银行结构垄断、欠发达地区金融抑制和利率抑制，因而实施起来不具有现实可行性。同时，区域差异的衡量标准与金融政策的区域差异化如何衔接才能保证差异性区域金融政策科学合理性？如何从立法中规定差异性区域金融政策、如何与其他法律制度做到自洽以保证其合法性？这些问题在我国现行立法框架内并不能找到很好的答案。

四、政策性银行 ：“去商业化”实现欠发达地区融资权“功能性补强”

如上所述，导致欠发达地区“资金外流”、融资权无法得以实现的因素主要集中在金融和财政两个渠道，因此，欠发达地区融资权的保障，必须从金融和财政两个角度进行加强。政策性银行兼具财政和金融属性，是对欠发达地区融资权进行保障的不二之选。同时，政策性银行的制度设计从源头上就绕开了统一的金融政策和区域差异性金融政策所具有的政策调控弊端，因此，充分发挥政策性银行的区域协调功能必然能够对欠发达地区的融资权进行补强。我国自2001年起，相继在西部大开发、中部崛起和东北老工业基地振兴等多项区域战略中规定政策性银行的融资功能，但是区域绝对差异不断扩大[16]、欠发达地区融资权日益“空壳化”的现状不禁让人心生疑问——为何多年来持续、密集的制度供给却未竟其功？其根源在于政策性银行的“商业化”改革使其偏离了“政策性”本质，金融功能的强化导致财政功能严重萎缩。政策性银行的功能定位是动态变化的，直接反映为其与商业性银行、财政的制度边界。当下，政策性银行的“政策性”功能回归已经成为欠发达地区融资权保障的微观需要，同时也是经济“短板”修补、国家整体经济增长和稳定的宏观公共事务。因此，重构政策性银行的功能价值体系势在必行。

(一)现状 ：“政策性”功能缺位

从应然角度来看，政策性银行的“政策性”功能运行路径应为 ：凭借财政信用担保和信息优势对市场机制失灵和信息不对称领域提供信贷资金，进而通过引导商业性金融进行追随性融资提升该领域企业的信贷能力，激活、焕发市场机能，一定条件下政策性银行退出。因此，政策性银行不仅可以为问题区域的问题领域提供发展急需的资金，还可以培育、协调区域市场。然而，实践中，政策性银行的分布、内部考核、管理监督机制等方面存在的问题，使其与商业性银行无异，“政策性”功能逐渐淡化。

首先，政策性银行营业网点的地域分布表现出与商业银行共同的特点，并未体现出“政策性”功能要求对问题区域的倾斜。截至2016年末，中国进出口银行在国内设有29家营业性分支机构和香港代表处，这些分支机构的分布也明显呈现出东部多、中部次之、西部少(部分省根本就未设立分支机构，比如青海和西藏)的特点。该分布特点是符合“经济算法”设置逻辑的，因为经济活动规模与市场范围较大的地区，需要的多样化的金融交易方式和交易工具级别就更高，从而对提供此类金融服务的金融机构的需求就要大得多，所以，相应的金融机构的地区分布密度就会大。[17]但是，经济算法体现的是商业社会的衡量标准，并不利于政策性银行“政策性”功能的发挥。

其次，政策性银行考核评价偏重于效益型指标，与“政策性”价值目标不符。2003年银监会在履行对政策性银行的监管职责后，采用的是与商业性金融类同的微观经营绩效评价，导致政策性银行片面追求经济效益，而不愿从事收益率较低、风险相对较大的政策性业务。[18]政策性银行的考核评价主要包括两个层次 ：一是政府对政策性银行经营状况的外部考核；二是政策性银行对其工作人员工作能力的内部考核。无论是哪一层次的考核都呈现出对效益型目标的偏好，严重背离了“政策性”价值目标。反观之，对于政策性银行的考核评价是离不开效益型目标与政策性目标的，而科学合理的考核指标应为 ：在保证前者的情况下，后者完成得好的政策性银行当然要好于后者完成得差的；而在前者未得到合理实现的情况下，即使后者完成得再好，在考核评价中也应是不合格的。

