地方政府体育职能向体育总会转移的动因、运行与完善——基于典型个案的分析

奚凤兰，郇昌店，高中玲，王 毅

近年来，部分事务性、服务性、中介性的工作移交给专业机构负责是我国政府改革的导向之一。就体育领域而言，政府职能转移与体育总会实体化改革、枢纽化建设的方向一致，步调统一。《全民健身计划（2011—2015年）》提出“市（地）、县（区）普遍建有体育总会……”《全民健身计划（2016—2020 年）》提出“加强各级体育总会作为枢纽型体育社会组织的建设……”2015 年《体育总局关于加强和改进群众体育工作的意见》中提出“努力推动各级体育总会建设成为枢纽型体育社会组织”，体育总会经历了“普遍建立—功能强化—身份转换”的过程。

长期以来，体育总会与体育行政部门依附关系较为明显[1]。在依附发展背景下，具备行业管理权限的体育总会被吸纳到行政体系内部，被行政部门功能替代的状况明显。随着政社改革的推进，体育总会和体育行政部门关系日渐明朗化[2]，依附政府发展的状况面临改变。随着体育总会实施区域布局、完善注册登记以来，独立性和合法性日趋确立，业已成为体育行政部门联系、管理和服务各类体育社会组织的重要助手。体育总会向枢纽型社会组织转变是政府改革的伴生品，享受着政府的政策优待与隐性福利扶持。当前，学界关注了体育总会的枢纽化进程和功能[3]，但尚未揭示体育总会成为枢纽型组织后与体育行政部门的关系等问题。实践中体育行政部门意志通过体育总会得以贯彻的现象，亟待理论研究予以关注。

课题组在2018年底对SZ、XZ两市体育总会秘书处负责人进行了多轮次的深度访谈。之所以选择这两个案例，因为两个地方体育总会均有明确的枢纽化建设导向，且特色较为突出。访谈的主要内容是地方体育总会枢纽化过程中的行为与角色，并借助两地体育总会的工作报告内容（SZ：2008—2017、XZ：2016—2018）和下辖的ZJG市体育总会汇报材料，系统梳理地方体育总会在枢纽化过程中承接政府职能的状况及其内在逻辑。本研究中，按照社会学的表述习惯和受调研人员的意愿，将实地调研对象及负责人等做匿名化处理。

1 地方政府职能向体育总会转移的动因

我国基层体育行政力量萎缩和全民健身需求间的冲突，形成对提升体育治理能力的巨大诉求。现实中，政府职能向体育总会转移，既满足自身治理所需，也与体育总会枢纽化奠定了基础有关。

1.1 充实日渐式微的基层体育行政力量

在国家推进基层政府改革的进程中，基层体育行政部门撤并状况严重，组织力量严重萎缩[4]。面向枢纽型社会组织发展的体育总会，由于具备独特的组织人格，表现出权威性、统筹性和协调性的特征，能够填补政府部门改革所遗留的组织空缺。传统上依附政府发展的体育总会尽管向枢纽型社会组织转型，但与政府部门关系依旧比较密切，保证体制变革始终掌握在执政者的掌控范围内[5]。SZ、XZ两市体育局群体处共有工作人员6 人，对应的体育总会秘书处则有11 人。所属的20 县（区、市）中，6个县（市）体育局独立设置，14个与其他部门合并。与不断膨胀的体育需求相比，地方基层体育行政力量却日渐萎缩，二两者间的尖锐冲突倒逼地方政府采取职能转移的方案，以缓解政府的治理压力。

基层体育治理力量萎缩，亟待发挥体育总会联络体育社会组织的优势。XZ 市体育局Z 巡视员表示，市体育局群体处、县（区）体育局均面临工作人员短缺问题，受编制限制难以充实合适的工作人员。体育行政部门合并导致工作人员严重不足，事权琐碎且较多，需要借助其他主体的力量，充实基层体育治理的力量。地方体育总会在枢纽化建设过程中，人员雇佣相对宽松，可协助充实基层体育行政力量。

