农村水利转移支付资金实行“大专项+任务清单”管理方式实施情况调研

◎文/天津市财政局农业处

一、管理方式改革实施情况

根据 《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》（国发〔2017〕54号）和《天津市人民政府关于探索建立我市涉农资金统筹整合长效机制实施方案的通知》（津政办函〔2018〕14 号）要求，天津于2017 年在财政支农资金领域实行统筹整合改革， 对本市农村水利转移支付资金全面推行“大专项+任务清单”管理方式。

（一）归并设置“农村水利发展资金”大专项

坚持问题导向， 针对天津农村水利资金使用分散、效益不高等问题， 参照中央涉农水利资金专项设置，天津积极探索创新， 优化顶层设计，通过政策梳理和甄别，有序推进资金整合工作。 首先， 将农村水利行业内交叉重复的市级专项资金予以清理，归并原12 项农村水利专项资金，统筹设置为“农村水利发展资金”1 个大专项资金， 在预算编制环节进行源头整合，做到统筹协调，减少交叉重复。同时，结合大专项政策目标和当前重点工作，会同行业主管部门及时出台了 《天津市农村水利发展资金管理暂行办法》，明确部门职责， 规定了大专项资金支出方向和范围， 规范了资金使用和绩效管理等事项，初步形成了统一规范的专项资金管理体系。

（二）制定农村水利发展任务清单

在建立大专项资金基础上， 天津农村水利资金全面施行“大专项+任务清单”管理模式。 市级主管部门依据大专项资金具体支出方向、行业发展规划及年度任务安排， 统筹考虑各涉农区水利发展实际， 制定需各涉农区承担的年度农村水利发展任务清单。 任务清单分为约束性任务和指导性任务， 约束性任务主要包括体现党中央、国务院和市委、市政府明确要求的涉及国计民生的事项、重大规划任务、新设试点任务以及农业生产救灾等，指导性任务是指约束性任务以外的其他任务。 按照不同任务属性给予区级不同资金整合权限，实施差别化管理，允许各涉农区结合本行政区发展需要，区分轻重缓急，在农村水利大专项内不同支出方向之间调剂使用资金。

（三）同步分解下达资金与任务清单

市财政会同市水务部门以各区自然资源禀赋条件、经济社会发展现状、 农村水利布局规划等因素为依据，采用因素法、项目法等方式，科学合理分配农村水利发展大专项资金， 加强资金分配与任务清单的衔接匹配，确保资金投入与任务相统一，实现大专项资金和任务清单同步下达、同步考核。 同时，加大对经济薄弱、 农村水利建设重点区的支持力度。

二、管理方式改革取得的成效

2017 年，全市统筹整合市级财政农村水利转移支付大专项资金共计63889 万元，用于实施农业节水灌溉、农村饮水提质增效、 农村国有扬水站更新改造、 农用桥闸涵维修改造、 水土保持等方面农村水利工程建设，解决72.83 万农村居民饮水提升问题， 进一步改善农村居民饮水水质； 完成更新改造国有扬水站10 座、新启动7座， 维修改造农用桥闸涵166 座， 新增节水灌溉面积1.8 万亩，建设灌溉计量设施2350 台套，有效提高农业灌溉用水效率和农村排涝能力； 治理平原区水土流失面积5 公顷， 治理坑塘1303座，沟渠1220 条，切实改善农民生产生活条件和农村水生态环境。 通过实施资金管理方式的改革， 进一步推进了财政“两基”建设，有效提高农村水利资金管理水平，取得明显的改革成效。

（一）进一步理顺和明晰部门职责关系

涉农资金整合， 重点在于各方协作、上下联动，形成市级部门宏观指导和涉农区自主统筹的管理体系。 涉农资金整合实施方案和 《农村水利发展资金管理办法》等改革相关配套制度文件，均明确了市级主管部门和涉农区各部门的职责， 市级部门负责总体规划、业务指导、资金和任务的分配下达、 监督问效， 各涉农区相关部门负责项目审批、项目规范管理、建立项目库、资金规范使用。明晰的职责分工， 为农村水利发展资金的进一步整合奠定了基础， 逐步建立健全了农村水利资金协商使用机制，初步形成了权责明确、有效制衡、 齐抓共管的管理格局， 同时也有助于推进合理划分市级和区级水利领域事权和支出责任。

（二）有效提高农村水利资金使用效益和管理水平

通过对多项性质相同、用途相近的农村水利资金的归并整合， 从根本上解决了天津农村水利资金交叉重复、使用分散、效益不高等问题， 加大在预算编制环节的统筹整合力度， 统一了资金流向和支出方向， 在资金规模上形成聚集效应， 在资金使用上形成合力， 提高了资金科学安排和统筹使用的能力， 真正做到“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，能够集中财力解决制约天津农村水利发展的瓶颈问题， 极大地提升了本市农村水利资金的使用效益。 同时，通过管理方式的改革，促进对现行涉农资金管理制度进行清理、修订和完善，做到每一个大专项至少对应一个资金管理办法、 每一项重点任务对应一个建设规划，进一步完善了资金管理制度体系， 有利于增强和优化资金管理效能， 有效提升资金管理水平。

