美国金融制裁：演进、模式与应对

在中美博弈加剧的背景下，美国对中国金融制裁的最主要风险点是冻结储备资产和切断美元支付清算通道。鉴此，要采取促进外汇储备多元化、推动人民币国际化等措施应对美国的金融制裁。

2018年中美经贸摩擦发生以来，中美关系面临着前所未有的挑战。中美经济联系正在从过去被视为中美关系的“压舱石”而迅速变成中美博弈的聚焦点。从整体看，中美博弈从第一波以贸易摩擦和加征关税为主要特征，转向第二波以经济金融制裁为主要特征。标志性的事件是近期美国会提交了涉港法案，明确授权美行政机关对涉及《香港国安法》的官员、机构以及与之进行往来的银行和实体进行制裁。届时，相关实体可能面临被切断美元来源和无法使用美元支付清算系统的风险。此举将严重损害中资机构的利益，也将严重危害我国的经济金融安全。

金融制裁成为美国打击对手的有效手段

金融是美国核心的国家利益。金融制裁成为美国遏制对手的重要政策工具，目的是通过限制敌对国的资金融通活动，最终迫使敌对国接受美国的条件或要求。美国彼得森国际经济研究所霍夫鲍尔指出，金融制裁的核心是阻碍金融流动和冻结敌对国的金融资产。美国强大的金融制裁能力，脱胎于美元的国际货币地位、纽约的国际金融中心地位、美元的清算交易地位以及美国制裁的示范效应。第二次世界大战以来，美国在实践中逐渐发现，用经济金融制裁手段，经济成本收益上明显优于运用军事等其他传统的对抗方式：在给定成本的前提下可使收益最大化，在给定既定目标的前提下可使成本最小化。尤其是1990年美国在联合国授权下对伊拉克实行全面经济制裁后，运用经济金融制裁遏制对手的做法更加普遍、更为灵活。美国从历史实践中逐渐形成了国家博弈的新方式。

美国认为在全球趋向总体和平的大背景下经济金融制裁手段比军事干预的可行性更高

19世纪，尤其是第二次世界大战以来，军事等传统安全威胁总体呈现持续下降态势。根据美国耶鲁大学历史学教授保罗·肯尼迪撰写的《大国的兴衰》一书记载，在17世纪的100年中，有94年每年至少发生一场战争；18世纪下降到74年；19—20世纪下降到40—50年。战争威胁下降还源于战争成本高昂。20世纪70年代以来，美国国防预算上涨3倍，仍无力独立承担伊拉克战争、阿富汗战争费用。相反，战胜国从战争中获得的收益却不断下降：1842年，英国国防预算中有40%来自《中英南京条约》清政府580万英镑的赔款；而二次大战后，战败轴心国的赔偿是70亿美元，远小于美国和英国2750亿和910亿美元的战争支出。

现代战争在经济上不合算，在国家安全上更不合算。“冷战”时期，美苏两个大国搞“核恐怖平衡”，两国的战略核武器能量至少5229兆顿，按照广岛原子弹的标准，美苏核武器可毁灭775亿人，相当于毁灭人类11次。核战争会导致两败俱伤。为此，20世纪80年代，戈尔巴乔夫主动提出“新思维”，与西方缓和紧张关系。随着柏林墙的倒塌和苏联解体，意识形态和军事领域的威胁持续下降，国家间竞争的焦点转向经济金融领域。

美国把非传统安全领域的国家间博弈竞争作为大国竞争的主战场

金融全球化是把“双刃剑”。它既是促进世界经济增长的润滑剂，也是重新分配全球财富的工具。金融全球化推动资本自由流动，国际资本超越国家主权范畴，金融财富分配不再听命于政府。市场原教旨主义者相信市场万能；但历史经验告诉我们，这是一种主流偏见。美国经济历史学家金德尔伯格指出，市场容易“狂躁、恐慌和崩溃”，市场的缺陷植根于贪婪、短视、风险厌恶的人性中。开放的金融市场与缺乏有效的国家监管搭配，让金融危机得以放大和传染。据美国经济学家的统计，1800—2009年，全球至少发生过250次主权外债违约和68次国内债务违约，平均每年超过1起。这些金融危机导致当事国被剪羊毛，让对冲基金等金融大鳄攫取丰厚利润。当前，美国凭借美元霸权和国际金融中心的优势，占据全球金融业的制高点。上世纪90年代，美国对冲基金超过4200家，自有资本超过4000亿美元。在包括1997年亚洲金融危机在内的多次货币金融危机中，都能看到这些对冲基金的身影。美国政府利用国际组织金融援助换取政治或经济利益，进一步巩固美国的霸权地位。亨廷顿在《文明冲突与重建世界秩序》中，为西方文明控制世界开出了十四个药方，其中有三个（包括“控制国际银行系统”“控制全部硬通货”和“掌握国际资本市场”）都与金融密切相关。索罗斯为代表的对冲基金已替代航空母舰和核武器，成为了美国维持其全球霸权的重要工具。

美国的经济金融制裁正变得越来越复杂而有效

从历史经验来看，美国是较早运用金融遏制武器的国家。19世纪末，美国总统罗斯福就曾提出过著名的“大棒加胡萝卜”的政策组合。上世纪80年代初，美国通过打击全球石油价格，让苏联背上了举办奥运会和出兵阿富汗的沉重负担，加速了苏联经济的衰落。这个例子让美国认识到投入上万亿美元的军事力量不能消灭的对手，借助金融遏制就能轻松搞定。

