地方高校继续教育转型发展策略论析

吴学松

(金陵科技学院 继续教育学院，南京 210038)

截至2019年6月，全国共有高等学校2 956所，地方高校占比达96%以上，成为我国高校继续教育的主要办学力量。长期以来，地方高校继续教育主动顺应高等教育大众化趋势，扩大办学规模，满足社会多样化人才需求，在构建终身教育体系、建设学习型社会、推动区域经济社会发展进程中扮演了重要的角色，成为高校服务社会的重要通道，也为我国继续教育事业的蓬勃发展奠定了基础。

一、地方高校继续教育转型发展的重大意义

当代中国社会正在经历着一场前所未有的整体转型。高等教育特别是地方高校继续教育，作为社会转型系统中的一部分，不可避免地卷入其中，与其被动等待，不如主动求变，以更加积极务实的姿态推进转型，为可持续发展谋求更大的作为。

(一)对接国家发展战略的客观需要

步入新世纪、新时代，继续教育发展备受瞩目。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(简称《纲要》)将继续教育单列专章，与学前教育、职业教育等并列作为教育的八项发展任务之一，明确提出要加快发展继续教育；党的十九大报告提出要办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质。教育部在2018年工作要点中，将继续教育改革重点放在实施高等学历继续教育专业设置管理办法，同时启动了高等学校继续教育发展年度报告工作，推动高校强化办学主体责任，完善高校继续教育质量保障制度，全面提高继续教育人才培养质量。上述政策实践，不仅表明继续教育的战略地位和社会价值，也凸显了国家对继续教育的政策导向和重大期望，为继续教育转型发展指明了路向。“大学不仅提供了教育的机会，而且创造了知识。大学已经成为当今社会取得领先优势的关键，包括个人生活的富足与安乐、经济的竞争、国家的安全、环境保护和文化繁荣”。[1]地方高校是发展继续教育的骨干力量，为数众多，具备相应的师资、学科、信息、场地等优势，理应肩负起建设人力资源强国、创建学习型社会、构建终身教育体系的时代使命。地方高校只有把继续教育作为对接国家发展战略的重要载体，主动融入国家重大战略布局，才能为转型赢得广阔的发展空间。

(二)拓展高校服务内涵的重要途径

人才培养、科学研究、社会服务是现代高校的三大传统职能。在教育实践中，地方高校普遍重视人才培养和科学研究，社会服务职能发挥相对孱弱。随着高等教育的变革与发展，高校与外界的联系与交流日益频密，社会服务职能逐渐受到关注。“一所大学要继续生存就必须满足两个条件，一是必须足够稳定地保持它得以产生的理念，二是必须有足够的行动同支撑它的社会保持联系”。[2]从域外实践来看，高校运用继续教育开展社会服务十分普遍。全美3 600多所高校，有四分之三向社会开设继续教育课程。哈佛大学继续教育学生数量是全日制学生的3倍，斯坦福大学在线成人教育平台每年新注册用户达8万；牛津大学每年吸引15 000余名学生参加继续教育学习；香港大学每年有近10万人次参加继续教育课程进修学习。上述高校的办学实践，极大地提升了高校的社会贡献度。地方高校必须深刻认识到，开展社会服务是现代高校的一项基本职能，是高校利用自身教育资源参与社会活动、服务社会需求的优势体现。进一步讲，高校继续教育具备适应性强、周期性短、见效快速等特长，能更加直接、更加有效地服务社会、回馈社会，是拓展地方高校服务内涵的重要途径。

