政府购买青少年体育公共服务协同治理 机制研究①

王藏 文杨艳

(华中科技大学公共管理学院 湖北武汉 430074)

1 问题的提出

党的十九大报告提出“加快推进体育强国建设”，逐步构建完善的体育公共服务治理体系，强化相关主体管理意识和责任，打造协同治理格局。国务院办公厅在2019年8月10日印发《体育强国建设纲要的通知》，将青少年列为重点人群，强调体育活动的重要性，提出对青少年体质健康进行干预计划，践行《国家学生体质健康标准》。随着一系列政策的颁布实施，政府购买青少年体育公共服务开始广泛受到社会各界关注，研究政府购买公共体育服务主体关系，有助于推动政府职能转变和社会协同治理理论实践。明确各主体在公共体育服务购买中的职能责任，更能体现政府和市场共治的理念，发挥协同治理优势。

对青少年体育公共服务的购买相对于成年人群更具针对性，注重技能和习惯的培养，养成终身体育意识，在体育公共服务供给方面涉及主体更多。以往政府购买主体关系的研究，大多是购买主体、承接主体和受益主体三方，缺少用来检验成效的评估主体。因此，如何打造政府、社会、群众及其他相关主体多方联动、生态政治的协同治理格局，需要更多的实践和探索。

2 武汉市政府购买青少年体育公共服务案例分析

为响应国家体育总局全民健身和体育强国号召，武汉市从2009年便展开青少年夏令营体育公共服务购买行动，取得了良好的社会口碑。活动延续至今，其青少年体育公共服务体系逐步完善，有很大的实证研究价值。

2.1 2019年武汉市政府购买青少年体育公共服务基本情况

武汉市体育夏令营在武汉市体育局带头部署下，联合武汉市教育部、各辖区文体局、各体育协会等相关部门，通过向社会购买青少年体育公共服务展开活动。2019年武汉市青少年体育夏令营体育公共服务购买主要包括两项内容，第一，免费游泳活动，在7·16全民游泳健身周期间，为青少年提供20d免费游泳服务。第二，免费体育技能培训，对14000余名适龄青少年免费开展足球、篮球、游泳、网球、武术等8个项目的技能培训。

2.2 武汉市政府购买青少年体育公共服务协同治理主体

第一是购买主体——武汉市政府。武汉市政府在青少年体育公共服务中一直处于统筹协调地位。作为购买主体，对免费游泳开放场馆以水域面积为补贴标准，对技能培训服务以青少年数量为补贴标准。其财政资金来源主要是市体育彩票公益金，武汉市体育局在活动结束后将购买经费打入承接主体账户。另外，为了加大活动宣传力度，由武汉市教育局联合教育机构进行校园宣传，协同学校进行交互管理，从政府层面为活动保驾护航。

第二是承接主体——体育社会组织。承接主体担当着场地设施、体育技能等供给责任，不仅要保障青少年身体和财产安全，还要保证良好的管理和服务。承接主体对外交接方面，活动前期与政府、评估主体商讨活动方案，进行活动宣传；活动中期实时与其他主体沟通交流，反馈活动信息；活动后期进行总结报告，探讨活动成效和不足。在对内管理方面，针对活动进行内部员工培训，合理安排营业和免费服务时间。

第三是受益主体——青少年。受益主体是体育公共服务的消费者，他们既是行动的逻辑起点，也是终点。由政府出资，为青少年提供服务，会在一定程度上减轻公众资金压力。武汉市购买案例中，青少年不仅可以享受免费的体育公共服务资源，锻炼体育技能、培养运动兴趣，而且要承担评估人的角色，对活动进行满意度评价反馈。

第四是评估主体——第三方。武汉市体育局同华中科技大学和武汉体育学院合作，组成第三方评估团队，对整体购买进行绩效评价和反馈。第三方评估团队在夏令营活动中全程参与，对活动进行全方面监测和评价，获取研究数据资料。