新世纪以来，美国的经济金融制裁已形成完备的体系：（1）打击形式多元化。美国的金融制裁涉及面广，所有与美元流动相关的主体都可能成为制裁对象，包括国家、机构和个人。制裁包括财政制裁、资金冻结、禁止金融交易和制裁银行体系等。随着金融电子技术的快速发展，关闭支付清算通道成为金融制裁的“杀手锏”。如美国通过禁止伊朗使用美元支付清算通道，迫使伊朗在核武器开发问题上作出让步。（2）打击目标的多样化。冷战时期，美国的金融制裁主要针对苏联和东欧国家。现在，美国的金融制裁还扩展到“推动民主人权”“反对恐怖主义”“反对武器扩散”等多个领域。2014年，针对乌克兰危机，美国对俄罗斯实施了五轮金融制裁，效果明显。（3）打击方式的协同化。美国的金融制裁往往有盟国的协同和配合。如美国制裁伊朗、俄罗斯的行动，都得到了欧盟、日本等盟友的支持。美国还寻求联合国、国际货币基金组织等多边机构的支持，强化其制裁效果。

中美博弈加剧的背景下美国对中国金融制裁的最主要风险点

2018年爆发的中美经贸摩擦的主战场是对外贸易，美国遏制中国的主要手段是加征关税。这种做法明显违背了市场经济利益最大化的原则，实际效果不尽如美国的意愿。美国在如期履行第一阶段协议的同时，把遏制中国的策略从经贸关系转向安全、科技、地缘政治等领域，开始熟练地运用经济金融制裁的手段。美国借香港问题推出的经济金融制裁是第一波，未来还会根据实施情况再步步为营、层层加码。结合历史上美国对俄罗斯、伊朗、委内瑞拉制裁的相关案例分析，影响最大的金融制裁主要包括以下两个方面。

对中国外汇储备等国有金融资产实施资产冻结

美国冻结中国在美资产早有先例。1950年12月，因抗美援朝，美冻结中国政府和机构在美境内的8.05亿美元资产，直到1979年中美建交后才解冻。在和平时期，这种情况不太可能重演，但紧急情况下，包括中国外汇储备在内的国有金融资产可能成为制裁对象。2020年6月末，我国官方部门持有的外汇储备为3.1万亿美元，根据美国财政部公布的数据，其中有1万多亿美元投资在美国国债上。这意味着在未来中美利益出现严重冲突时，美国可以动用金融制裁手段，冻结我外汇储备等国有金融资产。从反制的角度看，我国再次面临中美经贸摩擦时的不利局面——美方在华金融资产规模远小于我在美金融资产总量，无法做到对等。另一方面，抛售美国国债也不是好的手段。美国著名经济学家艾肯格林指出，中国通过变卖外汇储备打击美元的代价很大，实践中不可行。规模过大的外汇储备，可能成为中国金融安全潜在的风险点。

部分或全面切断中国国际美元支付清算通道

目前，美国政府通过美元的清算行和支付清算系统，牢牢地控制着全球美元支付清算体系。在清算行层面，美元的清算银行主要是花旗、摩根大通等美资银行。如摩根大通是全球最大的美元清算行，日清算业务达3.2万亿美元，全球代理超过4500家，在中国市场份额超20%。这些清算行都处于美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）的严密监管下，一旦发现涉及被制裁国家的交易，金融机构需在十个工作日内向OFAC报告，否则将面临刑事诉讼。在清算系统层面，美元的支付清算系统主要包括官方的联储电子转账系统（Fedwire）、民间的纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）以及全球间的环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）系统。其中，FEDWIRE主要服务于美国国内的美元清算；CHIPS服务于全球95%的国际美元清算；SWIFT不直接进行清算，但却为全球金融机构提供美元清算信息。美国政府与这些支付清算系统密切合作，使被制裁国无法通过CHIPS和SWIFT进行美元清算。近年来，美欧等盟国往往协同行动，被制裁国除退出电子支付清算外，几乎毫无办法。以SWIFT为例，其总部设在比利时，服务全球200多个国家和地区，会员超过1万家。2012年3月，受美国压力，SWIFT史无前例地取消了伊朗金融机构的会员资格，终止对伊朗30多家金融机构的信息服务。最终导致伊朗无法使用美元结算，被迫退回到易货贸易时代。由于我国大部分对外贸易投资以美元计价结算，最终都必须通过美元全球支付清算通道。在和平时期，我国利用美元支付清算通道是畅通的，但未来中美发生利益冲突时，美国可能比照对俄罗斯、伊朗的做法，截断对我国的美元清算通道，使我国遭受重大损失。这是我国金融安全的另一个风险点。

多措并举应对美国金融制裁

长期来看，维护我国金融安全，关键是要摆脱受制于人的局面。当前，对我国国家金融安全构成实质性威胁的是美国对中国的金融制裁，尤以冻结储备资产和切断清算通道威胁最甚。美元的国际储备货币地位，为美国实施上述不对称的、单边的金融遏制政策提供了先发优势。鉴此，未来应着力做好三件事情。

一是促进外汇储备等国际金融资产投资的多元化。要坚持对外汇储备等国有金融资产进行多元化、分散化的全球配置，“不要把鸡蛋放在一个篮子里”。优化外汇储备资产的币种和资产结构，做好流动性安排和应急预案，保持我国国有金融资产的安全和保值增值。

二是推进与高水平对外开放相适应的人民币国际化。要加快推进人民币的国际使用，鼓励在跨境贸易和投融资活动中使用人民币计价结算。要加快推进汇率形成机制改革、利率市场化和人民币资本项目可兑换，为境外机构投资者投资国内资本市场提供便利，打造面向全球的人民币跨境投融资中心。

三是加快建立人民币跨境支付清算全球系统。要把握主导权，强调可控原则，加快完善人民币支付清算系统和功能。要完善人民币跨境收付信息管理系统，全面支持人民币跨境和离岸资金结算，满足亚洲、大洋洲和欧洲等地区的人民币业务的发展需求。