改革开放40年体育助力“贫困治理”的政策历程：成就、问题与前瞻

肖坤鹏，张铁民

(东北师范大学 体育学院，吉林 长春 130024)

在现行贫困标准下，中华民族千百年来的绝对贫困问题将得到历史性解决，为全球贫困治理贡献中国智慧。我国贫困治理能够取得如此成就，主要归功于国家扶贫政策的实施。政府在贫困治理的不同阶段都设计了战略性的扶贫手段，规划了短期与长期的扶贫目标，指导了我国贫困治理工作的有序开展。据统计[1]，1979—2018年间，中央政府及相关部委共发布了289个扶贫政策文件，51个部委级部门参与设计和实施了扶贫政策。站在新的历史节点上，回顾改革开放40年我国贫困治理的政策历程，医疗保障被视为未来贫困治理的重大战略任务[2]。但笔者认为，医疗保障是在人失去工作能力时，需要的刚性消耗支出，而体育才是持续保持身体健康、发挥其生产性的保障行为。与医疗保障相比，体育助力贫困治理的作用更具积极性和生产性。而这一观点在国外被广泛认可，如美国把全民健身作为确保贫困地区经济增长、人民福祉改善、减贫工具的基础性工作[3]；英国从穷人的实际出发来增加贫困地区体育公共服务的基础性投入和科技性投资[4]；德国在立法理念和立法目标上高度重视体育文化的脱贫功效[5]。而我国学者也围绕精准扶贫的“体育路径”多方探索，立足如期完成脱贫攻坚战提出了行之有效的体育战略定力[6]。但打赢脱贫攻坚战之后，我国贫困治理战略将发生历史性转变，作为回应，必须提前谋划体育扶贫的战略定力。对此，笔者以历史和现实为鉴，通过对我国体育助力贫困治理的逻辑起点、政策历程、建设成就、现实困境等进行系统梳理和全面总结，提出完善体育扶贫长效机制的政策前瞻。

1 体育助力“贫困治理”的内涵及其逻辑起点

1.1 体育助力“贫困治理”的内涵

“治理”是指政府或社会的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序满足公众的需求[7]。“贫困治理”是治理理论在贫困领域中的具体实践，是指政府、市场和社会等多主体为解决贫困问题，进行资源投入并相互协商、协作的过程，其总体效应是减少贫困、保障贫困人口的权利、提高社会资源的均等程度[8]。据此，结合我国体育事业改革和治理的实际情况，笔者将体育助力贫困治理定义为，国家通过实施特别的体育政策，由政府、市场和社会等组织机构按照“发展体育运动，增强人民体质”的国家意志，保障贫困地区人民群众享受基本的体育权利达到或接近全国平均水平。

从定义中不难看出，体育助力贫困治理的构成主要体现在国家意志和人民权利两个层面。首先，《宪法》是国家意志的集中体现，虽然我国《宪法》没有明文规定“体育权”，但“体育权”的实质却存在于宪法的相关条文之中[9]。所以，体育助力贫困治理的基本属性可以体现为：1)权利保障的法定性。国家必须以法律法规的手段在贫困地区推进体育事业的发展，保障贫困人口享有的体育权利。2)经济发展的适应性。随着国家经济水平的提升，对贫困地区体育政策的投入水平也要提升，体育政策在国民政策中的比重也要相应加大。3)实现目标的强制性。体育助力贫困治理要以政策为导向，问责机制为保障，明确各级政府在体育扶贫目标中的支出责任。其次，体育成为一项权利，个体享有通过体育获得自身保障与发展的权利。所以，体育助力贫困治理的基本属性可以体现为：1)权利行使成本的非排他性。体育不同于其他受益显著的财产性扶贫，在扶贫过程中不存在利益排斥，可以共同享受政策普惠。2)权利实现的互补性。体育与健康、文化具有明显的互补性和协同性，在享受体育权利的同时，健康权和文化权也能得到不同程度的实现。3)权利参与的自由性。政府、社会和市场为贫困人口提供必需的体育设施和场地，个体的参与行为无法由他人代理。

