破解群众“健身难”问题的政策分析

王志华，卢文云

群众“健身难”问题是指，人民群众在提升身体活动水平和能力、形成积极健康生活方式的行为过程中感到困难的事，是人民群众对全民健身服务不亲民、不便利、不科学、不普及的心理感受，是供方所提供的服务及相关条件不适应需方要求的客观表现。通过主流媒体的报道分析，群众“健身难”问题的难点主要有健身去哪儿难、获取科学健身指导难、寻求健身组织难、参与健身赛事和活动难和主动健身难5 个方面。“健身难”问题具有历史阶段性，它是在身体活动不足成为全球性的公共卫生问题，群众健身成为人民美好生活需要的重要内容，以及推动体育产业成为国民经济支柱产业的时代背景下产生的问题，直接关系健康中国和体育强国战略的顺利实施，凸显了解决群众“健身难”问题的重要性与紧迫性。

2018年3月，国务院副总理孙春兰在国家体育总局调研时强调：要增强群众体质，切实解决群众“健身难”问题。质言之，群众“健身难”问题是当前我国健康中国和体育强国战略建设进程中面临的一大挑战。事实上，政府部门历来关心群众健身问题，并颁布实施了一系列相关的政策。1995年，国务院出台《全民健身计划》，旨在广泛开展群众健身活动。《全民健身条例》（国发[2009]560号）从法律层面提出要保障群众的健身权力。党的十八大之后，全民健身上升为国家战略，群众健身进入发展快车道。研究指出，中国已形成了以《宪法》为龙头，以《体育法》《公共文化服务保障法》为核心，以《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》《国家体育锻炼标准》和《学校体育工作条例》为主干，以国务院规范性文件为支持，以各类配套法规和专项法规为补充的群众体育政策法规体系[1]。但必须看到，现有的政策法规体系在解决群众“健身难”问题上还存在缺失之处。而当前研究缺乏对破解群众“健身难”问题政策的基本认知，缺少对群众健身政策法规体系供给过程的系统性思考，如此不仅难以对相关政策体系进行完善，还将制约我们对破解群众“健身难”问题做出科学合理的制度安排。基于上述考虑，本研究从政策学视角出发，选择与解决群众“健身难”问题相关的全民健身政策文本，构建了“颁布主体”“文本类型”和“政策工具”三位一体的群众“健身难”问题的政策文本分析框架，系统阐释破解群众“健身难”问题政策的基本概况、主要样态和存在问题；同时，依据政策过程分析框架，对破解群众“健身难”问题的政策过程困境进行探究。在此基础上，提出破解群众“健身难”问题的政策建议，为新时代全民健身政策的科学制定和有效执行提供决策咨询。

1 破解群众“健身难”问题的政策文本考察

1.1 政策样本选择及编码

破解群众“健身难”问题的政策，是指政府相关部门在特定的时期，为了促进群众体育事业发展，引导、保障和发展群众健身活动，服务该时期政治、经济以及文化等需要，所实施的各种行为准则。根据其与破解群众“健身难”问题联系的密切程度，按照文本内容中是否含有解决群众“健身难”问题（如健身去哪难、获取健身指导难、参与健身赛事和活动难、寻求健身组织难、主动健身难等）的具体政策措施，只作简单提及不能算作有效文本。选择政策样本的依据如下。确立政策文本的选择遵从权威性、关联性、公开性、完整性和时效性原则。权威性，是指发文机构为中央政府；关联性，是指政策文本选取与“群众健身”必须紧密相关；公开性，是指文本须是政府公开发文，一些内部及无法查阅的文本不在选取范围内。同时，为了保证政策收集的完整性和时效性，以国家体育总局体育政策法规文件检索系统平台（http：//www.sport.org.cn/search/system/）中发布的现行有效的体育法律、法规、规章、规范性文件和制度性文件为总体样本进行筛选（截至2018年11月30日），同时在国务院政策文件库（http：//sousuo.gov.cn/s.htm?t=zhengce）、北大法宝法律数据库（http：//www.pkulaw.cn/）进行样本收集（截至2019年10月1日），初步共获得118份与群众健身相关的政策文本。经过专家咨询、小组讨论与多项评价的方法，最终从118个文本中筛选出与破解群众“健身难”问题主题高度关联的政策文本60份，以此作为政策分析的样本。

