准确看待国际支付清算体系及其在金融制裁中的角色

如果美国不能彻底切断与一个国家的经贸往来和金融交易，就不可能完全切断与这个国家的美元收付清算，也不可能完全切断SWIFT与这个国家的联系。从中国香港的情况看，美国几乎不可能将其完全与SWIFT切断。

最近，有关美国可能将中国香港与SWIFT（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，环球银行间金融电讯协会）切断，打击港币与美元联系汇率制，迫使中国香港以及参与香港事务的中国金融机构退出美元交易与国际支付清算体系，从而使香港与中国内地的国际贸易与金融往来严重受阻的说法，传播很广、影响也很大，但其中很多说法并不准确。这里实际涉及一个重要问题：如何客观、准确地看待国际支付清算体系。

全面客观认识SWIFT

SWIFT最初由6家欧洲的国际银行发起，并由来自美国、加拿大和欧洲的15个国家239家银行参与，于1973年5月按照比利时法律登记注册宣布成立，是一个国际银行间收付信息电文标准制定及其传递与转换的会员制专业合作组织，总部设在比利时的布鲁塞尔。

现在该组织会员单位已经从银行扩展到其他金融机构、金融交易所以及大型企业集团等，覆盖全球200多个国家和地区，会员单位超过1.1万家。其中，中国银行于1983年加入SWIFT，成为其第1034家会员。之后，越来越多的中国机构加入，中国成为SWIFT越来越重要的业务来源，SWIFT也受到越来越高的重视。

为支持全球持续运行，SWIFT在荷兰阿姆斯特丹（主要覆盖欧非）、美国纽约（主要覆盖美洲）、中国香港（主要覆盖亚太）分别设立了信息（电讯）交换中心（Swifting Center），形成覆盖全球的、每8小时左右一个交换中心相互连接、24小时连续运行的金融电讯网络体系，为会员单位从事跨境支付清算业务提供快捷、准确、优良的电文传送与转换服务。

SWIFT作为国际金融电讯协会，首先要形成标准统一的电文格式（包括数百种金融交易专门的电文格式），以及会员单位的身份标识体系（如“中国银行北京分行”的识别代码为BKCHCNBJ300，其中包括：银行名称专用代码——中国银行BKCH、所属国家代码——中国CN、所在城市或地区代码——北京BJ、经办机构代码——北京分行300）；同时，还必须建立与所有会员单位及其所在国清算中心相互连接的通讯网络体系，以及电文传送和处理、信息或数据存储与核查等配套的基础设施，并确保其便捷高效与安全可靠。

SWIFT是一个非官方的协会组织，董事会为最高权力机构。董事会的组成，除最初的成员国美国、比利时、法国、德国、英国、瑞士各有两个董事席位外，其他国家最多一个董事席位，主要按照成员所在国的业务规模及其影响力分配和增加新的名额。在亚太地区，除日本、澳大利亚、中国香港、新加坡外，2012年新增加中国内地一名董事，笔者代表中国银行成为中国大陆首任SWIFT董事。日常经营管理由CEO领导执行部门负责，并处于董事会的监督之下。长期以来，其董事长基本上都是由美国会员单位的代表担任，CEO则基本上由欧洲人担任。

经过几十年的不断完善和努力拓展，SWIFT已经成为全球最重要的国际收付电讯传送与交换处理体系，成为最重要的国际支付清算体系的基础设施（信息通道），对支持国际支付清算，进而支持国际经贸往来和金融交易的发展，发挥着非常重要的作用。不加入SWIFT，就很难开展国际支付清算业务，至少在效率、成本和安全性等方面都可能深受影响。

SWIFT设立的初衷，是成为一个不受任何政治影响和政府干预，为最广泛的国际支付参与者提供专业电讯服务的中立组织，充分保护会员单位的商业秘密，并且基本上一直保持到2001年美国“9·11”恐怖袭击之前。但由于SWIFT在国际支付清算体系中独特的信息通道作用，它也很难摆脱日益强化的金融监管。“9·11”爆发后，美国根据《国际紧急经济权力法案》启动“恐怖分子资金追踪计划”（Terrorist Finance Tracking Program，TFTP），授权美国财政部追踪并冻结恐怖分子的资金流动，并迫使SWIFT予以协助，停止为被列入制裁对象的个人、企业、金融机构提供服务，并要接受实际执行情况的调查。现在，SWIFT非常重视中立性与合规性的平衡，主要接受十国集团（G10）中央银行的监督管理。其中，比利时国家银行（NBB）在SWIFT的监督中起主导作用。根据G10央行的决定，除对一些个人、单位实施制裁外，SWIFT先后对朝鲜、伊拉克、伊朗、利比亚、俄罗斯等国金融机构实施了制裁，甚至将个别国家所有金融机构予以除名，从而使受制裁国家对外经贸往来与国际金融交易严重受阻，经济社会发展受到严重影响。