1.2 体育助力“贫困治理”的逻辑起点

贫困不仅是收入或消费不足的问题，还是教育、医疗、文化等机会和能力缺失的问题[10]。体育助力贫困治理的作用具有独特的补位功能，对健康、文化、教育、经济领域扶贫的助力构成了体育助力贫困治理的逻辑起点。

1.2.1 体育是健康扶贫的有益补充 国家卫生计生委等15个部门印发的《关于实施健康扶贫工程的指导意见》指出，通过医疗保障全面提升农村贫困人口的健康水平。人力资本理论认为，体育锻炼不仅可以使患病群体的身体康复，而且能够使亚健康群体的心理疾病得到缓解，同时可以降低健康群体的健康脆弱性，故而有“运动是良医”的理念之说。

1.2.2 体育是文化扶贫的内在表现 文化部印发的《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》指出，全面提升贫困地区文化建设水平，确保贫困地区文化发展总体水平接近或达到全国平均水平。体育既是一种生活方式，更是一种文化精神。体育所展现出的健康、朝气、勇敢、团结、乐观、积极等文化特质，能引导贫困地区群众形成讲文明、乐奉献、树新风、守规矩、爱劳动等良好的价值观。

1.2.3 体育是教育扶贫的外延形式 教育部等7个部门印发的《关于实施教育扶贫工程意见的通知》指出，发挥教育在扶贫开发中的作用，促进集中连片特困地区从根本上摆脱贫困。连片特困地区具有典型的代际性特征，锻炼心理学研究表明，体育锻炼习惯具有极强的可传授性和延续性，容易在代际与代内之间传播，收益往往能持续一代人甚至数代人的时间[11]。

1.2.4 体育是经济扶贫的重要手段 促进贫困地区就业和增收是贫困治理的根本目的，在贫困地区打造体育旅游、生态、康养等产业能直接拉动地区的就业和增收。另外，体育锻炼能抵抗各种慢性病，减少医疗支出。正如刘鹏所讲的，投入1分钱的体育可以节省2到3分的医疗投入，最高可达8分钱[12]。

2 改革开放40年体育助力“贫困治理”的政策成就

2.1 “体制扶贫”阶段(1979—1985年)：制定了农村体育的工作方针

1978年12月，党的十一届三中全会开启了改革开放的新时期，我国贫困治理从体制改革着手，通过实施“大包干”，在提升生产力水平的基础上，着眼于解决农村贫困问题。1979年1月，中央批转了《全国民政会议纪要》，扶贫工作引起了各级党政领导的重视。随后，民政部转发了黑龙江省肇东县《关于太平公社扶贫工作的调查报告》，在全国推广了扶贫工作的具体做法，拉开了新时期贫困治理工作的序幕。1982年12月，国家经委等9个部门联合印发《关于认真做好扶助农村贫困户工作的通知》，要求全社会各部门通力协作，要从物质帮扶向更广领域拓展，积极、有步骤地开展扶贫工作。1984年9月，中共中央、国务院印发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，规定了农村地区教育、公路、电力、通讯等建设工作的方针、任务和措施。由此，我国体育工作开始从城市延伸到县级地区，并作为改善县级及农村地区面貌的重要工程。1984年12月，国家体委下发《关于加强县级体育工作的意见》，强调了农村体育是县级体育工作的重点，把办体育的权利由政府移交给农民，要让农民群众从体育中受益。这一时期，体育作为扶贫手段的一项工作安排，实现了从城市—县城—小城镇—乡镇—农村的层层延伸，并以体制改革为契机，呈现出国家、地方、集体、个人办体育的生动局面。据统计，1985年全国共有1 031个县举办了各种农民体育比赛、415个县举办了综合型的农民运动会[13]， 这极大地改善了农村贫困地区的精神面貌，丰富了农民的体育文化生活，体现了从实际出发的工作方针。