(三)破解自身发展困局的内在诉求

为什么要转型？从事物发展的内因来看，已经到了必须转、不得不转、非转不可的地步。无可否认，历经多年积累与发展，地方高校继续教育取得了不菲的成绩，加速了高等教育大众化进程，缓解了高等教育就学的供需矛盾。也应该看到，在规模扩张、粗放发展、结构失衡的背后，面临着思想观念陈旧、制度建设滞后、质量保障缺失、资源供给紧张等一系列积弊，如不及时纠偏，则会陷入恶性循环。同时，继续教育发展所面临的外部形势也发生了变化。当下中国正在经历着一场多维度、深刻而复杂的社会转型，集中表现在经济体制转轨、利益格局转化、思维方式转变等方面，特别是国家经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，优结构、去风险、增动能、促发展成为主旋律。地方高校继续教育必须直面存在的问题，将其置于新时代发展的政治经济情境，从教育内部开始寻求转型变革，以担当作为去回应所谓的继续教育“危机论”“合并论”“取消论”“替代论”等。因此，推动地方高校继续教育转型，是高校主动适应“新常态”、夯实生存发展根基、有效破解自身发展困局的内在诉求。

二、地方高校继续教育转型发展面临的困境表征

党的十八大提出要积极发展继续教育，而十九大则提出要办好继续教育。“办好”看似是提法表述的变化，实则是对高质量发展的期待，是对发展方式转变的政策意涵。目前，地方高校继续教育发展遇到了诸多困境，特别是在办学定位、体制机制、质量建设、资源平台等方面，迫切需要因时而动、因势而变，走出一条以提升内涵、创新发展为目标的转型之路。归结而言，地方高校继续教育转型发展存在四大困境表征。

(一)定位偏差，推进继续教育转型的整体环境不容乐观

定位是继续教育改革与发展的基础性问题，关系到地方高校继续教育的办学初衷与价值追求。地方高校继续教育围绕定位呈现三个偏差的表象：一是观念上认识矮化。固守传统思维，认为继续教育是利用“边角余料”举办的教育，是全日制教育的附属，并未将其与本科生教育、研究生教育并列，作为地方高校向社会提供的三大主流教育形式之一。二是地位上处境尴尬。调查发现，继续教育在地方高校普遍地位不高，属于“边缘部门”，认同度不高，存在感不强。高校整体规划中缺乏继续教育专项规划，多年不开全校继续教育工作会议成为常态。三是结构上布局失衡。大众化高等教育深度推进，学历继续教育生存空间备受挤压，而非学历继续教育需求强劲。许多高校缺乏机遇意识，继续教育结构战略调整步伐迟滞，葆有传统办学惰性，错失发展机遇。上述定位偏差，致使地方高校继续教育转型发展的整体环境不容乐观。

(二)体制钝化，推进继续教育转型的内生动力严重缺失

“钝化”原意是指对金属使用化学方法进行氧化处理，使其表面变为不活泼状态的过程。管窥继续教育管理体制，普遍存在钝化症结，无法在制度方面释放积极动能。首先，在宏观层面，自上而下的集权式管理体制，在保障效率的同时，缺乏机动灵活性，不能适应快速发展变化的新形势。教育主管部门管得过多、统得过死问题依然突出，简政放权的政策预期与实践呼声尚有距离。其次，在中观层面，高校内部政出多门、职能错位、办学混乱，管办合一的运作体制引发职责不清、效率低下、风险频发等弊端，抑制了二级办学主体的积极性。最后，在微观层面，市场联接机制尚不健全，激励导向没有形成，缺乏适度的经济杠杆调节，继续教育市场功能发挥不佳。制度上的钝化，一定程度上造成了地方高校继续教育转型发展的内生动力缺失。

(三)质量粗放，推进继续教育转型的内涵保障明显乏力

党的十九大报告明确提出，要实现高等教育内涵式发展。从过去“推动”到现在“实现”，绝非教育政策用语的简单替换，而是传递出对高等教育质量追求的终极旨趣。地方高校继续教育质量粗放呈现“三化”：首先，质量标准同质化。高校继续教育轻忽自身属性和内在规律，在培养目标、课程体系、教学内容及培养方式上，对普通高等教育亦步亦趋，映射出鲜明的“普教化”印痕。其次，质量评价单一化。现有质量评价主要是由高校内部组织实施，不仅缺少学习主体(学员)的有效参与，也缺少政府、市场、用人单位、行业组织等外部相关主体的实质性参与和反馈。最后，质量文化虚无化。质量文化意识淡薄，教育主体尚未将质量要求内化为办学的自觉实践和价值追求；质量文化行为失范，管理主体在决策、管理、执行等层面没有形成自发的行为准则；质量文化问责缺位，政府主导的外部质量问责，教育立法滞后，制度供给不足，导致权责不清；高校自我主导的质量问责，呈现工具理性的偏好，缺乏价值理性的追求。质量是高等教育的生命线，以质量为核心的内涵建设滞后，成为制约地方高校继续教育加速转型的关键因素。