需要指出的是，SWIFT并不是单纯的美元国际支付电文系统，也并非完全受到美国的控制，而是包括十多个主要国家货币在内的多币种电文处理系统，且运行的货币仍在不断扩充，其中也包括港币和人民币。当然，美元作为全世界最主要的贸易结算与金融交易货币（超过42%的份额）及国际储备货币（超过60%的份额），其支付清算在SWIFT中占据最重要的地位。因此，美国作为全球美元最重要的供应与管理者，对SWIFT具有最重要的影响力。

SWITF与国际支付清算体系

国际支付清算，首先必须真正实现资金所有权从付款方向收款方的转移，这就必然涉及到收付款双方及其开户银行的资金账户，以及能够使其开户银行账户联通的中介机构资金账户。这些资金账户以及相互之间的资金转账清算体系，才是国际支付清算体系的核心。

SWIFT只是国际支付清算体系中的电讯通道（重要的基础设施），并不涉及会员单位真正的资金账户，并不是国际支付清算体系的全部。SWIFT还必须与各国的资金账户清算体系连接，真正将资金从付款方账户转到收款方账户，才能完成国际支付清算，才能形成完整的国际支付清算体系。

比如，在美国，SWIFT还需要与纽约清算所银行同业国际支付清算体系CHIPS连接，CHIPS则与SWIFT的美国成员单位的国际收支账户相连接。CHIPS与SWIFT的美国成员单位还要与美联储主导的美元大额支付系统Fedwire相连接，以实行美元资金与CHIPS的交互并接受美联储的监管。在中国，SWIFT同样要与中国的人民币国际支付清算体系CIPS连接，CIPS与SWIFT的中国会员单位还要与央行主导的大额支付系统CNAPS连接。

需要说明的是：由于国内清算与国际清算的要求，包括运行时间、电文标准（是否与国际接轨）、使用语言（文字）、安全保护等存在很大不同，所以，世界各国一般都会将国内清算体系（如美国央行主导的的支付系统Fedwire）与国际清算体系（如美国私营支付清算系统CHIPS）分别建设与管理，并保持相互之间的连接与风险防火墙机制。

由此可以明确的是，国际支付清算体系主要包括两大部分：一是各国自己主导的，主要运行本国货币的资金清算体系，如CHIPS、CIPS等；二是各国统一共享的国际收付电讯运行体系，如SWIFT。二者相辅相成、紧密联系，缺一不可。其中，国际收付电讯体系属于基础设施。而要建立和管理一套覆盖全球、广泛连接、高效服务海量用户的收付电讯体系，是极其不容易的，因而能够共建共享一套国际收付通讯基础设施，对世界各国和广大用户而言，都是最经济的选择。

金融制裁与国际支付清算体系

国际支付清算体系是为国际间经济金融往来发展服务的，国际支付清算体系的高效运转又对国际间经济金融往来的发展发挥着非常重要的促进作用，当然也必然要遵守国际规则，受到日益严格的反洗钱、反恐怖融资等金融监管。

近些年来，实施金融制裁，特别是阻断被制裁对象的美元国际收付，甚至要求SWIFT进行除名等，已成为美国日益重视和强化运用的重要战略工具。其中，除朝鲜、伊朗等国家外，2014年“乌克兰危机”爆发后，美国联合其盟国直接对俄罗斯发动了长达数年的金融制裁，包括冻结或罚没被制裁对象在美资产、限制俄国某些特殊贸易和金融交易、切断被制裁对象美元使用渠道（如限制使用SWIFT）、限制其他金融机构与被制裁对象进行金融交易等，对俄国产生了重要影响。违反禁令的金融机构等组织，将受到美国的严厉处罚，包括巨额罚款，乃至吊销执照，被纳入制裁名单，甚至被追究刑事责任等。