将政策的各个条款作为分析单元，按照每个政策文本的出台时间先后进行3级编码。编码要求遵照准确性和统一原则，对涉及多种政策工具的政策条文，视具体情况将政策条目进行拆分，通过增添下一级子编码的办法，保证政策文本编码的完整程度。编码时，不考虑一些政策文本的研究背景部分，如《国务院办公厅关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》中：“弘扬体育文化，促进人的全面发展。普及健身知识，宣传健身效果……”，可将其编为“37-2-3”，其中“37、2、3”分别代表“政策编号、政策章节号和政策条文号”，并且将其一方面归入对应为“信息”的政策工具表中，另一方面归入对应为“混合型”的政策工具类型表中。

1.2 政策文本总体统计描述

1.2.1 政策颁布单位及发文情况 政策颁布部门的权威性越高，对个人或团体行为的控制力度越强[2]。统计显示，全部60份政策文本涉及了37个部门。从总体发文数量来看，国家体育总局发文数量最多，达34项，占政策文本总数的56.67%；其次是国务院（15项），还有国务院办公厅、民政部、财政部、教育部、文化部、农业部、全国妇联、中华全国总工会的发文数量都在5 项以上。另外，也有不少单位仅发文1 项，如统计局等15 个机构。从政策颁布的参与部门来看，其中共有4 个部门单独发布过破解群众健身难的有关政策，分别是国家体育总局（16 件）、国务院（15 件）、国务院办公厅（9 件）和全国人民代表大会常务委员会（1件），剩余的33个部门皆采用联合颁布的方式，联合发布的政策文本数量共计为18件，占比30.00%（见表1）。

表1 破解群众“健身难”政策颁布单位及其发文情况表Table1 List of Promulgated Units and Their Publications of Policy on Solving the Problems of Difficulty in Participating in Physical Exercise in the Masses

由此可以看出，（1）全民健身事业覆盖面广，同国家众多政府机关各个部门都有密切的关联，凸显出全民健身政策在制定上的多权威性。（2）群众健身的困境需要多部门，尤其是重要职能部门的共同参与来化解。如卫生部是推进全民健身与全民健康深度融合的主体，国土资源部掌握着体育领域的用地标准，劳动和社会保障部在体育人才培养中扮演者重要角色，中宣部是负责引导社会舆论的重要部门，对群众健身意识的提高起到直接的促进作用。这些与群众健身相关的重要职能部门，在参与破解群众“健身难”政策的制定过程中，与体育部门协同的积极性并不高。（3）2016 年，全国卫生与健康大会上确立了“将健康融入所有政策”的新工作方针。全民健身是全民健康实现的重要途径，政府理应制定“全民健身融入所有政策”的政策框架和实施细则[3]。表1可见，政府在交通政策、环境政策、农业和食品政策等方面还缺乏相应的具体政策实施细则。

1.2.2 政策文本类型情况 不同类型政策（如法律、条例、决定、规定、通知等）的政策力度存在差异[4]。根据对60 项政策文本的统计发现，我国现行破解群众“健身难”问题政策的文本类型涵盖办法/管理办法/暂行办法/施行办法、法律、方案、规定、规划、计划、纲要、条例、通知和意见等形式。统计显示：我国破解群众“健身难”政策文本中，“意见”“通知”类的政策数量最多，分别为23和11项，占总体政策样本的57%；办法、方案、计划、规划、规定等指导性较强的政策文本类型数量分别为11、1、2、5和2项，占比分别为18%、2%、3%、9%和3%；问题导向性较强的纲要类政策、具有强权威性的法律类、规章条例类政策较少，分别为2、1 和2 项。总体上看，我国破解群众“健身难”问题的政策文本类型以通知、意见为主。虽然其对群众健身领域指导、督促及工作的落实具有重要意义，但是在政策力度方面作用较弱，不利于群众健身工作的有效推进。文本类型中缺乏法律法规性质方面的政策，导致政策容易多变，影响政策的真实性和权威性。规范性较强的政策（通知、法律、规定、意见、条例）明显多于指导性较强的政策（办法、方案、计划、规划、纲要）。