2.2 “开发扶贫”阶段(1986—2007年)：规划了农村体育的顶层设计

1986年5月，国务院成立“贫困地区经济开发领导小组”议事协调机构，将扶贫工作着眼于瞄准地区经济发展。1986年6月，国务院办公厅转发《国务院贫困地区经济开发领导小组第一次全体会议纪要》，提出加速贫困地区的经济开发，主要任务是由解决普遍性贫困向区域性贫困转变。以此为标志，我国确立了开发式扶贫方针。1994年3月，国务院颁布《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》，提出了开发扶贫的3项任务。受当时国家财力和经济发展水平的制约，体育扶贫并没有被纳入开发扶贫的政策，但在部门任务分解时却将“做好贫困残疾人的康复扶贫工作”作为一项具体的政策来实施。1995年6月，国务院颁布《全民健身计划纲要》，提出要提高农民体质和健康水平以及残疾人的身体素质和平等参与社会活动的能力。1995年8月，《体育法》的颁布为农民和残疾人享受体育权益提供了法律保障。2001年6月，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，提出在解决农民贫困人口温饱的基础上，将中西部地区作为扶贫开发的重点，但在扶贫内容中仍没有明确体育扶贫的政策。不过，这并不影响中国体育事业在贫困地区的助力。2002年7月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，提出要加大对中西部地区农村体育事业发展的支持力度。2006年“中央一号文件”提出要推动实施“农民体育健身工程”，随后国家体育总局颁布《关于实施农民体育建身工程的意见》，对实施对象、建设重点、基本标准和任务目标作出具体规定。在开发扶贫时期，体育扶贫虽未作为扶贫政策的考虑，但贫困地区的体育政策已成为国家普适性政策，体育法律、法规的颁布为改善农村贫困地区体育设施，为贫困人口享有基本的体育权益提供了法律保障。据统计，2007年全国各地在农村共投入2亿元的体育设施，农民参与体育人数超过1.05亿人[14]。

2.3 “双规并行”阶段(2008—2012年)：明确了体育扶贫的工作思路

2007年8月，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，提出要稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。以此为标志，从2008年起中国贫困治理进入了开发式与保障式扶贫双规并行的新阶段。2011年12月，国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，提出坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，使贫困地区农村纯收入水平增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。体育公共服务作为公共服务的重要部分，国家开始从体育公共服务的供给层面来推进体育扶贫。国务院印发的《全民健身计划(2011—2015)》，要求各级政府将发展农村体育纳入当前全面建设小康社会和社会主义新农村的建设规划。随后，国家体育总局在《体育事业发展“十二五”规划》中指出，大力实施“雪碳工程”“全民健身路径工程”“助残健身工程”等专项行动参与扶贫，要求到2015年在全国50%以上的街道(乡镇)、社区(行政村)建成农民体育健身工程。这一时期体育扶贫依然未被纳入扶贫政策中，但农民健身工程已列入全面建成小康社会的建设规划中，体现了国家扶贫政策的内涵构成和思想延伸。而且从民生需求的角度看，体育是重要的民生工程，是顺应我国贫困治理、体现社会责任的时代需要。这一时期山西省晋城市市委、市政府始终将农村体育公共服务作为新农村建设的重点工程来抓，2012年就确保了2 334个行政村实现体育公共服务全覆盖，人均体场地面积达到了1.55 m2，高出同期全国平均水平0.09%[15]。

2.4 “精准扶贫”阶段(2013—2020年)：确立了体育扶贫的战略地位

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西花垣十八洞村考察时提出“精准扶贫”，强调扶贫要实事求是、因地制宜。坚持精准扶贫，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。至此，我国贫困治理进入到“精准扶贫”的新阶段。随后，《建立精准扶贫工作机制实施方案》(国开发办[2014]30号)、《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发[2015]34号)、《关于建立贫困退出机制的意见》(厅字[2016]16号)等，系列围绕精准扶贫的实施方案和意见相继发布，系统全面地部署了围绕全面建成小康社会目标的脱贫攻坚工作安排。习近平总书记也多次发表讲话，要求把全民健康作为全面建成小康社会的重要内涵，并且在2016年的全国卫生与健康大会上对“没有全民健康，就没有全面小康”的内涵进行了深刻的阐释，确立了健康在精准扶贫中的地位。2016年10月，国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》，提出要把健康放在优先发展的战略地位，以农村和基层为重点，推动健康领域基本公共服务的均等化，促进全民健身与全民健康深度融合，体现了体育扶贫的战略地位。正如前文所述，相比医疗保障，体育对健康的促进更具优势。为此，2018年7月国家体育总局与国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于体育扶贫工程的实施意见》，提出发挥体育综合带动效应，通过发展体育产业、援建基础设施、开展大众健身来助力脱贫，在实现贫困人口增收的同时，健康水平明显提升。随后，《关于实施健康中国行动的意见》(国发[2019]13号)、《关于印发体育强国建设纲要的通知》(国办发[2019]40号)等的颁布，更为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会制定了体育助力贫困治理的任务和时间表。