(四)资源短缺，推进继续教育转型的战略联盟相对松散

毋庸置疑，教育资源是地方高校继续教育发展的前提性条件。拥有充足的教育资源，对于加快实现地方高校继续教育转型意义重大。马约尔认为：“全世界几乎所有国家的高等教育都处于危机之中”。从现实境脉看，资源匮乏已成为掣肘地方高校继续教育可持续发展的难题。一方面，在地方高校内部，高等教育大众化以来，地方高校高等教育规模急遽扩张，资源需求与日俱增，而政府资源供给增量有限，普通高等教育资源紧张已呈明显之势，遑论继续教育资源。另一方面，一直以来，继续教育办学呈现封闭状态，“等、靠、要”的计划经济思维严重，校内资源耗散，使用效益不高；校内资源与地方融合度较低，尚未与外界建立起有效的协同关系，共建共享意识淡薄，可供借力发展的社会资源短缺，联姻战略联盟能力相对不足，一定程度上形成了资源危机，无法支撑转型目标的实现。

三、地方高校继续教育转型发展的策略

贝克认为，成人教育机构在压力下的创新与重组可能成为机构生存的需要。[3]面对地方高校继续教育发展的现实困境，如若遵循惯常发展理念、体制机制、质量内涵及资源平台，非但不能解决转型发展的创新需求，反而会使既有矛盾加剧。这就需要立足实际，把握“变革、增效、提质、协同”四个关键词，围绕转型发展综合施策。

(一)变革：创新理念明定位，凝聚转型发展新共识

推进教育改革创新，重点和难点在于教育理念。教育理念贯穿整个教育过程，是认知基础和逻辑起点，是教育的核心和灵魂，是推动教育改革的强大精神动力。要站在教育观念创新的高度，变革传统理念，明晰继续教育定位，凝聚转型发展新共识。

1.在办学认知上，赋予继续教育恰切的定位

在教育制度层面，《纲要》已明确将“继续教育”作为一种教育类型单章专列，赋予其重点发展的政策依据。从实践看，现代大学职能均与继续教育有关，高等继续教育已成为地方高校教育服务的“三驾马车”之一，为社会培养了大批实用性人才，极大地促进了经济社会发展。必须改变传统思维定势，推动思想解放，更新原有教育观念，促进普通教育与继续教育协调发展，进而形成一体化大教育格局。普通教育以学制固定、学科专业理论性强占优，继续教育以学制灵活、社会适应性强见长，两者共同促进地方高校发挥大学职能。“由此应该认识到，继续教育不是高校的‘副业生产’，而是战略任务；不是分外工作，而是社会责任；不是低水平累赘，而是快速培养高素质人才的重要平台”。[4]

2.在办学规划上，给予继续教育前瞻的筹划

一流大学办一流继续教育。国外一流大学，无不有发达的继续教育作为办学战略支撑。国内无论在高校发展规划，还是“双一流”创建方案中，关注重点始终是本科生、研究生人才培养，学科教育等热点，高校官方文件中几乎未提及继续教育，继续教育成了地方高校事业发展的“看客”。要成立继续教育发展指导委员会，对近期目标、远景规划进行谋篇布局，将发展继续教育列为学校的重要使命，有意引导继续教育增加在高校改革发展中的贡献份额。章程被誉为大学的“宪章”，还可将继续教育融入高校章程，从顶层架构上体现办学理念和特殊使命。