1.2.3 政策工具使用问题 研究者指出，政策形成之后，政策工具的选择是影响政策能否有效执行的一个关键因素[5]。豪利特和拉米什[6]根据政府提供公共物品和服务的程度，将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具。相比较其他分类方法，这种划分对现实中的政策工具更具有解释力和合理性[7-8]。由此，本文借助该政策工具理论，结合我国实际情况和群众健身特点，构建出群众“健身难”问题政策工具分类框架（见表2），以此进行文本编码和分析。

表2 政策工具类型表[6]Table 2 Policy Tool Type

我国破解群众“健身难”问题在政策工具的选择上，呈现下述特征。（1）自愿性政策工具使用不足。整体来看，我国群众“健身难”问题在政策工具选择结构中，自愿性政策工具选择次数极少。与强制性和混合型政策工具相比，自愿性政策工具明显使用偏少。具体来看，“志愿性组织”“家庭和社区”和“市场”3种手段在群众健身政策中使用的占比都非常少。自愿性政策工具作为一种政府很少或者没有干预的工具类型，其优势在于能够发挥社会和市场的作用，降低政府成本，并且在推动群众健身活动开展的过程中，由于建立在自由选择的基础上，自愿性政策工具的选择和使用更有利于政策的实施和推进。因而，自愿性政策工具使用不足容易造成政策执行成本的增加，对政策的执行产生阻碍。（2）强制性政策工具应用过多。强制性政策工具，是指政府为解决具体社会问题，通过强有力的干预手段，限制某种群体及个人的行为。结果显示，强制性政策工具出现的频率较高，比自愿性政策工具的10倍还多。从整体角度分析，我国群众“健身难”问题政策在执行中强制性政策工具使用过多，在全部60 份政策文件中，几乎都强调通过标准、规则、监督、处罚等手段，来保障群众健身政策的贯彻落实。强制性政策工具具有直接、迅速的优点，能够有效保障群众健身政策执行，一定程度上消解相关政策问题。但过多使用强制性政策工具，容易抑制职能部门在政策执行过程中的灵活性，往往造成公共服务供给的浪费或者无效，使政策行为与政策目标相左。尤其是我国不同地区的自然地理环境和社会经济发展水平存在较大差异，过多使用强制性政策工具，不仅不利于各地因地制宜创造解决方案，还容易导致政府管理权力过大，给社会群体参与和执行政策造成阻碍。（3）混合型政策工具选择结构不合理。混合型政策工具兼具政府干预和自主性双重特性，一方面要求政府适度地进行干预，另一方面鼓励非政府组织和机构加入决议进程。在我国群众“健身难”问题政策工具类型中，混合型工具总量较为适中，但其内部结构中分配不合理，以“信息和劝诫”手段为主。根据编码情况来看，在“信息和劝诫”中，使用次数最多的为“鼓励号召”。然而这种以“鼓励”“倡导”“要”为强调语的鼓励性政策表述，影响力度有限，会使得政策执行效果表现得不理想（见表3）。

表3 我国群众健身政策中政策工具使用统计表Table 3 Statistical of Use of Policy Instruments in China's Mass Fitness Policy