这日益表现出美国的“美元（金融）霸权主义”倾向，也引起国际社会的高度警惕。为摆脱被美国束缚或制裁的被动处境，有效保护本国利益，不少国家都在尝试建立自己主导的新的国际支付清算体系。如俄罗斯从2014年即开始启动本国的金融信息交换系统建设；欧盟为维持与伊朗之间符合欧盟法律的贸易往来，也在尝试推动自己的“贸易往来支持工具”（简称INSTEX）；新加坡也在积极尝试运用区块链技术建设新的国际支付清算系统等。但到目前为止，这些尝试的效果仍然不尽人意。

这其中涉及的一个重要问题是：建立一套自己主导的国际支付清算体系的含义到底是什么？

从前述国际支付清算体系的基本结构可知，各个国家都要建立一套自己主导的类似SWIFT的收付电讯传送和处理体系，投入极大，是非常困难的，从全球整体看也是非常不经济的。其实，各个国家能够直接主导的，是本国的资金清算体系，而不是SWIFT。即使是美国，要对其他国家的个人、企业、金融机构等实施金融制裁，也主要是从其本国金融机构（包括外国在美金融机构）开始，主要是对美元收付进行控制，然后才是动员其盟国参与联合实施制裁，最后才是影响联合国组织或SWIFT组织全面实施制裁。

同时要看到，国际支付清算体系是为国际经济往来服务的，金融制裁是建立在经济制裁基础之上的。美国要对其他国实施金融制裁，前提一定是美国首先宣布对该国实施经济制裁，控制与该国的经贸往来和金融交易等。如果美国切断与另一国家的经济往来，两国之间的收付清算自然也就不复存在。如果美国不能彻底切断与一个国家的经贸往来和金融交易，也就不可能完全切断与这个国家的美元收付清算，因而也不可能完全切断SWIFT与这个国家的联系。

在这种情况下，设想在SWIFT之外重新建立一套新的国际支付清算体系，其实是不尽合理的。所以，尽管中国从2015年就正式推出人民币跨境支付清算系统CIPS，并在不断完善和推广，但CIPS基本上类似纽约清算所银行同业支付系统CHIPS，并不是完全独立于SWIFT的国际支付清算体系，且还要与人民币大额支付系统CNAPS（类似于美国的Fedwire系统）相互联通；而在跨境电文传送与处理方面，目前则仍需要依赖SWIFT体系。

可见，离开综合国力与国际影响力的增强，单独依靠建立新的国际支付清算体系来抵抗美国的金融制裁，实际是很难达到预期效果的。

对美国可能将中国香港或中国与SWIFT切断的看法

从中国香港的情况看，美国可能因其实施国家安全法而对一些个人、企业等实施金融制裁，限制其通过SWIFT进行资金收付，但要将整个香港地区完全与SWIFT切断，则是非常复杂而敏感的，几乎是不可能的。因为香港地区目前属于亚洲最重要的转口贸易与国际金融中心，美国在港拥有巨大的经贸与金融利益，将其与SWIFT切断，不仅中资机构和中国香港会受到影响，所有在中国香港的国际机构，包括美国的机构，都将受到严重影响。

从中国的情况看，中国已经成为世界第二大经济体，全世界最重要的制造业基地和最大的货物进出口贸易国，全球最大的外汇储备国，拥有成长潜力巨大的国内市场，并且还在进一步扩大包括金融领域在内的对外开放。因此，美国要完全切断与中国的经济往来或实施全面封锁是非常困难的。这不但会对全球贸易与经济发展带来严重冲击，也会使美元的全球需求量和影响力深受影响；同时，也会推动新的国际支付清算体系的建立并与美国主导的体系抗衡，给世界和平带来极大威胁，最终的结果很可能是美国搬起石头砸了自己的脚。对此，我们要有清醒的认识，冷静应对。

面对国际形势的深刻变化，中国要坚定推动改革开放，促进经济持续健康发展，切实增强综合国力与国际影响力（包括人民币与中国金融的国际影响力）；要坚持与他国平等互利，推动人类命运共同体建设，争取国际社会更多的信任和支持。同时，要对世界百年未有之大变局可能激化国际矛盾、出现极端恶劣情况做好充分的应对准备。在国际支付清算体系方面，既要加强CIPS与SWIFT以及双边组织的沟通配合，共同抵制单一国家的霸权行为；也要积极探索运用包括区块链加密技术在内的信息科技与网络技术，加快数字货币研发及其配套运行体系建设，推动全新的国际支付清算体系的发展。