3 改革开放40年体育助力“贫困治理”的政策困境

3.1 贫困人口体育权益保障水平有待提升

体育权益是受法律保护的体育权利和利益，是公民应有的法律化，是一种制度化的权益表达[16]。虽然《体育法》和《全民健身条例》的颁布分别对实现公民体育权和政府要依法保障公民参加全民健身活动的场地设施、政策制定、投入经费、组织活动、体育指导员等各项“保障条件”进行了明确规定，但体育权益保障水平总体仍处于较低水平。尤其是在《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中将体育扶贫作为文化扶贫的工作，不仅缺乏应有的独立性，而且仅将体育设施建设作为体育扶贫的目标任务。即便如此，在体育扶贫的地方实践过程中，其任务考核所占的比例也极低。如在四川省委办公厅、省政府办公厅印发的《四川省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》中，体育健身设施作为贫困县“六有”硬件标准中的一项，规定未完成的贫困县将被扣除0.3分，而整个贫困县的考核总分则为125分。而且对贫困地区体育设施的建设也普遍停留在简易的基础设施，配备数量也较少。如课题组在某省体育局定点扶贫村的调研中，该村党支部第一书记告诉我们：“政府在铺设健身路径时，承诺共配备11件健身器材，但最后到了村里只剩下6件了，他原本以为是政府克扣了体育专项扶贫款，但后来才得知省体育局为了能给群众配备利用率最高、功能齐全、质量较好的健身器材，把原有购买13件简易器材的钱购买了6件群众需要的器材。”

3.2 贫困地区体育工作统筹兼顾不够深入

体育工作统筹兼顾是指从全局出发，妥善处理各地区体育事业内部各种错综复杂的关系，兼顾不同阶层、不同群体、不同地区人群的体育权益，实现其均衡、协调发展[17]。改革开放40年，我国政府大力实施“雪碳工程”“全民健身路径工程”“助残健身工程”，推动了“老、少、边、穷”地区体育工作的统筹发展。但从整体效果看，贫困地区体育工作的统筹兼顾效果还有待进一步深入，主要表现为：1)城市贫困地区体育发展水平落后于农村。城镇化进程加速了城乡劳动力的流动，使得原本独立分开的城乡贫困现象彼此产生紧密联系。城市农村人口收入的不稳定性导致贫困随之空间转移到城市，集聚并分布在城市的不同区域，而农村贫困治理的组织实施制度较城市完善，造成了城市贫困地区体育工作的“真空”。如课题组调研发现，在某市的城乡结合地区汇集了大量的低收入群体和流动人口，据居民反馈，“这个地区享受不到政府的服务，道路常年积水，无人管理，做饭使用的天然气和冬天供暖的暖气都没有”。笔者反思，最基本的民生需求都难以保障，体育公共服务的建设更是难上加难。2)普通贫困与特殊贫困群体的体育投入水平存在偏差，体现在老年人、残疾人等特殊贫困群体的中长期体育扶贫政策投入较大。如国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，要求到2020年90%以上的乡镇街道要成立老人基层体育组织、老人健身活动站点和体育团队。国务院印发的《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，要求到2020年要创编一批适合残疾人健身的体育项目。但目前国家中长期扶贫规划纲要中还没有明确涉及普通贫困群体的体育扶贫目标。3)政府、市场和社会在体育工作中的推进程度未实现均衡。长期以来，贫困治理主要依靠政府扶贫资金的投入，在对口帮扶、选派第一书记、组织扶贫工作队、设立扶贫车间等的“超常规”做法中，政府发挥的作用远超过市场和社会组织，有为政府、有效市场、有机社会的体育扶贫大格局仍未形成。