2 破解群众“健身难”问题的政策过程分析

2.1 政策制定之殇：民主化程度和科学化水平有待提高

当前，对全民健身相关政策的批判研究俯拾皆是。有研究认为，我国全民健身的政策法规体系存在前瞻性、系统性不足，配套性政策缺乏的问题[9]；全民健身政策缺乏明晰性而难以准确操作[10]；关于全民健身的地方性政策法规文件缺乏针对性和可操作性[11]。此类研究一方面告示人们要加快对现有全民健身相关政策的完善与补充；另一方面，则显露出全民健身相关政策在制定层面上的缺陷。从政策学的角度来讲，民主化和科学化的政策制定是政策执行的一个基础条件，在某种意义上，它决定着政策执行的成败[12]。当下，我国全民健身政策制定过程中还不同程度地存在着民主化程度低、科学化水平不高的现象。其中，公众参与政策制定程度低是民主化不够的一个主要表现。如《全民健身计划（2016—2020 年）》的编制，不仅向中央国务院各个部委、全国体育系统、各个社会单位征求意见，还通过网络面向全体人民征求建议，一定程度上体现了国家对于民意的重视。但是，这种方式也存在缺点：征求意见的信息覆盖面比较狭窄；征求到的意见往往无法代表普通群众想法[2]。地方政策内容与国家政策文本大多相似是民主化程度低的另一个主要表现。在对我国31 个省份的《全民健身计划（2016—2020 年）》政策文本进行计量与分析后发现，有的地方全民健身计划并未考虑本区域特点，可行性较低，只是国家文件的“复印本”[13]。全民健身政策制定科学化水平弱主要表现在2 个方面。（1）部门利益常常阻碍政策的科学制定。全民健身政策需要财政部、民政部、国土资源部、税务总局等多个部门的协同，因此最终政策的形成是部门之间讨论和协商的结果，在一定程度上能够满足群众健身的需求。但是在局部细节方面，由于部门自身利益的维护，政策缺乏明晰性。如23 部门印发《群众冬季运动推广普及计划（2016—2020 年）》的通知，提倡通过享受土地使用税、进口关税、水电气热补助等优惠政策，鼓励社会资本加大参与对群众冬季运动的投资力度。但具体优惠多少、如何认定享有优惠等系列问题都未具体指明。（2）政策制定过程受“时间约束”挤压，难以保证政策方案的科学性和可接受性。理论上，政策制定需要完成问题确定、议程设置等一系列过程。但事实上，并非所有关于全民健身的政策都有足够的时间和资源按照一定的程序来进行。尤其是在外部条件的压力下，政策制定的时间和环节被极大地压缩，此时制定出来的政策多为临时、应急的方案，往往非常综合且缺乏细节（见图1）。如2016 年8 月，习主席在全国卫生与健康大会上提出要促进全民健身和全民健康深度融合，积极推进健康中国建设；2016 年10 月25 日发布的《“健康中国2030”规划纲要》（简称《纲要》）中，便专章规定“提高全民身体素质”，实现“健康中国”与“全民健身”的无缝对接[9]。但是，《纲要》只是在内容上提及了全民健身的实施目标，而对于全民健身与全民健康融合的具体目标、任务、措施并没有阐述。如此一来，也就难以发挥政策对全民健身与全面健康深度融合的引导、规范和推动作用。

图1 理想中与时间约束下的2种政策过程的发生机制图[14]Figure1 Diagram of the Occurrence Mechanism of Two Policy Processes Under Ldeal and Time Constraints

政策制定存在民主化和科学化不足的原因如下。（1）我国公民参与体育政策制定的权力得不到保障。目前，除了《中华人民共和国价格法》中规定“公民有权通过听证会的形式参与政府定价过程”[15]之外，其他的法律规定都没有保障公民参与行政决策的权力，也没有一部法律对公共行政决策应当遵守的一般程度和公民参与的权力做出具体明确的规定[2]。这就意味着，全民健身政策的决策主体中公民的参与可有可无，人们的建议和意见得不到表达，极易导致责任悬架现象，即仅凭经验和印象来制定某项政策，不利于提高政策的民主化和科学化水平。（2）政策制定部门之间缺乏沟通协调机制。我国体育部门与其他部门之间的沟通动力主要来自于中央政府，部门之间主动沟通的积极性和主动性不足，使得部门之间利益协调不够。此外，在体育场地设施信息、体育社会组织信息、社会指导员信息等群众健身相关信息沟通方面，由于部门之间的信息资源共享机制建设不足，资源的整合和利用程度较低，无法为政府进行科学决策提供依据。（3）政策制定程序存在规范化不足。如从政策制定的透明度、公开性来看，我国群众健身政策基本都是颁布之后公众才得以知晓，而对于领导在决策过程中行使的权力和履行的义务情况不甚了解，也鲜有政府部门将此公布于众。有学者提出，政策是对全社会的价值做出权威性的分配[16]。质言之，政策制定的过程会牵涉到诸多利益。政策制定程序若缺乏公开透明，利益相关者就容易暗箱操作，损害政策效力。