1.2 重塑基层体育行政部门的工作灵活性

随着“国家治理体系与治理能力现代化”目标确立以来，财政部、发改委等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和财政部《关于加强财政内部控制工作的若干意见》等通知下发后，规范行政改革进入攻坚期，要求各级政府要全面向“依法行政”的法治和规则导向转变[7]。源于权威体制的治理传统，地方政府有效治理行为的实现依托于自由裁量权的争取[8]。在强化政府治理规范性的基础上，各级政府严格依法依规，不断缩减自由裁量权。类似的改革措施，必然要在基层政府落实，导致基层政府在财政权限、人员聘用等方面的灵活性和弹性空间不断缩减[9]。而体育行政部门除面对本级政府的绩效考核，如《XZ市直事业单位年度绩效考核》政府部门共性和体育工作个性指标，《JS省县级体育工作考核标准和办法》对全民健身等7 个方面的考核外，还要回应民众的涉及体育的信访事务。访谈发现，体育行政部门的日常事项较多，应对上级工作的压力极大，且老百姓将学校体育场地不开放、广场舞噪声污染等问题反馈到体育行政部门，进一步加大了地方行政部门的工作压力。

基层体育行政部门面临上压下访双重压力，对上要应对上级部门的工作业务绩效考核；对下则需要满足体育需求和回应群众信访问题，这种压力凸显了基层体育行政部门的工作困境。同时因为工作程序、服务正义等问题对行政行为的约束，依法行政的约束下工作灵活性的降低，出现基层体育治理“理性囚笼”[10]之现象，近年来表现的尤为明显。转移政府职能的设计，将体育行政部门的部分工作职责转移到体育总会，且借助体育总会的慈善形象与渠道优势，为体育行政部门的职能实现提供多种途径和方案，极大地拓展了基层体育行政部门的工作灵活性。

1.3 推进基层体育社会组织优化治理

当前体育社会组织和草根体育组织的蓬勃发展，因草根动员而形成的大规模群众性体育聚集活动，增加了地方政府治理的压力[11]。国家推动四类社会组织直接登记备案以来，体育社会组织的成立申请日渐增多，民政部门难以应对井喷的组织成长热潮，重新要求体育行政部门发挥前置性审查作用，且履行业务指导与监管功能。体育行政部门委托体育总会，审查相关申请主体的业务能力和基础条件。体育总会协助体育行政部门解决资质审查、服务购买和监管等现实问题，实现社会组织参与治理的功能。

借助体育总会的整合功能，将分散化存在的体育社会组织纳入国家治理体系。SZ、XZ两地体育社会组织发展势头较好，数量较大，业务指导与监管压力剧增。截至2017年底，SZ市共有295 家体育社团和358 家体育类民办非企业单位，其中市属体育社团46家。XZ市共有体育社团258家，其中市属体育社团53 个，除了正式体育组织外，还有大量的非法人体育组织。面对数量庞大的体育社会组织，体育总会利用授权管理和购买公共服务优势，发挥组织培育和整合引导功能。2016年，SZ市启动政府购买公共体育服务事宜以来，2016、2017 年经体育总会分包的政府购买项目47 个和61 个，金额达到518.32 万和740万。通过购买服务的积极引导，大量体育社会组织依法注册，积极参与政府引导的活动，较好地发挥了组织整合的特点。

1.4 体育总会枢纽化发展具备前提条件

承接政府体育职能转移的主体是具有行业管理属性的枢纽型社会组织，是国家推进社会治理的重要依托。早在2008年9月，北京市社工委出台《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》，积极探索推动枢纽型社会组织建设。2012 年《北京市政府购买社会组织服务项目指南》中，妇联、残联等27个枢纽型社会组织作为行业公共服务购买的组织申报单位。公共体育服务政府购买的组织申报等工作由北京市体育总会具体负责。

枢纽型体育社会组织作为承接政府职能的渠道，具有如下优势：首先，是政府授权的管理主体。体育总会在组织资质方面充分优势，具备社团法人资格、场所和人员，获得政府部门的支持。2016年，SZ、XZ所在的JS省体育局出台《进一步加强体育社会组织建设的指导意见》，明确体育总会向枢纽型社会组织转型的要求，明确发挥其行业引领优势。2018年底《SZ市体育总会向本级社会力量购买公共体育服务实施方案（试行）》通过，枢纽型社会组织开展政府购买工作具有了制度保障。其次，体育总会具有体制内的认同优势。政社分开的背景下体育总会脱离行政体系，但既往体制内的认可优势，具备成为体育行政部门助手的条件。尽管在SZ 市2016、2017 年的购买指南中没有明确购买任务由体育总会负责，但相关实施工作均由体育总会秘书处负责，且由体育总会承担年度政府购买公共体育服务工作交流会，总结经验，认识不足。第三，体育总会不从事具体服务供给，规避与其他体育社会组织的竞争关系。向枢纽型社会组织转型的体育总会，职能重新定位，不介入微观领域体育服务供给，而定位为引导体育社会组织规范发展，支持和培育区域体育社会组织发展。ZJA是县级市由SZ市代管，该市体育总会组织开展的社会足球扶持政策，除了向市足球协会定向购买外，还面向社会足球组织与草根对象，加大了政策覆盖对象。