再次，政策性银行的管理监督机制问题丛生，“政策性”功能发挥受到制约。从内控管理方面来看，检查多、处理少，有时形成“检查、处理、再检查、再处理”的恶性循环。在流程设置上，由于政策性银行的纵向垂直管理，导致横向部门间存在分割性，在规定不明确的情况下，推卸责任、部门“短视”行为频发。同时，复杂的办贷流程导致责任不清。从监管框架来看，各国都对政策性银行制定了单一法律或法规，或在一般金融法中对政策性银行作出适用例外的规定[19]，但是我国并没有相应的单一政策性银行法，也未在金融法中作出例外规定。

(二)否定 ：“商业化”效果不彰

政策性银行主要是对准公共品领域提供金融支持，是对商业性银行的一种逆向配置和补充。由于政策性银行的资金来源大多依赖财政，而财政资金的支持对象又是有条件限制的，因此，在满足退出条件的情况下，政策性银行进行转型既可以减轻财政负担，将有限的财政资金用于更为急需的区域，又可以充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，确保政策性银行适用范围的严谨性和必要性。但是，政策性银行业务的转型并不意味着一定要“商业化”。

近年来，政策性银行的“商业化”趋势显著，我国台湾学者许振明也提出政策性银行市场化及商业化是必然趋势。[20]2015年3月，国务院明确将国家开发银行定位为开发性金融机构，从政策银行序列中剥离，是政策性银行商业化转型的一大例证。政策性银行转型的动因主要可以归结为五种情况 ：一是财政支持不足导致政策性银行走向商业化道路[21]；二是银行市场开放带来市场竞争加剧，商业性银行的强劲扩张挤占了政策性银行的经营空间；三是政策性银行的国家信用担保，赋予其在银行市场竞争中的优势地位，对民营银行和外资银行造成的不公平竞争受到了愈益强烈的控诉；四是银行业务日趋国际化、自由化，对政策性银行经营竞争力带来了压力[22]；五是政府原定的产业政策目标已达成，或者原来市场失灵的领域市场化程度业已提高，相应的领域已可以通过市场机制实现融资。上述只有第五种情况属于时机成熟的转型动因，即该领域资金的流动性和使用效率已经获得极大提高，用政策即可引导银行的信贷结构，无须继续设立专门的政策性银行；前四种情况却未必。而我国农业发展银行的商业化转型更多是为了弥补亏损，出于第一和第二种动因；进出口银行由于涉及到国际业务，其商业化转型更多是迫于第四种情况而为之。可见，我国政策性银行商业化转型的时机都并不成熟。

实践中，政策性银行“商业化”存在诸多弊端，效果不彰。首先，政策性银行的法人治理结构不完善。政策性银行内部“行政性”色彩浓厚，缺乏商业化企业运作所必需的股东大会、董事会、监事会等法人治理结构，因而经营理念、人才资源等无法满足商业化经营下对创新性和专业性的发展要求；其次，道德风险频发。政策性银行商业化转型后，其信贷业务转变为政策性业务和经营性业务并存，经营性业务出现问题时很可能会挪用来自于财政和中央银行再贷款的资金，极易诱发道德风险；再次，凭借政策性优势对商业性银行构成不公平竞争。业务实现商业化转型后的政策性银行，外观上依然保留政策性银行的属性，在金融市场上与商业性银行进行业务上的竞争，始终会因为财政兜底和政府信用担保而具有优势，从而对其竞争对手产生不公平竞争。政策性银行业务商业化一味追求“短平快”盈利，越来越远离“政策性”初衷。落后金融区域由于受市场分割、信息不对称等因素的影响，即使是要收获发达金融集聚区“涓流效应”所产生的金融资源外溢，也往往要借助政府的参与配置力量才能使资源得到有效利用[23]，因此，政策性银行的“政策性”功能不可废弃。

(三)回归 ：“功能性”价值补强

农发行董事长解学智在2015年全国分行行长会议上的讲话中指出，“政策性银行具有财政和银行的双重属性，是政府实施特定战略或弥补市场失灵做出的制度设计和策略选择。”[24]实现政策性银行的功能补强，依托银行的杠杆化运作，将有限的政府资金予以放大，投向政府需要支持的特定领域，以解决政府投资总量不足、时间错配等问题。