2.2 政策执行之痛：碎片化困境

研究认为，政策目标的实现，方案确定的作用只占10%，而其余的90%取决于有效的执行[7]。可见，全民健身的相关政策能否落到实处，发挥最大效应，促进全民健身发展，依赖于政策是否有效执行。然而，通过分析目前实际情况来看，我国全民健身政策的执行存在一些问题，尤其是全民健身政策执行碎片化现象较为突出，已经成为阻碍政策有效执行的瓶颈，具体表现如下。（1）部门关系碎片化。研究发现，在政策执行过程中，存在中央与地方政府之间、政府内部各职能部门之间的部门关系碎片化现象。其中，中央与地方之间关系碎片化，是指在执行目标层面，地方政府偏离了中央政府既定的政策主旨，出现“上有政策，下有对策”的执行问题，以及选择性执行、观望式执行、象征性执行和替换性执行等变通策略，从而导致中央政策的扭曲和变异。如在选择性执行方面，地方政府为了管理便捷和政绩需要，在执行过程中往往选择一些对自身有利，且能够“立竿见影”的政策内容。如沈阳市各区县市的大众体育政策执行者对于成效明显、利于体现工作业绩的政策内容执行到位，而对于“健身行为基本养成”“体质普遍增强”等需要长期才能显现出效果的政策内容则执行得较少[17]。另外，政府各职能部门之间的碎片化，是指一项全民健身政策执行往往牵涉到教育部门、财政部门、税务部门等多个政府机构单位，这些不同的部门常常难以协调和合作，致使全民健身公共政策执行阻滞。最为常见的现象就是学校体育场地对外开放政策的执行，在《公共文化体育设施条例》《全民健身条例》《全民健身计划（2016—2020）》等诸多政策内容中都明确指出，学校体育场地设施要面向社会开放。然而，体育和教育部门之间在学校体育场地设施的建设与维护、投入与分配等方面还存在利益协调等许多问题[18]，致使学校体育场地对外开放困境依存。（2）政社关系碎片化。任何一项公共政策的有效执行，都离不开社会的广泛参与，社会参与对于提升政策质量，壮大政策执行主体，以及监督与评估政策执行过程都有重要作用[19]。政社关系碎片化，即政府在全民健身政策执行过程中，对社会力量整合不力，造成政策执行合力受阻，从而影响了政策有效执行。如从营业税来看，我国体育社团上缴的税赋相当于其收入的10%～15%[20]，显然这种做法不利于调动社会力量的积极性。

上述论述已经表明，碎片化问题已成为我国全民健身政策执行过程中亟需破解的难题，其问题的主要成因如下。（1）政府组织机构的“职责同构”现象。“职责同构”现象，是指不同层级的政府在纵向的职能、职责和机构设置上基本一致[21]。我国体育行政机构具有明显的“职责同构”特征，从国家体育总局、省体育局、市体育局、到县（区）级文体局，各级政府在职能和责任上基本类似。这种模式由于职责界限划分不清，极易阻碍政策执行工作的开展，导致权责失衡的现象出现，故而引起全民健身政策执行碎片化。（2）低效的政策执行机制。主要体现在政府监督机制不力和政府协调机制不完善2个方面。一方面，政策实施过程是一个链条，可能存在“迷失的联系”，只有有效的监督机制才能够确保达成政策目标[22]。但我国全民健身政策执行过程中仍存在监督依据缺乏、监督标准不清、监督机构不独立等不健全问题。在监督机构方面，政府常常担任监管者和提供者的双重角色，导致“政事不分、官办不分”现象普遍存在，从而影响政策有效执行。另一方面，在政策的执行过程中，需要整合不同层级、不同职能部门的力量来形成合力，进而提高政策执行效果。就当前来讲，我国政府部门主要在信息交流受阻、部门利益冲突方面还需要进一步加大协调力度。如《国家学生体质健康标准》要求学校每年应将学生体质健康测试数据及时上报至国家学生体质健康标准数据管理系统，然而从多年的统计数据看，总体上报率尚不足50%，其中最好的省可达到80%，最差的则还不到10%[23]。（3）执行资源的不足。任何政策的实施都必须有足够的资源来支撑，全民健身政策需要在场地设施、经费投入、科学健身指导等资源上满足大众需求，才能保证方案的实施取得预期效果。全民健身政策执行资源不足的问题普遍存在于我国各个地区，如山东省部分地方财政用于全民健身公共服务的人均支出不足0.5元，而且存在全民健身公共服务的体育彩票公益金被截留、不及时返还或挪作他用的现象[11]。

