图书馆应急性公共文化服务中的法律问题研究

欧阳爱辉 李东梅

摘 要 在重大突发公共事件背景下，图书馆公共文化服务很难实现正常供给，而通过法律保障图书馆应急性公共文化服务是现代社会基本要求。论文采用理论思辨法和综合归纳法，考察了当前我国图书馆相关服务在重大突发公共事件背景下存在的主要法律问题，认为应通过完善应急性公共文化服务法律体系和应急管理体系，制定专门应急预案和条例，依法鼓励社会力量参与图书馆应急性公共文化服务来予以解决，实现对图书馆应急性公共文化服务的有效保障。

关键词 重大突发公共事件 应急性公共文化服务 应急法律体系 应急管理体系 法律保障

分类号 G251.3

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2020.09.002

Research of Legal Problems in Library Emergency Public Cultural Services：Under the Background of Major Public Emergency

Ouyang Aihui， Li Dongmei

Abstract Under the background of major public emergencies， it is difficult for libraries to provide public cultural services normally， but ensuring public emergency public cultural services by law is a basic requirement of modern society. The thesis adopts the theoretical speculation method and the comprehensive induction method to examine the main legal problems of the current library related services in our country under the background of major public emergencies， and thinks that it should be solved by improving the legal system and emergency management system of emergency public cultural services， formulating special emergency plans and regulations， and encouraging social forces to participate in library emergency public cultural services according to law， etc， and then to achieve effective protection of emergency public cultural services.

Keywords Major public emergency. Emergency public cultural service. Emergency legal system. Emergency management system. Legal protection.

0 引言

突發公共事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件[1]。突发事件与重大突发公共事件在事件发生的类型上相同，根据影响范围、社会危害程度等因素，重大突发公共事件是突发事件四级（特别重大、重大、较大和一般）中的一级。在我国，重大突发公共事件通常是指突然发生的、给公众生命、财产、社会秩序、公共安全造成危害，影响国家利益及一定区域内全球稳定局势的、需政府立即采取应对措施处理的、具有严重危害社会可能性和影响重大的公共事件。

公共文化服务，根据现行《公共文化服务保障法》第二条的规定，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动及其他相关服务[2]。顾名思义，应急性公共文化服务关键在于“应急性”，其释义简言之即应付迫切的需要[3]，至此可将应急性公共文化服务定义成应对突发公共事件，对满足公民基本文化迫切需要的公共文化设施、产品和活动等做出的紧急服务安排。因此不难看出应急性公共文化服务具有紧急性和不可避免的特点，且由于是应急性服务，即表明已不是处于一种可事前预防的状态，其重点在于事中和事后的解决处理。

通过加强对重大突发公共事件背景下图书馆应急性公共文化服务中的法律问题研究，不断完善相关应急性公共文化服务法律制度，提高预防和处置重大突发公共事件的能力，对构建社会主义和谐社会、提高图书馆应急性公共文化服务能力无疑具有重大理论和现实意义。

1 我国图书馆应急性公共文化服务现状

根据现行《公共图书馆法》第一条的规定，公共图书馆的任务和目标是为促进公共图书馆事业发展，发挥公共图书馆功能，保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明，坚定文化自信[4]。文化服务保障作为一项宪法权利，在《公共图书馆法》中进行了明确规定，具有重要地位。在重大突发公共事件背景下，出于疫情防控、维护民众安全等需要，各类文化场所一律关闭，各类线下活动纷纷叫停。

以新冠肺炎疫情为例，为全力做好疫情防控工作，各地图书馆暂停对外开放。那么，因图书馆关闭而导致的读者借书逾期等一系列公共文化服务问题究竟该如何解决？本着特事特办原则，很多图书馆对疫情期间闭馆导致读者还书逾期一律不作超期处理[5]。同时为有效避免人员聚集造成交叉感染，各地图书馆还通过官方网站和微信公众号及时向民众发布公告，暂停对外开放服务。为了不间断地向民众提供公共文化服务，做到“闭馆不谢客，服务不打烊”，很多图书馆把服务搬到云端，依托官网、微博、微信公众号等平台，以线上门户网站、公众号、文化数字电视等多种渠道，提供多样化的公共文化服务，发挥自身在传播知识、净化心灵、振奋士气等方面的媒介作用。据复旦大学图书馆2020年2月对京津、江浙沪地区12所高校图书馆所作的调研，各馆在疫情防控期间虽全部闭馆，但都采用不同方法加强在线服务和电子资源服务，多家图书馆通过学科馆员或群发邮件方式保持与读者的信息沟通[6]。

2 当前我国图书馆相关应急性公共文化服务中存在的主要法律问题

在重大突发公共事件爆发后，图书馆应急性公共文化服务若缺少全面完备的法律制度作为保障，往往会影响公共文化服务有效供给。因此，提供相应的法律来支持保障图书馆应急性公共文化服务，有利于保障公民基本文化权益。但可惜的是，我国现行《突发事件应对法》主要是围绕突发事件发生后的预防、监测、处置等方面进行宏观规范，至于《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等主要公共文化法律制度则更多强调的是如何在稳定社会状态下提供公共文化服务，对相关应急性服务的内容缺少具体明确规定，这便导致新冠肺炎疫情等重大突发公共事件发生后，图书馆应急性公共文化服务暴露出了诸多法律问题，进而严重影响到相关公共文化服务的质量。