3.3 体育扶贫融合发展能力尚需完善

融合发展是指事物间彼此联系、交叉并相互渗透促进发展的过程。根据体育助力贫困治理的内涵，结合关于体育扶贫工程实施的意见，从微观层面来看，体育扶贫融合发展是要通过不同部门之间的协同合作共同推进体育在贫困地区的发展，处理好体育扶贫的供需矛盾；从宏观层面来看，体育扶贫融合发展是要立足脱贫攻坚的战略需要，为解决全面建成小康社会中的政治、经济、文化、教育等问题服务。从这两个层面来看，我国体育扶贫融合发展能力的进步空间依然较大。1)从前者来看，我国政府早已意识到体育助力贫困治理的复杂性，紧靠体育部门一方力量难以实现。所以，2016年底国务院批复成立全民健身工作部际联席会议制度，联席会议由国家体育总局、国务院办公厅、中宣部等29个部委组成。旨在推动形成“大体育”体制机制，加速体育与其他领域的融合发展，实现贫困地区全民健身与全民健康深度融合，牢固脱贫质量。而且，地方政府也相继建立了由政府牵头联合其他部门的全民健身领导协调工作机制。从融合的实践效果看，广西、江西、安徽、江苏等省份的贫困地区融合效果较好，部分地区还有待提升。如在调研中，一位扶贫干部很无奈地说道，“体育的问题要得到解决不大可能，因为县级政府投入的经费有限，在脱贫攻坚的最后一个年头里，首要目标是在如何减少穷人数量上，哪有时间和精力来搞体育扶贫”。2)从后者来看，习近平总书记多次就体育对全民健康、民族复兴的重要意义作过系统阐释。这为体育融入脱贫攻坚、建成全面小康社会提供了发展思路，但从实践效果看，其功效还有待提升。数据显示，2014—2018年间因病致贫、返贫的贫困户在建档立卡贫困户中占比从40.62%下降到31.08%，在所有致贫因素中，因病致贫仍排在第一位[18]。

3.4 体育扶贫多元功能发挥仍需重视

习近平总书记多次强调，体育是承载国家强盛、民族振兴的梦想，体育强则国家强，国运兴则体育兴。因此，体育扶贫的功能不仅局限在增进人民体质健康，还可以衍生出多种扶贫模式，从而推动医疗、经济、文化等领域的全面脱贫。如在《关于体育扶贫工程的实施意见》中，要求通过6个重点项目来完成因病致贫、全民健身、农民增收、产业发展、美丽乡村、康复服务等扶贫任务。然而，目前体育扶贫所承载的健康促进、文化繁荣、经济发展、社会教育等多元功能还未得到释放和发挥。比如随着全民健身上升到国家战略层面，但就如何让贫困群众认识到全民健身对健康的重要性，使其从“寻医问药”的被动调理认知转为“强身健体”的主动康养理念等方面的功能发挥还不够重视。另外，体育是拉动贫困地区人口就业和增收的绿色产业，但在如何借助全民健身和体育产业来丰富百姓文化生活、提升人力资本、完善产业链条等方面的效果不够理想。再如在此次调研中，课题组在对某村贫困户村民的访谈时得知，村民儿子脑部创伤手术后落下手脚活动障碍，每次到康复医院做肢体训练需要近500元的费用支出。其实，肢体康复训练完全可以利用在村委会广场建设的训练器械进行，但村民却坚持认定必须上医院才能康复，无论我们如何解释，都无动于衷。这表明，当前体育扶贫只集中于“体育+设施”的层面，实际上陷入体育局单打独斗的局面，对“体育+医疗、旅游、产业”等功能的探索明显不足。体育扶贫多元功能发挥不够的原因可能有：1)理论认识局限、实践经验匮乏；2)操作简单、政绩明显、风险系数小。另外，要实现体育扶贫的多元功能发挥单凭扶贫干部一己之力难以完成，需要大量专家、资金和技术的保障。