2.3 政策评估之弊：方法体系滞后

政策评估既是政策去向的重要依据，合理配置资源的基础，还是政策民主化、科学化实现的重要途径，同时也是厘清政策责任归属的必要手段[12]。当前，我国全民健身政策评估发展并不成熟，存在多种问题。（1）政策评估标准化建设不足。政策评估的方向和结果取决于标准体系的建立。我国群众体育政策在评估指标体系上缺乏细化、清晰的标准。评价标准存在模糊性和概括性的缺陷，对于政策目标缺少可量化的评估指标，政策的可操作性较弱[25]。同时，评价标准指标较为僵化，弹性不足。众所周知，我国幅员辽阔，各地区政策执行资源存在差异，产生的政策效果自然也就不同。如果按照一些固定不变的指标进行考核，那么对政策价值的认识容易产生偏差。如采用人均体育场地面积衡量地区群众健身的发展情况，对于人口密度小、区域面积大的地域来说，无疑是有利的。（2）单一的政策评估主体问题。多元评估主体参与，有助于提升体育政策实施效果，深化参与主体对体育政策的理解，从而提升政策执行效果，增强政策评估的有效性和科学性[25]。长久以来，我国全民健身政策的评估仍是以官方评估为主，评估主体也仅仅限于政府机构自身，从而导致政府组织既是政策的制定者、执行者，又是政策的评估者，造成评估流于形式，容易被部门利益左右，失去政策评估的价值。近期《全民健身计划（2011—2015）》开启了我国第三方参与大众体育政策评估的新阶段[26]，但总体来看，我国还缺乏非政府组织、公民个体、高校机构等多方参与的群众健身政策评估模式，政策评估主体仍是呈单一特征。（3）缺乏政策评估方法。政策评估是一项复杂的工程，需要一定的财政支持，因此要求政策评估方法程序科学严谨、简单实效。我国群众体育政策多采用定性分析的方法[24]，而发达国家在进行政策评估时多采用定性与定量相结合的方法，以此避免单一方法评估产生的片面的、偏误的结论。

可见，我国全民健身政策评估存在诸多问题。究其原因，在于政策评估方法体系的滞后。具体来说，体现在评估制度化不健全和评估独立性缺乏2个方面。（1）在政策评估制度化建设上。其一，我国全民健身政策评估法制化建设不足。全民健身政策评估规范化、权威化的重要前提就在于需要健全的法律法规作保障。然而，我国群众体育政策评估过程，缺少必要的配套法律法规，甚至一些政策的评估完全取决于决策者个人的态度[24]。其二，全民健身政策评估工作机制不完善，不利于政策评估方法的选择和使用。一方面，全民健身政策评估作为一种提高政策实施效果、促进政策制定科学性的重要手段，理应贯穿全民健身政策全过程。然而从政策评估实际开展情况来看，人们只重视政策的制定过程，至于全民健身政策的评估常常被忽略，造成“重政策制定，轻政策评估”的现象。另一方面，政策评估机制的不完善还表现为对政策评估结果的反馈及运用不重视。要想政策评估真正起到促进政策科学化、民主化的作用，需要公示评估结果，接受群众监督，同时也需要把评估结果反馈到政策过程中，及时消化和吸收评估得出的结论，控制和消除政策过程中存在的问题。然而，我国许多地方全民健身政策评估往往是“运动式”“突击式”“评比式”的短期评估，没有建立长效机制[27]。（2）在评估独立性方面，我国第三方评估发展缓慢。发达国家群众体育政策评估发展经验表明，由社会专业评估机构、高校研究部门、体育协会组织以及社会精英等多元主体，独立或共同对大众体育政策进行第三方评估，有利于充分发挥同评估主体的优势，有利于满足群众体育政策目标群体的利益需求[28]。但是，我国直到2013年才开始委托第三方进行全民健身政府方面的评估工作，相应的制度体系建设直到2015年民政部颁布的《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》中才有所明确。可见，我国第三方评估发展尚处于起步阶段，需要抓紧推动第三方评估的建设进度。