政府职能转移的动因主要是满足政府体育服务实现的需要，体现了明显的行政主导的思维，侧面显示了政府职能转移是为了满足政府工作需求，“自上而下”的推动意识明显。

2 地方政府职能向体育总会转移的运行机制

研究认为，政府职能转移的导向是行政主导，因此其运行机制也在保证如何更好地实现其政府治理目标。购买公共服务、授权管理等作为政府职能转移典型案例[12]，对实现基层体育治理具有重要意义。研究认为，政府职能转移要解决两个重要问题：第一，合法转移方式的选择；第二，政府职能转移如何延续政府治理目标。研究发现，政府职能转移通过“外部合法性约束的规范机制和内部行政性嵌入的引导机制”实施。

2.1 外部合法性约束的规范机制

2.1.1 政府职能转移合法方式的确立 需要明确的是，体育总会向枢纽型社会组织发展，其承担政府职能转移的任务与其他体育社会组织明显不同。枢纽型社会组织的定位是充当政府与社会组织的中介组织，发挥指导、服务和管理等功能。根据我国政府职能转移的改革方略，政府职能转移方式主要有两种：直接转移和委托转移。当前，我国体育行政部门职能履行过程，将部分管不了、管不好的事项向社会组织转移，其中面向具有枢纽型社会组织导向的体育总会，更多采取授权管理等形式，赋予其对辖区体育组织的指导、管理等功能，负责组织实施政府购买服务、体育社会组织等级评定、奖项评比等活动。体育总会作为枢纽型社会组织，在承担政府购买任务中，主要负责确定购买目录、选择承担主体和后续效果评价等。

同时，非程序化政府事项可通过委托转移的形式向体育总会转移。当前，SZ和XZ都已明确城市体育发展的典型定位，在市民动员、口号宣传等方面，体育总会利用其联系各类体育组织的便利，将政府的构想与要求向各类体育社会组织传播，推动市民对城市体育的支持。XZ市体育总会秘书处承接政府规范广场舞的职责，利用自身渠道向广场舞组织宣传政策要求，协助政府部门制定了《XZ广场舞爱好者文明公约》，通过体育总会与相关组织的不懈宣传，改变了曾经被污名、被群嘲广场舞的面貌和气质，成为城市社区的靓丽名片、市民休闲参与的重要场所，获得了政府和广大市民的好评。

2.1.2 地方政府职能转移行为的制度保障 政府授权承担政府购买服务组织工作。为推进社会力量参与公共体育服务购买，体育总会协助政府制定向本级社会力量购买方案。近年来，体育总会协助制定了如《SZ 市政府向社会购买服务实施意见》《SZ市体育局SZ市财政局市本级向社会力量购买公共体育服务管理办法（试行）》和《XZ市本级向社会力量购买公共体育服务暂行办法》等文件。尤其从2016 年开始，SZ 市体育局《关于开展SZ市购买公共体育服务项目的通知》以来，主要由市体育总会秘书处承担具体购买任务，2018年出台体育总会向本级社会力量购买服务试行方案征求意见。

体育总会依规开展社团评比和管理活动。当前，鉴于地方政府不能组织相应的评比活动，但体育总会则不受此限制，因此SZ市体育总会按照其章程规定，针对活动次数、社会反响等指标评选“十佳体育社团”，同时对承担政府购买服务绩效较好的社团予以表彰。体育总会依规对体育社会组织的进行管理，既调动了体育社会组织的活力，也将部分开展活动不积极、内部治理低效的僵尸型社团予以剥离。2018年，SZ市根据“内部章程虚化、内部治理失序、活动开展不力”取缔了三家体育社会组织，实现了体育组织的优胜劣汰。

