行政事业单位预算管理问题研究

杨文龙

摘 要：行政事业单位一般不以营利为目的，其经费来源主要为财政拨款。本文首先分析了行政事业单位的特殊性，然后对预算管理中存在的问题及应对措施进行探讨，以期通过加强预算管理，更好地为单位健康发展服务。

关键词：行政事业单位;预算管理;问题;对策

一、引言

为加强资金管理，科学配置资源，保障各项事业的健康发展，提高资金使用效率，行政事业单位预算管理的重要性越来越凸显。预算管理要覆盖预算编制、预算执行及分析、预算绩效评价全过程，然而在实际管理中，部分行政事业单位在预算管理方面还存在着一些不可忽视的问题，如预算管理意识缺乏、预算编制不科学、预算执行不理想、预算绩效评价不健全等，需要加以完善。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

1.缺乏预算管理意识

由于行政事业单位资金的主要来源是财政拨款，部分单位认为财政资金是经常性拨款，无论资金使用情况如何，反正财政都会兜底，致使单位管理层的预算管意识淡化，对其重要性的认识不足，存在一定的随意性和盲目性。

在很多单位，预算管理只是财务部门的事，而其他部门的参与意愿及参与度较低。很多人认为预算管理是非常专业的工作，业务部门只需要负责把本部门职责工作做好，至于预算资金执行率、预算绩效等工作都不在乎。这些情况导致预算编制、执行情况与单位的年度工作计划完全脱节，出现一些急需开展的项目没有预算，而一些项目预算结余过大等现象，严重制约了单位的发展。

2.预算编制不够科学

目前，行政事业单位根据属地原则，可划分为一级预算单位、二级预算单位和基层预算单位。首先，各预算单位财政预算申报模式近些年未做根本性调整，有些单位未考虑预算年度内的重要工作，直接照搬上年预算，既不够科学也不准确。同时，预算编制很多采用基数加增量的方法，方法过于简单，未与单位发展规划相结合，脱离了单位真实需求，不利于单位发展。

其次，预算编制基础数据采集过程中没有深入调研，单位缺乏数据共享中心。在高校，以在校学生人数为例，各学院、教务处、招生就业处三者提供的数据就存在不一致现象，预算编制的基础数据就缺乏说服力。即使基础数据采集上来，也没有进行量化分析及科学研判，数据仅仅就是数字，缺乏前瞻性。

最后，预算定额标准体系尚未健全。有的单位依然执行十几年前的标准，尤其单位项目支出标准不好把控，缺乏科学性，致使部分单位的项目支出预算充足，而其他单位的项目支出预算就很难得到保障，降低了预算管理的严肃性和权威性。

3.预算执行力不强

预算执行随意性大，有些单位错误认为拨付的预算资金就是自家的，想怎么开支就怎么开支，爱什么时候用就什么时候用，致使预算实际执行与申报的预算目标出入较大。

另外从框架结构来看，财务预算是以会计科目为载体，而单位预算又是由一个个具体项目组成，预算执行过程中存在一定难度。例如，差旅费科目反映工作人员临时到常驻地以外地区公务出差，期间所发生的城市间交通费、住宿费、伙食补助费和市内交通费，就很难识别出具体是什么预算事项，预算执行真实性很难保证。

不按规定流程进行预算调整，缺乏必要的审批环节。存在以会议落实预算调整程序的现象，此类会议甚至没有邀请财务部门参加，预算执行的严肃性缺失。一些单位为了加快预算执行，提高预算执行率，存在年底突击花钱现象，目的就是预算资金不被财政收回，致使预算资金使用混乱，忽略项目审批流程或跨项目支付，产生了极大的财务风险。

4.预算绩效评价体系不完善

由于地区限制、行业特性、服务对象、各级层次不同，使得预算评价指标存在较大差异，预算绩效考核指标存在片面性。部分单位简单地认为绩效评价就是对资金使用规范进行评价，对绩效评价的认识肤浅，考核指标赋值不科学，与单位重点工作目标脱节，致使单位的绩效评价无法真正做到层级分明、重点明确，也无法发挥导向作用，缺乏有价值的考评结果。

而一些单位根本没有建立预算绩效评价体系，有的单位虽然建立了预算绩效评价机制，但是往往流于形式，在制定绩效评价方案和选择绩效评价标准上缺乏规范性，预算绩效评价依据约束力不强，致使无法科学准确地进行预算执行评价，严重影响了预算管理效果。