3 政府购买青少年体育公共服务协同治理衍生起点

政府购买青少年体育公共服务是集行政部门、地理区域多元主体于一身。其协同治理之道的衍生、运行和优化研究存在理论和实践价值。协同治理的出现不是天然的，而是产生了需要多元主体聚力参与的需要，从而引起的跨部门、跨领域、跨专业的合作效应。协同治理衍生起点由所要处理事物的本质属性决定，与事物本身的条件限制相关。第一，体育公共服务的公共物品属性及体育社会组织营利性质决定，需要发挥政府财政保障能力和体育社会组织服务保障能力。第二，青少年群体身份具有特殊性。青少年年龄的特殊性，决定他们的体育运动要注意体育技能和终身运动意识的培养；青少年意愿表达具有特殊性，他们的表达能力和途径不完善决定，由专业人员为各个年龄阶段制订适应运动计划，能为青少年及其监护人提供合理的体育选择方案；青少年认知水平的特殊性决定，由政府组织、社会出力，为青少年提供安全的场所、融洽的环境。第三，政府购买行为的纵向和横向组织跨越式联合管理。首先，政府对青少年体育公共服务的购买联动了上下级多层次行政部门纵向协同参与。从层级划分来看，上下级政府间的协同治理手段包括权威引起的强制性协同、奖惩引起的激励性协同、目标引起的绩效性协同等。其中，组织权威是最高效的协同手段，主要运用上级政府和领导的权力手段；激励性协同和绩效性协同更具弹性和灵活性，是上下级组织平等协商共同完成购买行为，增加了下层组织表达自身意愿的途径。而横向协同治理，打破了传统区域自治模式，将同级行政部门进行联动管理，并为下层组织管理合谋划策。

4 政府购买青少年体育公共服务协同治理运行机制

协同治理目标的实现有赖于多元主体将人力、物力、财力资源进行合理的分配和使用，其要义就是通过何种手段建立购买主体、承接主体、受益主体和评估主体等之间的协同治理机制，从而使各相关主体达到一种动态平衡运转状态。

4.1 委托代理机制

首先，探讨购买主体与承接主体之间的委托代理关系。政府产生向青少年供给体育公共服务的意愿，做出向体育社会组织购买的决策，以弥补自身资源不足。政府通过招标、筛选等方式，确定合适的承接主体，在双方达成一致意见的情况下，签订委托代理合同。其次，政府与第三方合作的方式，同样是签订合同的委托代理机制。政府购买是一项长期战略性行动，政府作为购买主体，对自身购买行为评价的主观意识限制了行为的优化改进路径。同样，政府内部人员在绩效评估方面缺乏专业知识，且内部人力不足，与第三方的协同也是优劣互补的一种表现。

4.2 合作信任机制

合作信任是一种超脱规章制度之外的，与他人之间的心灵和意愿契合，会为目标实现注入更多精神力量。第一，体育社会组织在接收政府指定后，不只是屈服于权威和法律的强制性执行，而是建立更多的信任感和责任感，体现自身的公益使命。同样，政府作为购买方，不能本着“顾客是上帝”的原则要求体育社会组织，而要相信体育社会组织的内部协调管理能力。第二，购买主体与评估主体之间的优势互补决定，双方要建立充分的信任。政府与第三方之间要加强沟通交流，在兼顾双方利益和共同意愿的原则下，达成一致的绩效评估准则。第三，青少年参与是政府购买行动目标实现的最关键因素，青少年参与涵盖了其监护人对政府和体育社会组织之间的信任。青少年参与存在信息泄露、身体安全、增加机会成本的风险，监护人要信任政府及体育社会组织对其信息的保护能力、安全保障和危机处理能力、收益和价值回报。第四，第三方担任整个购买行动的评估责任，其对承接主体的评估结果，对其今后招标和招生存在一定影响。双方要通过合作信任这条看不见的纽带联系起来，接受评价结果的客观性和科学性。

4.3 责任利益机制

西方经济学认为，人是追求以最小的经济代价换取最大的经济收益的理性的人。人是理性和感性的复合体，人的感性决定责任和使命感，理性一面决定利益导向。从购买主体来说，政府在人力、物力、财力上是无偿投入，并对总体目标完成度肩负主要责任。同时，政府组织者获取了成就感和自我实现的价值。从承接主体来说，政府购买资金补贴是看得见的收益，通过公益树立组织形象是一种潜在收益。青少年的利益驱动最为明显。但青少年同时肩负着未来社会发展的责任，他们的参与对行动目标的实现、后备体育运动人才培养，甚至实现全民健身和体育强国目标意义重大。对评估主体来说，为政府提供绩效评价需要更多的实践和理论，不仅抓住了政府行为绩效评价的探索机会，更有助于完善体育公共服务评价体系。