2.2 内部行政性嵌入的引导机制

政府职能向体育总会转移，利用目标、监督等嵌入手段保证政府目标的实现[14]。随着政社关系的调整，且“党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务”规定严格实施以来，领导身份嵌入的合法性取消，但凭借体育总会的专业优势，接受体育、民政等部门委托，对体育类社团等进行业务指导、监督和管理，实现了政府行政性要素的嵌入。

2.2.1 行政目标嵌入到政府购买过程 政府职能向体育总会转移，很大程度上是体育工作在体制外的延伸。为保证工作目标的实现，体育行政部门倾向于将工作理念和目标嵌入到政府购买公共服务过程。体育总会向枢纽型社会组织转型，隐含了逐渐演化为体育社会组织的业务主管组织的政策导向，内嵌了“行政偏好”的业务目标。体育行政部门借助体育总会实施业务监控，能够较好地保证体育事业目标的实现。在《SZ体育“提升发展标杆”三年行动计划》中，以创建全国运动健康城市为主要抓手，体育局将相关目标进行分解，按照项目归属原则，制定了年度项目分配原则。为了迎合创建运动健康城市的工作，更好地鼓励市民参与，体育局通过体育总会的途径，对创建运动健康城市的意义、方式、步骤等进行系列宣传。SZ 市体总副秘书长表示，2017 年体育总会与光大银行、科技公司打造了一款体育综合服务平台“STT”APP，成为联系市民的重要渠道。体育总会秘书处受信息中心委托，利用政府购买服务资金专列了运动健康城市宣传费用，引导相关专业组织参与宣传推广，获得了各界的一致好评。

2.2.2 政府购买服务过程的行政监管 政府购买公共服务是政府改革的产物，承接主体也是区域内的相关组织。公共服务购买过程中，各地尽管采取公开招标等形式，但地方政府与承接主体私下协商达成公共服务购买协议的情况时有发生，腐败的风险贯穿于购买全过程，内部人控制的规则受到谴责[15]。体育总会的非行政身份对既往行政机构内部人控制的弊端得以部分矫正。由于体育总会代表着第三方的利益，且购买经费来自体育行政部门，而体育总会不介入微观服务供给，其依托志愿精神和福利导向原则，遴选合适的公共体育服务生产者，能够兑现扶持发展体育社会组织的政策目标。调研发现，SZ体育总会承接组织政府购买公共服务任务后，发挥专业优势，其工作绩效和程序透明度得到很大程度的提高。且体育行政部门为监督政府购买公共服务的程序合法性，通常会委托权威第三方进行评估，将评估结果作为评价体育总会和体育社会组织的依据，协助体育总会提升行业管理能力。

本研究借助内外部视角，从外部制度约束和内部行政引导等两个角度，呈现我国政府职能向体育总会转移的典型机制，主要是为了兑现行政主导的治理思路。

3 地方政府职能向体育总会转移存在的问题

体育总会向枢纽型社会组织转型，承担政府职能转型中，依旧受到改革步伐的阶段性和管理的制度惯性约束，其内在依旧代表政府力量在社会组织中的延伸，因此，在政府职能转移过程中依旧存在一些突出问题。

3.1 体育总会定位的隐性行政化

我国体育行政体制改革遵循法团主义的主张，通过行政整合的思路，履行“国家镶嵌入社会”的导向[16]。政府职能转移的运行，由于体育总会承接了部分行政管理职能，两市体育局依旧单列SZ、XZ 体育总会的办公经费。除了办公经费和运行条件支持外，体育总会长期受强势政府“在场”的庇护，导致其在机构设置、工作运行等方面表现出隐性行政化色彩，尤其是其秘书长等还是由具有行政级别的公务人员担当。体育行政部门为回应治理转型需求将部分事项交给体育总会，其主要目的是减轻政府的运行压力。SZ、XZ 两市体育局转移政府职能过程中，为避免政府推卸职权之嫌，通过拓展组织边界回应变革压力，将体育总会变成增设的编制外机构，行政管理的触手得以继续介入到体育总会。体育总会枢纽化建设，尽管明确了社团脱钩改革的导向，开始探索新形势下优化管理职能的创新做法。受传统政社关系的影响，尤其是体育总会在资源汲取等方面严重依赖政府部门，体育总会在组织运作中呈现隐性官僚化、集权化特征。