（三）有效提高区级开展农村水利建设的自主性

按照简政放权、放管结合的总体要求，市财政会同行业主管部门，在统筹考虑投资主体、项目性质等因素的情况下，将符合条件的涉农项目审批权限下放到各涉农区，充分赋予了各涉农区相机施策和统筹资金的自主权。 “农村水利发展资金”中除市级重点项目由市发展改革委负责审批外，其他农村水利项目均由各涉农区相关部门负责审批。 在资金安排上，积极推行“切块下达”“捆绑使用” 等方式，资金分配方式也由项目法改成因素法分配，分配因素包括任务因素、 规模因素、财力因素、绩效因素以及改革因素， 有效增强各区统筹使用农村水利资金的能力。 资金分配方式的改革和审批权限下放， 强化了各涉农区统筹使用农村水利发展资金的责任， 提高了各区项目决策的自主权和灵活度。同时，通过采取“大专项+任务清单” 管理模式倒逼市级主管部门改进涉农项目资金管理监管方式， 逐步由分资金、定项目、管项目转变为定政策、抓指导、抓考核。

三、面临的问题

天津农村水利资金实施管理方式改革取得较大成效的同时， 在实践当中也存在和面临着一些问题：

（一）行业间涉农资金统筹整合力度有待加强

目前，行业间农村水利资金多头管理、交叉重复问题仍然存在，在预算编制环节统筹协调力度有待加强。主要表现为多个部门安排性质相同、用途相近的农村水利建设资金，如农业综合开发部门管理的高标准农田建设项目和水利部门的小型农田水利建设项目等项目性质相同，资金用途相似。 但由于建设标准不一致、补助政策不统一且由不同主管部门分头管理，难以实现统筹整合。

（二）区级统筹使用资金主体责任亟待加强

按照“简政放权、放管结合、优化服务”原则，市级主管部门改革涉农项目管理方式总体目标是将涉农项目审批权限下放到各涉农区，赋予区级相机施策和统筹资金的自主权。 但由于长期形成的工作惯性和思维惯性，各涉农区在资金统筹整合使用发挥主体作用还不够充分，主要表现为科学编制发展规划能力不足， 研究制定资金使用方案和综合考评验收制度等工作体制机制尚未建立， 项目审批权限下放之后区级主管部门 “接的住”和“管的好” 的矛盾凸显等等。这些现象和问题成为影响涉农项目实施进度和涉农预算执行进度的重要因素， 应当引起高度重视。

四、对策建议

为进一步推进天津涉农资金管理方式改革， 完善相关政策和制度体系建设，针对实践中存在和面临的问题，结合本市实际，现提出以下意见和建议：

（一）加大行业间专项资金统筹整合力度

在积极推进行业间市级财政农村水利资金在预算执行环节整合基础上， 以机构改革为契机， 大力推动行业间资金在预算编制环节整合， 逐步实现一类事项原则上由一个部门统筹， 一件事情原则上由一个部门负责，形成统一资金流向、 统一建设标准、统一支持方式、统一管理办法、 统一考核验收的资金和项目管理格局， 从根本上解决多头管理和交叉重复问题， 提升涉农资金使用效益。同时，对“大专项”资金内各个支出方向设置和撤并等问题进行统一规范， 实现大专项资金各个支出方向之间政策导向有机融合。

（二）加强对区级农村水利转移支付资金绩效考评

市级主管部门应进一步清理、修订和完善现行资金管理制度，做好各项管理制度的衔接，重点通过绩效考评等形式，加强对区级主管部门业务工作指导和任务清单考核，逐步建立以政策目标实现情况、任务清单完成情况、资金使用管理情况为主要内容的绩效评价指标体系， 形成绩效评价结果为导向的任务清单设置和资金分配机制。 同时，应进一步加强政策培训，强化制度执行， 对区级统筹使用农村水利转移支付资金实施全过程、 动态化监管，逐步形成权责明确、有效制衡、齐抓共管的涉农资金管理格局，确保资金发挥效益。

（三）加快水利领域事权和支出责任划分

国家和市级层面应积极推动水利领域事权和支出责任划分， 在明确中央和地方水利领域事权和支出责任的基础上， 合理划分市级和区级相应事权和支出责任，同时， 相应制定约束性任务和指导性任务划分政策规定，为形成科学有效、 务实管用的任务清单划分机制提供制度保障。