5 政府购买青少年体育公共服务协同治理困境出路

5.1 建立健全规章制度，强化主体权责意识

健全的规章制度是思想意识最凝练的表达，做到有章可循、有理可依。目前，各地区在政府购买体育公共服务整体安排上，可参考文件主要是活动意图和购买计划，对相关主体管理工作缺少具体规范文件。各相关主体虽然各司其职，但并未达到整体协同治理的理想效果。由于缺乏系统的协同政策文件，导致主体间责任意识薄弱，未发挥“1+1＞2”的功效，使之成为影响购买目标效果的关键阻碍。因此，为不断提高公共服务发展效益，各实践地区应该依据实际情况，建立健全规章制度，明确各相关主体的权利和责任，强化协同治理意识，从制度层面为行动提供保障。

5.2 加强主体信息交流，建立统一沟通平台

信息的准确沟通和传递，是保障行动正确实施的关键。在实践调研中发现，各协同主体见信息传递方式较为单一，横向和纵向传递存在时间差，存在文件信息误解和反馈不及时的状况。因此，应以各主体平等为原则，建立一个标准化的沟通平台，如APP软件、微信公众号、小程序等，增加各主体信息透明度。平台的建立，保证各相关主体获取信息时间和精准度的一致性。另外，平台可同时涵盖活动宣传、报名筛选、满意度调研等功能，保证活动实施的系统性、协调性和科学性。统一的信息沟通平台，有助于各种信息、反馈及突发事件的处理，同时也有助于增强各相关主体的参与感和体验感。

5.3 优化主体绩效评价，实施激励奖惩措施

绩效评价主要用于企业管理领域，用来测评员工绩效、项目合理性等指标，通常使用量化指标数据，检验行为过程、结果的有效性。随后绩效评价被引入各个领域，政府行为也需要通过绩效评价进行优化改进。通过文献检索阅读发现，政府购买行为的绩效评价研究侧重于目标和结果的整体评价，对相关主体、管理模式等缺乏系统评价体系。而为了提高协同治理质量和效益，增加对相关主体绩效评价尤为重要。对政府购买青少年体育公共服务进行绩效评价，应涵盖纵向、横向、内部、外部多视角评价，建立同级主体统一评价体系，从而对比各主体优劣差异，实施激励奖惩措施。通过建立合理等级化的奖惩措施，使协同主体之间不仅有合作互助关系，还有竞争提升精神。合理的奖惩机制对主体积极性和主动性会产生激励作用，成为协同治理效益提高的催化剂。

5.4 完善资源分配机制，化解供需关系矛盾

政府购买体育公共服务财政支出所购买的资源是有限的。对青少年来说，定向体育公共服务购买存在指标限制，从而出现抢占培训指标的现象。但在研究中发现，有限的体育公共服务资源仍旧出现体育公共资源浪费现象。因此，为了化解供需关系矛盾，应该完善资源分配制度，利用有限的资源获取最大化受益。在资源分配上，前期要切实需求调查，确保区域协调划分；中期采用动态调整机制，将未使用资源再度划分；后期通过信用机制手段，建立黑名单制度，对侵占资源造成浪费者拉入黑名单，降低其信用积分。因此，政府购买青少年体育公共服务要注重全过程监督管理，以受益主体实际需求为导向，更加科学合理地布局资源分配。

6 结语

政府出资为青少年供给体育公共服务成为提升青少年身体素质水平的未来趋向。在服务型政府建设驱动下，建设政府与非政府组织的良好互动关系，发挥协同治理功效，能够促进“全能政府”向“有限政府”过渡，从而提升政府执政信用和执政能力，向人民树立良好的政府形象。通过协同治理的衍生起点和运行机制，提升整体效益的阻碍主要是相关主体之间的沟通协调。协同治理主体权利和责任是否协调和平衡，关系到服务的供给质量影响服务购买的整体效益。因此，突破协同治理困境，需要未来更多的实践探索。