3 破解群众“健身难”问题的政策建议

3.1 促进政策文本的协同设计

破解群众“健身难”问题政策文本质量越高，越有利于政策的落实。从上述研究来看，应做好政策颁布单位之间、政策文本类型之间和政策工具之间的协同设计，以此提升全民健身政策文本质量。（1）加大体育部门与土地、人才、税收、宣传等健身要素资源主管部门之间的协同力度，增强体育部门与群众健身关联主要职能部门之间的互动频率，打造全民健身政策文本协同设计的长效机制。同时，推进“全民健身融入所有政策”的实施进程，尽快出台全民健身融入交通政策、环境政策、农业和食品政策等的具体实施细则。（2）重视政策文本类型结构的协同。加快全民健身相关法律法规的建设，进一步明确全民健身权力，完善对侵犯全民健身不法行为的处罚规定，增强全民健身政策的效力性和权威性。在现有政策文本类型基础上，根据当前全民健身面临的主要难题，增加破解群众健身难方面的宏观指导性政策，进一步完善政策文本结构，提高政策的可操作性。（3）重视3 种政策工具之间的协同发力。当前，我国正处于全民健身发展的国家战略阶段，科学健身不仅需要政府提供支持保障，更需要社会、家庭和个人主动履行健身责任，加强身体教育与身体活动促进。因而，为了减少全民健身政策执行的成本，使社会、家庭和个人更加主动参与健身活动，应关注自愿性、强制性和混合型3类政策工具的协同运用。具体来说，需要增加自愿性政策类型工具的选择和使用比例，在政策体系中强调各种体育组织、家庭和社区、市场在群众健身活动过程中的积极作用。通过各种激励措施，鼓励“志愿性组织”“家庭和社区”“市场”积极参与群众健身促进活动；适度减少强制性政策工具的使用，加大政策工具的创新力度，如利用现代信息技术提升群众健身政策制定、执行以及评估的科学性与合理性，避免全民健身政策过程中强制性政策手段的滥用；控制“信息和劝诫”手段在政策文本中的使用次数，促进“补贴”和“诱因型工具”，减少土地使用税、进口关税、水电气热补助等优惠政策的含糊表达，不断增加“契约”工具的使用，进而改善混合型政策工具选择结构存在的不合理现象。

3.2 提高政策制定民主化、科学化水平

（1）政策的民主化、科学化发展需要公民的参与[29]。对于我国全民健身政策的制定来说，应进一步健全人民参与制度，保障广大人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。为此，要通过健全相应的法律法规，明确群众参与的法律地位和责任，促进群众参与决策的合法化发展。同时，推进常态化的参与制度建设，对群众参与健身政策制定的方式、事项、渠道、范围等要素予以明确，使群众参与规范有序化，进而实现群众参与的真实效果。（2）面对政策制定部门沟通协调机制缺失的问题，要围绕沟通主体、沟通信息、沟通环境等关键要素，构建科学有效的部门沟通协调机制。在沟通主体方面，加强部门之间的互动交流，促进体育部门与其他部门之间建立群众健身工作合作关系，推进跨部门协同监督激励机制的设计，使相关部门都有持续的动力参与群众健身工作[30]。在沟通信息方面，建立健全跨部门信息共享机制。一方面，应对信息资源进行梳理，确定跨部门信息共享的内容和范围；另一方面，应建立质量保证和监管体系，从组织、设备、人员和技术能力等方面进行保障，保证信息的准确性，避免虚假信息[30]。在沟通环境方面，探索多元化的沟通方式，根据部门之间的具体情况，灵活选择正式的、非正式或两渠道结合的多种渠道，确立跨部门之间沟通的规则和程序，努力打造科学高效的沟通环境。（3）从技术性程序和制度化程序2方面推进政策制定程序规范化建设。既要保证群众健身政策的制定经过调查研究、确认和细分问题、目标确立、政策设计、政策可行性分析与选择、政策颁布实施等基本步骤，确保每一环节落到实处；又要确保群众健身政策的出台遵循《中华人民共和国立法法》规定的制定程序，尤其是做好政策制定制度与内容向社会开放的环节，提高政策制定的透明度、公开性。