3.在办学结构上，筹谋继续教育合理的布局

整体上看，学历继续教育急遽扩张，基本完成历史使命，萎缩态势相当明显，对此必须有警醒的认识。与此相反，得益于国家整体发展形势，终身教育体系渐趋完善，学习型社会持续演进，非学历继续教育呈现出强劲的市场需求，为地方高校继续教育转型提供了发展空间和转向路径。地方高校必须把握难得的政策红利和市场机遇，突破唯学历的单一价值取向，消解过度倚赖学历继续教育的结构性矛盾，顺应非学历继续教育兴盛态势，科学谋划比例结构，依靠非学历继续教育服务社会需求，助力继续教育转型的持续深入。

(二)增效：完善制度优供给，释放转型发展新动能

“学校的长处全在于制度，它包括学校发生的一切事。因为制度才是一切的灵魂。通过它，一切产生、生长和发展，并达到完美的程度”。[5]制度建设关系到组织的有序运行，有效的制度供给可以为继续教育转型赋能增效。综观整体，地方高校继续教育制度建设在适应新形势，规范和促进转型发展方面显得效能不高。要从保障制度供给、释放制度动能的视角，完善政府统筹管理体制，优化继续教育管理机制，激发继续教育办学活力。

1.落实政府责任，完善统筹管理体制

政府要转变职能，坚持“放管服”改革，扮演好发展规划、资源协调、管理立法等角色，逐步形成高校本位的统筹管理体制。政府责任主要是：做好顶层架构，制定区域继续教育发展规划，结合地方需求对发展规划进行动态调整，为地方高校继续教育转型提供参照效标；统筹协调资源，畅通联动机制，促进资源利用，建设共享平台，为地方高校继续教育转型提供融合路径；加大财力扶持，实施专项投入，创新成本分摊机制，为地方高校继续教育转型提供经费保障；推进法治化建设，重视继续教育立法，建立健全法律法规，为地方高校继续教育转型提供法制保障。

2.补齐制度短板，优化内部管理机制

要对现存管理机制进行优化，建立起职责清晰、运转有序、富有效率的制度体系。要建立主要校领导分管的地方高校继续教育领导体制，将其纳入高校整体人才培养体系，提升继续教育的地位。定期召开全校继续教育工作大会，明确战略发展方向，制订具体发展策略，消除校内政策歧视，赋予改革探索空间，激发继续教育在新时代的担当作为。要健全组织机构，厘定岗位职责，落实管办分离，明确继续教育学院作为一级扎口管理部门，代表学校统一行使办学审批、招生宣传、过程监管、资源协调、经费分配等职能，规避多元主体办学风险；要制订和完善《继续教育管理办法》等规范性文件，对校内多头办学行为从源头上予以规制，确保办学活动有章可循。

3.激发办学活力，适度引入市场机制

“现在大多数高校都把自己视为市场型的机构”。[6]地方高校继续教育转型发展，市场化办学是主要改革取向。从历史发展看，地方高校继续教育是面向市场的有偿教育，是回应市场需求的外向型教育业态，具有公益性与市场性的双重属性。从这一点来说，适度引入市场机制提高资源配置效率并无不妥。要把市场作为转型发展的试金石，根据市场需求设置和丰富教育产品，确保继续教育服务与市场同频共振；要借鉴符合市场特征的管理机制，实行项目预算、成本核算，防范市场风险，推行教育绩效评价，优化继续教育办学产出；要合理运用市场规则，吸纳社会力量合作办学，筹措发展经费，放大继续教育的溢出效应；要树立正确的干事创业导向，在高校整体利益框架内，打破利益固化的藩篱，创构效率优先、注重实绩，适度兼顾公平的激励机制，调动各方主体办学积极性，焕发继续教育活力。

(三)提质：充实内涵谋特色，筑牢转型发展新底线

“‘质量’应当是解读高等教育内涵式发展的主要视角”。[7]相较外延式发展，内涵式发展注重把事物内因作为驱动力，以实现质量、结构、效益的统一。地方高校继续教育要实现内涵式发展，必须把全面提升教育质量、全力凸显教育特色作为核心任务，重构成人特色的质量标准，推进多元主体的质量评价，倡导自省自律的质量文化。