三、行政事业单位加强预算管理的措施

1.树立预算管理理念

单位要树立正确的预算管理理念，加强宣传普及，转变预算管理单纯只是财务部门工作的观念，从管理层到执行层要强调全员参与，要强化对预算管理重要性的认识。没有管理层对预算管理的支持，预算工作很难有序推进;没有业务部门对预算管理的贯彻，预算工作就很难落到实处。

通过设立专门组织架构，不断加强预算管理意识。如建立预算管理委员会，委员会主任由单位管理者担任，成员由各部门主管人员构成，负责制定预算管理的方针和政策，审议预算草案，监督预算行政等。同时，需进一步完善预算管理制度，加强预算管理宣传，建立良好的沟通与协作机制，使预算管理政令畅通，保障单位履職履责，促进单位健康发展。

2.完善预算编制方法

行政事业单位的预算编制可采用零基预算法，从实际需要出发分析预算的合理性，经综合平衡，可以灵活应对内外部环境变化，有利于增强预算编制的透明度。规范预算编制程序，严格执行“两上两下”预算编制流程。

事前，必须进行周密的调查，建立数据中心，实现基础数据实时更新和共享，确保收集的基础数据全面完整、数字真实准确，归集和测算部门预算需求;事中，加强部门沟通，准确把握基础数据并加以分析。关乎事业发展的关键项目必须进行充分论证，明确目标和措施;事后，下达预算通知并拨付预算指标，需要严格执行批复的预算方案，强化预算监督，完善预算绩效评价体系。

建立科学合理的预算定额标准体系，基本支出按照“双定额”标准，即综合定额和财政补助定额，在编制预算时应优先保障基本支出。项目支出按照地区相关项目支出标准，坚持专项性、独立性、完整性，针对不同目标应分别设立项目，明确项目支出范围，做到基本支出与项目支出不交叉。建立定额标准动态调整机制，及时调整定额标准，增强预算编制的科学性和准确性。健全财务及相关业务基础信息库，实现业财一体化。

3.强化预算执行力

预算项目一经批复，各单位应按照批复的预算组织项目实施。单位应及时完善预算执行考核体系，以季度为单位加强预算执行分析和总结，对预算执行进度进行定期通报，要压实支出进度责任，明确责任人，倒排时间表，按照项目合同约定和实施进度，切实强化预算执行。

定期进行预算执行分析，强化预算执行监督。对预算执行不理想、未按预算目标执行的，进行点名通报，查明预算执行中存在问题和难点，有针对性地进行指导，确保完成年度预算执行任务。

规范预算调整程序，预算执行中原则上不予调整，因特殊情况确需调整预算时，明确调整原则，在客观、合理、可行、经济最优的基础上，严格控制调整频率和次数，预算调整方案中应包含预算调整理由、调整建议方案、调整前后预算指标对比、调整后预算指标可能对单位预算总目标的影响等，以符合单位发展战略和年度工作目标。

4.优化预算绩效评价机制

加大力度建立健全绩效管理的制度体系，明确绩效管理的工作目标、职责分工、工作程序、工具方法等。预算绩效评价目标必须经过充分论证，有助于单位实现愿景目标和长期发展战略，做到“以事定钱、以钱控事”。同时，绩效评价指标要清晰，能量化的尽量量化，要有较强的操作性。

单位要加强对预算绩效评价重要性的认识，加大对预算绩效评价的宣传力度。鼓励单位内部组建绩效评价队伍，从财务部门、管理部门和业务部门中选取骨干，组成绩效评价工作小组，单位管理者担任负责人，为单位绩效评价工作提供保障。同时，还可以通过要求第三方评价机构、聘请专家参加等多种形式，创新评价方法。

优化预算绩效评价机制，推进绩效评价结果运用，做到评价结果与下一年度预算安排挂钩，优先安排评价效果好的项目，督促改进绩效评价效果一般的项目。同时，将绩效评价结果与部门、个人的年度绩效考核挂钩，实现奖优罚劣，做到“花钱比问效、无效必问责”，建立责任追究工作机制，推进单位绩效评价工作。

四、结语

随着行政事业单位预算管理难度加大，单位对预算管理工作的重视程度必将越来越高。只有紧跟时代发展的趋势，结合单位实际情况，做好预算编制、预算执行、预算绩效评价等各个环节工作，才能更好地保障单位健康稳步发展。

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（责任编辑：王文龙）