3.3 保障政策执行效力

（1）要打破“职责同构”，健全政府职责体系。现在我国央地关系的调整，已经既不是简单地“放”，也不是笼统地“集”，而是逐步走向“健全政府职责体系”[31]。对于体育行政机构的政策职责体系建设，必须把握好纵向政府间事权划分和政府职能转变。纵向政府间事权划分方面，应完善顶层设计，依据事权和财权相统一的原则，制定“体育行政机构职责配置表”，使各级政府对自身的职责区间有清楚的认识。同时，建立动态化的事权调整机制，根据体育事业发展需要和各级政府职能的变化，适时对各级体育行政机构的事权进行调整。政府职能转变方面，党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[32]，为此政府应明确市场经济条件下自身的角色定位，进一步优化政府职能机构设置，推进全能型政府向有限型政府、管制型政府向服务型政府的转变进程，充分尊重市场在群众健身事业发展过程中的重要作用，通过制度化安排，保障社会力量助力群众健身发展。（2）进一步完善群众健身政策执行机制。政府应构建法制化、市场化的监督模式，改变行政化监督模式的旧习，整合政府、社会、市场等多种监督力量，形成监督合力，提高监督效用，解决群众健身政策执行监督不力问题。同时，构建跨部门协同机制，明确各部门在群众健身政策执行过程中的协同关系，通过研制跨部门协调措施，指导督促部门间合作[30]，进而凝聚各部门力量，促进各部门协同开展政策执行工作。（3）保证政策执行资源的充足性，减少因资源匮乏引起的政策执行碎片化。从资源角度来说，政策执行资源要做好硬性资源和软性资源2 方面的供给。具体来讲，不仅要加强物力、财力、人力等硬性资源的供给数量和质量，而且要提高人们对信息、权威等软性资源的认识程度和利用率，为群众健身政策的执行创造条件。此外，还须建立资源共享平台，突破体育健身资源利用的区域壁垒，提高资源利用效益。

3.4 健全政策评估方法体系

政策评估方法体系的健全，需要建立在一系列制度基础之上。由上述研究可见，实质上包括3方面的内容。（1）加强全民健身政策评估的法制化建设。将政策评估纳入到法律程序，确保全民健身政策评估实施有法可依。对于评估经费的来源、评估职责的界定、评估人员的选择等政策评估实施的基本要求，在相关法律法规中应予以明确，以此保证评估的有序推行。同时，一方面要注重将社会参与全民健身政策评估纳入到法制化轨道，鼓励高校智库、社会组织、非政府研究机构等社会力量参与全民健身政策评估工作，与政府评估机构共同构成全民健身政策评估体系；另一方面，也要重视政策评估信息传递，以法规的形式促进政策评估信息及时、有效地向上反馈，推动政策优化的进程。（2）进一步完善全民健身政策评估工作机制。首先，完善政策评估的责任落实机制，要求所有全民健身相关政策在内容中明确规定政策评估的责任主体，确保政策评估的有效落实；其次，着力构建全民健身政策评估标准体系，完善政策评估实施机制，围绕评估主体、评估对象、评估内容、评估方法和评估结论等5个核心要素[33]，建立符合各地实际情况的评估标准体系；最后，充分发挥大数据、人工智能、互联网等现代信息技术优势，提高政策评估工作的科学性和可靠性。如基于主流媒体新闻报道、论坛、博客、微博、微信等互联网渠道中与群众健身政策相关的数据源，自动识别网民对全民健身政策实施过程中遇到的问题、困难和阻碍等信息的表述，形成群众健身政策实施问题库，为群众健身政策优化提供参考[34]。（3）加快发展全民健身政策的第三方评估。政府应加大对全民健身政策第三方评估的政策支持力度，重点打造一批示范性的第三方评估机构。同时，也应通过设计相应的制度，加强对第三方评估机构的认定、监管和评估，对于评估较好的机构给予一定激励措施，而评估差的机构则强制退出，实现全民健身第三方评估机构的良性发展。

4 结 语

显然，如何解决群众“健身难”问题成为当下亟需面对的现实课题。党的“十九大”报告指出：人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位健康服务[35]。解决群众健身难问题，势必需要完善、有效的政策作为保障。因而，本研究从政策视角从发，通过考察破解群众“健身难”问题的政策文本特征和问题，分析破解群众“健身难”问题的政策过程，进而探究群众“健身难”问题的政策性成因。研究认为，应从促进政策文本的协同设计、提高政策制定民主化和科学化水平、保障政策执行效力和健全政策评估方法体系等4 个方面去完善破解群众“健身难”的相关政策，从而为群众健身提供坚实的制度保障。当然，群众“健身难”问题的产生有多重原因，政策性成因只是其中一个方面，冀望更多学者对其他方面进行研究，给予破解群众“健身难”的问题更大的帮助。