“政策性银行目标应该是多元的”。[25]从功能角度概括而言，政策性银行不仅是政府意志的体现、财政职能的延伸、战略支撑的手段，而且还是银行体系的重要组成部分。因此，政策性银行的定位是双目标导向的，即具有财政功能的政策性目标和具有金融功能的市场性目标。其中，前者为首要层次的目标，重在弥补市场机制的缺陷，扶持贫弱，维护实质公平正义，在区域层面通过对欠发达地区提供金融服务，从而实现统筹兼顾的目标；后者为附属层次的目标，主要是为了提高政策性资金的使用效率，防止出现不合理漏损。二者本质上反映了政府调控的“有形之手”与市场调节的“无形之手”对金融资源进行区域性配置的关系，实现宏观与微观、直接与间接、无偿与有偿的结合。

设立区域政策性银行是可取的路径选择。“政府通过设立专门的政策性金融机构，可在实现经济增长的同时解决收入分配不公、区域经济差距扩大、公共品和准公共品供给不足等‘市场失灵’的缺陷。”[26]有学者提出，“我国区域性政策性金融主体存在缺位，导致欠发达地区普遍缺乏政策性金融支持。”[12]各国在区域发展中大都针对欠发达地区设置区域性政策金融机构，保障欠发达地区的融资权。比如，美国在联邦储备系统内设有12家区域性中央银行(即联邦储备银行)，不仅拥有自己的权力机构，而且在国家统一金融政策之下，还具有金融机构注册、金融业务管理和金融政策制定等方面的自主权，以及开展金融活动的独立性；日本也为开发冲绳地区专门设立冲绳振兴开发金融公库，提供资金支持和金融服务，金融公库在性质上属于区域政策性金融机构。[17]因此，设立区域政策性银行具有现实必要性和可行性。

我国设立区域政策性银行的本土化要求。首先，将政策性银行的功能融入区域政策的价值目标实现。比如，“西部大开发”发展到现在，已然从改变西部落后贫穷面貌的初级政策目标升级为将西部地区打造成现代化发展区域的高阶价值追求，特别是“一带一路”建设的启动，西部地区作为陆上丝绸之路经济带的辐射区域，已经成为我国新的经济增长点的目标选择，同时也是连接国际关系的重要枢纽。因此，政策性银行的目标功能设置也应积极进行转变。其次，对区域政策性银行适用金融政策“特权”。比如，规定区域政策性银行可以不缴存款准备金或按照较低的存款准备金率进行上缴，可以享受更高的再贷款、再贴现标准等。通过金融政策的特殊规定，达到对区域政策性银行的资金支持，以此弥补其在欠发达地区经营而带来的机会成本。再次，在机构设置和具体业务上增强区域针对性。比如，设立西部区域开发银行，对西部地区提供具有区域针对性的政策性金融援助，以此规避银行内部系统的资金调度导致的西部地区资金不足。在具体业务上可以实施“属地再投资”原则，即规定西部地区的政策性银行将从西部吸收的存款按一定比例投放到当地，可以按季度或会计年度进行核算是否达标，以此倒逼政策性银行向欠发达地区进行放贷。最后，制定区域政策性银行法。以法律形式将区域政策性银行的目标功能、政策特权、机构设置和业务操作予以确定，并以法律的强制性保障实施的效力和效果。区域政策性银行法的形成方式应是自下而上，在赋予欠发达地区法律拟制权的同时，保障其参与权和表达权，最真实地表达欠发达地区的立法意愿。同时，区域政策性银行法还需要与《中国人民银行法》及我国的区域政策、金融政策、产业政策、财政政策等相关政策实现制度上的衔接，以保证其有效运行。

五、结 语

欠发达地区“资金外流”是导致区域两极分化的重要根源，厘清“资金外流”渠道是解决该问题的关键。政策性银行因具有财政和金融双重属性，是对欠发达地区因“资金外流”导致融资权不足进行“功能性”补强的不二之选。借鉴各国的区域援助经验，应设立区域政策性银行，实施“属地再投资”制度，并以法律形式进行固化，实现政策性金融制度的本土化型构和法治自洽。