4 体育助力“贫困治理”的政策前瞻

4.1 制定体育公共服务中长期规划，健全相对贫困的应对机制

党的十九届四中全会指出，建立解决相对贫困的长效机制。绝对贫困到相对贫困转变的最大特点，就是扶贫任务从最初以维持贫困人口的基本生存需要转向了满足贫困人口日益增长的自我发展需求，贫困治理策略上也从常规的开发项目扶贫向基本公共服务减贫路径上转变[19]。随着全民健身上升到国家战略，体育公共服务对满足人民日益增长美好生活需要起到了基础决定性作用。体育公共服务的减贫作用机理在于：1)通过全民健身提升个体的健康人力资本水平，增强贫困地区人口的发展能力和生产能力；2)通过体育竞赛丰富个体的体育文化生活，减少社会排斥，促进社会和谐，降低贫困发生率；3)通过体育产业开发吸纳就业，提升贫困人口向上流动的能力。因此，针对贫困人口体育权益保障水平偏低、体育公共服务功能不明确等问题，应明确体育公共服务在相对贫困治理中所承担的角色，落实各级政府树立社会契约、确立财权事权、统筹城乡的主体责任，强化政府政策制定和规划职能。尽快制定《国家体育公共服务中长期发展规划(2021—2035)》以及《“十四五”时期体育公共服务发展规划纲要》等专项发展规划。中长期发展规划的核心内容应总结现阶段及未来相对贫困的特点、发展形式及可能面临的瓶颈问题，明确其指导思想、基本原则、具体任务和落实方案，前瞻性、可操作性地布置2021—2035年体育公共服务在相对贫困治理中的各项工作。另外，在发展规划制定的同时，还要完善专业人才培养、体育文化教育、市场专业机构、统筹性社会保障体系等相关政策和制度，从政策和制度层面打破体育扶贫工作的融合屏障，从规范性和人性化入手健全相对贫困的应对机制。

4.2 夯实全民健身在健康中的地位，完善体育扶贫的法治制度

防止因病致贫、返贫，提升国民体质健康水平是解决相对贫困的基本前提。体育锻炼对疾病的预防有着不可替代的重要作用。习近平总书记也多次强调，全民健身的战略就是要促进全民参与，将全民健身作为全体人民增强体魄、健康生活的基础和保障。《“健康中国2030”规划纲要》的颁布，从新时代中央层面推出了关于人民健康的国家发展战略，并要求将体育事业纳入健康生活、健康保障及健康产业之中，不断提升体育公共服务和产品的供给，提高人民群众参与体育锻炼的意识，促进健康水平的提升。在国务院办公厅印发的《健康中国行动(2019—2030)》中，不仅对健康中国行动主要指标任务进行了责任分工，而且还为民众提供了科学健身的指导和建议。可以说没有全民健身的广泛开展，相对贫困治理就如同无源之水，全面健康将成为无本之木。因此，在未来中国贫困治理的道路上，必须把握好全民健身与全面小康的逻辑关系，针对体育扶贫融合发展能力薄弱的问题，以完善体育扶贫的法治制度，夯实全民健身在健康中的地位。法治是实现社会稳定和谐的关键举措，是推动体育扶贫战略落实的重要保障。关于我国法治路线的描绘，早在党的十八届四中全会上就提出在国家、政府、社会层面上实现“三位一体”的建设，这为完善体育扶贫的法治制度提供了实践方向。1)通过对全民健身公共服务在贫困地区的开展进行立法，以法治建设来维护贫困人口的体育健身权益和体育需求表达权利，形成对政府治理全民健身的行为约束，依法推进全民健身公共服务的有序开展。2)明确全民健身公共服务在贫困地区开展的政府责任法律范围，通过立法的形式定位政府的主导地位，且阐明不同政府部门之间的责任划分、首责义务和兜底责任。推进贫困地区财政分权的法制化建设，着手研制符合贫困地区的“财政转移支付法”，厘清政府间的事权、财权，避免相互推诿[20]。3)以立法的形式确立体育扶贫社会组织的地位，赋予社会组织职能，推动贫困地区全民健身法治社会的形成。