3.2 购买事项的政府工作

地方政府制定公共体育服务购买方案的依据是体育行政部门的工作计划。调研发现，SZ、XZ体育总会办公室在政府核定购买经费后，将根据工作需求拟定年度购买公共服务项目时，除了考虑满足市民的体育需求外，也考虑体育局年度计划和年度竞赛（活动）安排。

购买公共服务出现体育行政部门的行政工作因体育总会的参与，演变为“群众的体育福利”。体育总会不仅协助体育行政部门完成了年度计划，通过政府购买服务将“体育福利”覆盖更大范围的人群，看似社会效应良好。但体育总会的参与掩盖了政府“自上而下”公共服务供给决策意志，其参考政府部门工作拟定购买内容，体现了行政偏好的影响。调研发现，XZ草根体育社团举办的体育活动和群众喜闻乐见的项目难以纳入政府购买服务范畴。公共服务购买的承接政府职能现象，将政府购买公共服务以“运行主体（体育总会）的公共性”替代了“服务内容的公共性”。

3.3 地方政府职能转移的目标异化

从应然角度来看，政府改革的目标应该是更好地提升公共服务绩效和群众满意度。调研中发现，但作为过渡模式的政府职能转移，其主要目标为摆脱行政资源短缺的限制，而非提高公共效益。授权体育总会负责的政府购买公共服务，是政府机制改革的伴生品，除满足公众需求外，也要解决行政运行中供给效率低下等问题。调研发现，SZ、XZ体育行政部门借助体育总会的诉求并非着眼于提高基层体育服务的效益、增强老百姓的获得感，而是通过政府职能转移将体育行政部门“不好管、难以管”的琐碎问题予以分割，移交给体育总会承接，缓解政府压力的动机极强。ZJG 体育局竞体处表示：当前社会足球较为活跃，办赛较为踊跃，但赛事中暴力事件等让地方政府很头疼。为规范办赛，体育局委托体育总会与相关单项体育协会（包含草根体育组织）协商，严格规范办赛、杜绝暴力事件，一旦出现类似事件，就由体育总会扣除赛事保证金。从实践效果看，政府职能转移所追求的公共服务效益并未得到大量提升，在现实运行侧重于体育行政职责的转移与实现，异化了作为创新改革措施的政府职能转移的理想目标。

3.4 承接主体的竞争排斥

各地推进公共服务购买运行中，要求将企业和社会组织等社会力量同等看待。由体育总会负责政府购买政府的实施，表现出承接主体的体育社会组织偏向，将体育类企业排斥在外。当前，我国体育社会组织“一业一会”制度惯性较强，在既有体育社会组织外成立新的体育组织的可能性较低，导致社会组织内同业竞争的局面尚未出现。SZ市体育总会明确说明，购买公共服务的目标兼具提供服务和培育区域内体育社会组织双重目标。因此，承担本级政府购买任务的体育社会组织，需要在本地注册登记3年以上。除非某项政府购买事项在本级体育社会组织中难以找到合格的对象，才可由体育类型企业承担。在政府购买服务主体遴选中，由于无法实现充分竞争，政府购买公共服务的效率优势体现不明显，SZ市出现了某项活动由某单项体育协会多次承接局面。体育总会购买公共体育服务过程中，秉承的属地社会组织导向和漠视企业的导向，加剧了政府购买服务过程中的竞争排斥。

4 完善地方政府职能向体育总会转移的建议

为优化政府职能转移，最大化发挥服务民众的功能。持续发挥体育总会的整合功能，借助政府购买公共服务的渠道作用，以组织合法化引导机制将碎片化存在的体育社会组织纳入政府治理体系，促进体育社会组织规范发展的同时，提供相应的体育服务。