1.坚持成人导向，重构成人特色的质量标准

地方高校继续教育与普通高等教育呈现类际趋同，丧失了本真面目，没有眷顾教育对象“成人性”特点。要根据服务对象的成人化特点，注重人才培养的适应性、职业性与应用性。具言之，在人才培养目标上要从“学历型”转向“能力型”，从“学科性”向“职业性”转变，以增强岗位适应能力、提升创新发展能力、提高个人幸福指数为指向；在人才培养模式上，以知识更新、补充和提高为统领，推进校企合作“双主体”育人制度，采用“专业共建”“委托培养”“引企入校”等途径，提升人才培养与社会需求契合度；在教学模式上，把传统教学与数字信息技术、网络技术、多媒体技术等高科技手段融合起来，进行“泛在学习”“移动学习”“智慧学习”，强化师生互动交流，构建起以能力培养为主体，以知识延拓和智能开发为两翼的特色化继续教育教学模式；在课程建设上，以服务终身学习为理念，注重能力素质协调发展，适度减少必修课程，按模块化设置选修课程，打造实用性课程体系，满足不同发展方向学员的需求，彰显因材施教和人才的个性化培养。

2.落实教育共治，推进多元主体的质量评价

教育评价是教育事业发展的指挥棒。继续教育作为开放型教育，办学质量和效果究竟如何，不应由教育行政部门独霸“话语权”，也不应由高校自说自话，而应吸纳包括用人单位、学员、社会等多方主体共同参与，真正落实教育共治。从内部而言，要结合办学实际，围绕办学条件、教学管理、师资队伍、专业设置、教学方法等重点开展自我评估，促进教育服务更好地满足社会需求。从外部来说，教育行政部门要树立下限标准和底线思维，以国家基本质量标准为基底，通过评估、抽查、年检、备案，提交年度发展报告等形式，对地方高校继续教育办学进行质量评价和监控；扩大社会参与度，鼓励行业企业、第三方组织从人才培养适切性角度，对学员综合素质作出评价，以此倒逼提高人才培养质量；优化评学机制，尊重学员作为质量反馈主体的意见和建议，在培养目标、教学方法、课程设置、师资建设等方面实施跟踪分析，将质量价值观落实落细。

3.厚植文化底蕴，倡导自省自律的质量文化

“要维持高等教育的质量，必须建立各种质量保障体系，形成多种评价模式，同时更需要在机构内部形成一种质量文化”。[8]教育乃文化的产物，文化是大学的灵魂，文化贯穿于高等教育的全过程。地方高校继续教育发展之所以乱象纷呈，原有矛盾尚未消解，新的问题不断管涌，说到底是质量文化的缺失。为此，要树立文化意识，秉持质量文化的理念，把追求卓越的质量目标作为组织行为指南，形成质量管控的自我约束机制；对标办学实践中的行为偏差，制订切实可行的改进对策，超越传统质量技术的缺陷，推动从技术主义向文化意识的范式转换，厚植质量文化的底蕴；创设良好的内外环境，加大质量保障的制度供给，重构成人特色的质量标准，健全奖惩体系，以此规制成人学习的质量行为，形成终身学习的质量观。

(四)协同：校地融合聚资源，拓殖转型发展新联盟

协同是高等教育发展的重要趋势之一，协同就是走出封闭、扩大开放、增进互动、促进共赢。扩招以来，地方高校规模持续扩大，对高等教育资源的需求与日俱增，在政府支持能力有限的情况下，资源短缺呈常态化趋势，导致地方高校继续教育发展面临考验。地方高校生于地方，长于地方，地方有着充沛的资源，应当在摸清家底、盘活内存的基础上，推进校地融合，坚持内外协同聚集资源，夯实转型发展基底，拓殖转型发展新联盟。