4.3 加大体育公共服务的财政投入，增强体育扶贫的社会力量

公共财政投入是我国贫困治理的主要资金来源。体育公共服务的供给作为应对相对贫困治理的一项重要制度安排，需要国家和社会这两大主体的共同参与，积极制定符合相对贫困治理的战略举措来宏观指导。因此，加大对体育公共服务的财政投入，不仅需要国家和地方政府的财政转移支付，而且需要引导更多的社会资源流入贫困地区的体育公共服务建设中，增强体育扶贫的社会力量。1)保持现行公共财政投入的总体连续性。打赢脱贫攻坚战后，已摘帽的贫困地区仍属于相对贫困治理的地区，且贫困脆弱性较高，极易返贫，需要继续保持着以国家为主、地方为辅的公共财政投入机制[19]。建议对已摘帽贫困地区实施3年的产业扶贫与体育公共服务保障式扶贫相结合的过渡期财政投入支持，实现脱贫攻坚与减贫政策的无缝对接。在过渡期内国家和地方财政投入应聚焦深度贫困地区，以贫困人口的健康需求为导向，增加对体育公共服务的基础设施、文化活动、专业指导、规章制度等的财政投入，并建立公共财政预算动态增长机制，攻克深度贫困地区的健康壁垒。2)把握乡村振兴的建设机遇，通过特许经营、政府购买、民建公助、公建民营等模式吸引社会力量参与农村贫困地区的体育扶贫工程项目，发挥社会力量提供体育公共服务的主体作用，重点突出社会力量能够根据贫困人口的个性化需要提供社会化的体育服务。如社会企业可根据自身专业对贫困地区不同类型贫困人口的健康状况、医疗卫生、体育需求、生理特征、心理特性、发展能力等开展综合筛查和评估，形成提升贫困人口内生动力的体医模式实施方案。国家和地方政府及企业可共同投资兴办体育健康中心，投入运营初期国家和地方政府可实施按一定消费金额配套补助的措施，在减少贫困人口消费支出的同时提高参与全民健身的积极性。

4.4 打造人民满意的体育产业新业态，实现体育扶贫的增收能力

相对贫困产生的根源在于财富资源分配不均。所以，实现持续增收不仅是防范大面积返贫的重要保障，更是解决相对贫困的具体措施。但实现持续增收的关键在于针对有劳动能力和就业意愿的贫困人口及低收入群体，强化贫困地区的产业扶贫和就业扶持，重点做好生产与销售的衔接、培训与就业的对接，建立长久稳定的增收致富机制。体育具有显著的经济功能，体育产业作为新时代国家重点培育的新兴业态，将成为推进我国经济结构转型的重要支柱产业。所以，应抓住国家大力发展体育产业、推进乡村振兴和支持农民工返乡创业的契机，在贫困地区发展体育产业。但受贫困地区自然环境、生产力水平和人力资本等因素的制约，体育产业无论是在产品技术上还是生产方式上都难以与发达地区相比，不仅起不到扶贫的效果，而且还容易因投资失败导致返贫[21]。所以，按照习近平总书记提出的“以人民为中心”的体育发展观，树立以人为本的发展理念，在贫困地区着力打造人民满意的体育产业新业态，形成极具特色的体育产业项目服务。1)发挥“体育+医疗”“体育+旅游”“体育+养生”等体育多元功能，由地方省级政府引导建立贫困地区创业人才库、项目库和专家库，为返乡创业者提供政策咨询、项目推介、创业培训和创业孵化等服务。返乡创业者根据地方资源禀赋差异，打造以新时代人民美好生活的目标向度为中心、以运动休闲为特色、以旅游为基础，全民参与、人民满意的体育赛事和服务。2)地方政府应加大对贫困地区体育产业特色项目和个性化服务的宣传，并主动为体育产业项目寻求市场，鼓励地方企事业单位员工体验休闲服务，及时将体验感受反馈于返乡创业者，并改善和提升服务。3)做好贫困地区群众对当地体育产业的职业适应和职业发展能力，使其真正成为体育扶贫的受益者。

5 结束语

党的十九届四中全会提出坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。这意味着打赢这场脱贫攻坚战之后，我国贫困治理的战略将会发生根本性转变。在此背景下，体育助力贫困治理上升到国家战略层面可谓是正当其时。因为与医疗保障相比，体育助力贫困治理的作用更具生产性，而这一点早已在国外被证实。那么，在即将打赢脱贫攻坚之时，作为回应，必须围绕相对贫困的治理目标，做好制定体育公共服务中长期规划，健全相对贫困的应对机制；夯实全民健身在健康中的地位，完善体育扶贫的法治制度；加大体育公共服务的财政投入，增强体育扶贫的社会力量；打造人民满意的体育产业新业态，实现体育扶贫的增收能力。