4.1 以精英吸纳改造行政化导向，凸显专业优势

体育总会枢纽化建设过程中，基于承接政府职能转移的诉求，将面临多元化和复杂性问题，应注重行业领域的精英吸纳，凸显专业优势。当前，为了最大化实现枢纽型社会组织任务，充实工作人员数量是关键步骤。体育总会应该明确内部治理体系，除了依靠传统的人员借调、转岗等形式建设人员队伍外，应按照社团管理条例等依法聘用合适的工作人员，充实工作人员队伍。其次，可有限度地借助企业的业务优势。如深圳市登山协会在华南地区影响较大，品牌价值和服务质量较高，在于其成熟的人力资源体系。调研发现，该协会20 多名工作人员中，除了部分体育局的部分干部外，同时大量借用了多名下属企业的业务精英。受传统属地管理限制，该协会成立了商业公司，实行“转场式”的工作机制，登山协会遵循“社会企业”的运行机制。再次，体育总会应利用好志愿者队伍。将部分具有业务能力和慈善意识，但受参与时间显示的人士纳入志愿者队伍，可择机使用应对社会工作难题。

4.2 降低地方政府职能转移中的行政控制色彩，促进公共性提升

调研发现，体育总会作为枢纽型社会组织，承担政府购买公共服务的任务，其非盈利、非功利性属性形成了良好期许。政府职能转移运过程中，为矫正既往行政工作延伸的特征，应充分考虑基层民众的体育健身需求，考虑自下而上的服务诉求表达机制。在推进政府购买体育事项中，持续降低体育行政部门本身工作所占的比例，努力提升购买服务的公共性和覆盖率。在确定政府购买事项时，体育总会应将本地草根体育组织和相关企业申报的部分项目纳入购买范畴，且逐渐增加其比重，充分回应政府和民众双重主体诉求。鉴于体育局工作计划属于其自身常规性工作，与政府购买公共服务的诉求相异，应解决政府购买事项与行政工作“契合”的问题。

4.3 提升职能转移中的效率导向，推动运行的科学性

政府转移的部分职能由枢纽型体育总会承接后，积极塑造体育行政部门和体育总会合作的价值导向，保障体育总会运行的自主性。在后续体育服务供给中，强化“以人民为中心”的优化策略，将群众急需的体育服务以专业的方式供给，保证服务供给的高质量和稳定性。个别承接政府购买服务的体育社会组织表示，每年一度的购买计划，导致其难以进行长期规划，不愿意投资建设品牌。建议体育总会改变政府购买计划按年度进行发布的习惯，探索更长周期的购买计划，帮助体育社会组织形塑品牌和专业发展，提高服务供给的质量。而拉长购买计划，能够保证体育社会组织稳定提供体育服务，且会根据反馈意见进行服务质量改进。同时，聘请专业的第三方机构对体育总会分包给相关体育社会组织的经费使用、活动绩效和市民满意度等进行评估，及时发现运行过程中的问题并予以整改，将评估结果作为后续确定政府购买公共服务承接主体的依据。

4.4 鼓励组织间充分竞争，构建互补型的组织合作网络

倡导由“一业一会”向“一业多会”转变，鼓励体育类企业和体育社会组织公平参与供给竞争。针对当前体育社会组织活力不足的问题，尤其对部分僵尸型体育社会组织，体育总会应探索放松“一业一会”限制，引导其他体育组织进行有效填充。对依托企业成立的体育社会组织，给予同等引导和扶持。通过“一业多会”的改革，引导多类型、多层次的体育组织参与有序竞争，提高政府购买过程中的可选择性。在政府职能转移中，发挥体育总会的渠道作用，区分体育行政部门、体育总会和体育社会组织三类主体的优势与不足，打造功能互补性的合作网络。在政府职能转移过程中，体育总会应政府行政资源转移和体育社会组织利益代表的双重角色[18]：传递体育社会组织的诉求，以组织化的行动力量与政府部门交流，将政府的扶持资金效益最大化。

5 结 论

地方政府职能转移向体育总会转移的动因是：充实日渐式微的基层体育行政力量；重塑基层体育行政部门的工作灵活性；推进基层体育社会组织优化治理等功能。

地方政府职能向体育总会转移通过外部合法性约束的规范机制和内部行政性嵌入的引导机制实现。

地方政府职能向体育总会转移存在如下问题：体育总会定位隐性行政化；依托项目的行政工作属性约束；政府职能转移服务于政府目标实现；政府职能转移承接主体的竞争排斥。

针对存在问题，提出如下建议：以精英吸纳改造行政化导向，凸显专业化优势；降低运行中的行政色彩，促进公共性提升；提升效率导向，推动运行的科学化；鼓励组织间充分竞争，构建互补型的组织合作网络。