1.整合校内资源促进内部协同，稳固发展基底

单从内部而言，地方高校资源匮乏与资源浪费现象并存。受管理层重视不足、管理制度低效等因素制约，继续教育在高校内部资源配置上缺乏话语权。地方高校要从大教育观出发，适度提高继续教育资源占比权重，为转型发展提供资源空间。要发挥制度优势，赋予继续教育学院相应管理权限，在保障普教需求基础上，统筹利用全校办学资源，促进两种资源的融通，破除内部资源壁垒，提高资源使用效益，形成一种统分结合、运作高效的校内资源利用格局。同时，利用现代信息技术手段，促进校内资源信息平台建设。紧跟“互联网+教育”发展态势，充分运用高科技手段，推动传统继续教育方式的信息化变革；加速开发、共建共享数字化教育教学资源，加快完善实施学分互认，促进继教、普教深度融合，有效疏解校内继续教育资源短缺的瓶颈。

2.聚拢社会资源深化外部联合，拓殖战略联盟

“在高等教育的内部把注意力只集中在传统大学已经成为了一个时代错误，甚至是一个有代价的时代错误，这样的集中注意传统大学，从12世纪到19世纪时合适的，但是到了20世纪就很不合适，在21世纪就更不合适了”。[9]威斯康星理念推展以来，高校突破大学围墙，走出“象牙塔”，走向社会舞台，与社会双向互动，实现了大学职能的延拓。地方高校在社会服务过程中，不仅履行社会责任，还可以洞察社会发展态势，研判社会需求状况，实现高等教育子系统与社会大系统的双向交流。地方高校完全可以借势而为、借力而行，在社会大系统中广建合作平台，拓殖战略联盟，经略社会资源为己所用。

一要深化校政合作，构筑校政联盟。政府既是继续教育发展的规划者、资助者、监督者，也是继续教育的消费者，是撬动继续教育转型的强力杠杆。地方高校要围绕提高干部队伍整体素质、提升公共行政效能、增强公务人员胜任力、当好地方政府智库等，开发政府专项培训，参与政府购买服务，充任政府继续教育基地；二要深化校企合作，稳固校企联盟。行业企业是地方经济中最活跃的单元，掌握着业内发展的最新动态，对社会用人需求反应最灵敏。拓展与行业企业合作，可以有效弥补“双师”数量不足、实践教学薄弱、人才培养脱节等缺陷，有利于实现多主体育人的教育共治局面。要根据行业企业需求培养应用型人才，人才培养规格与职业岗位全面合辙；要发挥继续教育“短平快”特点，量身打造个性化培训项目，精准服务行业企业知识更新、技术升级、决策咨询，实现服务到企、送教上门，当好“企业大学”；三要推进校际合作，缔结校际联盟。每一所地方高校都有办学特色和优势，地方高校之间如能缔结校际联盟，实现课程、师资、场地、实践教学等资源共享，放大资源集群效应，提升资源使用效率，无疑会对转型发展起到催化作用。地方高校可采取共享优质网络教育资源、继续教育学分互认、项目联合开发与攻关等途径，摆脱单兵作战的状态，疏浚校际间资源交流通道，实现协同发展。此外，教育国际化正在席卷全球，高等教育正经历广泛而深刻的联合，并因深度结合而提升着自身活力和市场竞争力。要主动与国外高校结盟，密切关注国外继续教育最新动态，借助联合办学、引进项目、研发教材、共享课程、互派师资、研学交流等渠道，善用国际优质教育资源，拓展国际化办学视野，创新地方高校继续教育资源建设模式。

当前，我国正处于高等教育大众化后期向普及化前期过渡的历史节点，也正在致力于从高等教育大国向高等教育强国推进的道路实践。基于这样的宏阔背景，推动地方高校继续教育转型，既是时代转换的现实要求，也是内涵发展的改革路向。面对现实的发展困境，地方高校继续教育要牢牢把握“变革、增效、提质、协同”四个关键词，以创新理念凝聚发展共识，以制度优化释放发展动能，以质量内涵筑牢发展底线、以校地融合拓殖战略联盟，从而不断开拓转型发展的新局面。