2.1 应急法律体系不完备，法律依据匮乏

现行《公共文化服务保障法》的制定目的决定了公共文化服务在社会正常运行中的重要地位不容置疑。然而我国现有的主要公共文化服务法律制度在重大突发公共事件发生时并不能完全满足应急状态下民众的精神文化需求，图书馆应急性公共文化服务法律保障不到位导致民众文化权益在当前条件下难以全部实现。根据现行《宪法》和《突发事件应对法》等法律规定，我国社会状态分为五种，即常时状态、紧急状态、动员状态、突发事件应对状态与战时状态，不同的种类与不同社会具体形态相对应。目前除常时稳定状态外，我国仅有《突发事件应对法》和《戒严法》等作为应急法律体系内的主要依据[7]。现行《突发事件应对法》对国家建立健全突发事件应急预案体系进行了明确规定，预案体系的建立使得应急工作开展有了具体法律依据，但对于图书馆应急性公共文化服务这一公民基本文化权益方面的保障几乎没有提及。至于现行《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》则更是对图书馆应急性公共文化服务鲜有涉及。这给图书馆开展应急性公共文化服务增添了不少困难。

2.2 应急管理体系转型困难，缺乏协调有关部门的法律保障措施

在新冠肺炎疫情防控过程中，一些不同法律法规衔接困难甚至发生冲突的现象凸显，尤其在应急管理体系转型过程中，各级政府应急综合协调职能薄弱，信息统筹和应急协调的法定程序相应也有所弱化[8]。上述问题使各部门如何在重大突发公共事件中合理划分各自工作任务产生了一定困难，进而导致对图书馆等公共文化场所的应急管理缺乏科学性、合理性和统筹性。例如，现行《突发事件应对法》作为我国应急工作基本法，其中就政府在重大突发公共事件中的作用给予了一定的指导性建议，但并未对如何提供图书馆应急性公共文化服务给出明确规定和保障。且从目前情况看，现有公共文化法律制度大部分对图书馆应急性公共文化服务的保障还处于休眠状态。究其原因，一方面是该领域的法律条款多为鼓励、倡导、促进性的保障条款，并未涉及应急管理体系转型的相关问题;另一方面则是重大突发公共事件的不可预测性和破坏性对图书馆提供应急性公共文化服务造成了困难和阻碍。此种情形无疑对有关部门的能力要求大大提高，但是协调相关部门的法律保障措施始终未予以明文规定。

2.3 地方应急预案或条例重参照模仿，法律保障缺乏操作性

由于国家层面真正介入到各级政府部门应急工作管理的监督需要一定时间，各级地方政府对应急处置工作也需一定过程来加强认识程度，导致其在制定应急预案初期，对重大突发公共事件难免缺乏综合性认识，同时又没有以往经验作为实践参照，很多仅是为了应付上级部门对实施应急预案或条例的检查，采取对上级部门专项预案或条例简单模仿进而制定本地方相关规定的方式，且对当地各类遭受重大突发公共事件的具体领域保障规定的内容不全面，很多与当地实际情况存在一定冲突和不适应，缺乏可操作性。此类做法会导致在爆发重大突发公共事件时，地方应急预案或制定的条例很难实现对应急性行为的有效支持。而且由于各地区彼此存在差异性，对公共文化服务需求不一致，法律自身的普遍性和稳定性又导致国家立法无法全面解决当地实际问题。这对重大突发公共事件背景下的图书馆应急性公共文化服务实施也造成了不小阻碍。

2.4 社会力量供给应急公共文化服务的地位不明，缺少法律监督

从我国当前情况看，公共文化服务供给已经进行了很多尝试来引入社会力量，但实际效果并不令人满意。社会力量提供的公共文化服务不一定比政府更有效，且常成为私人牟利的工具。在重大突发公共事件频发的现实情境下，由于无法选择合适的社会力量提供应急性公共文化服务，将大大限制社会力量在图书馆应急性公共文化服务中的作用。造成这种困局的主要原因在于已发布的图书馆疫情防控预案及相关通知中并未涉及公共文化场所中的社会力量供给应急性公共文化服务的地位，同时对其也缺乏相应法律监督。譬如文化和旅游部公共服务司发布的《公共图书馆、文化馆（站）恢复开放工作指南》中规定“各级公共图书馆、文化馆（站）要继续把疫情防控放在首位，毫不放松地抓好防控工作。拟恢复开放的场馆，要提前做好预案，制定科学可行的具体措施，并根据当地防控部门最新指導意见及时进行动态调整，确保安全。”[9]从该通知不难看出，这实质上还是各级政府主导下图书馆自身在重大突发公共事件下的自我调整和恢复，该主导形式往往易忽视社会力量作用，导致相关社会力量参与应急性公共文化服务严重不足。而且政府在这种模式下负担过重的话也无法对民众多方面文化需求予以有效满足，易造成资源使用不合理、低效甚至浪费的现象，这无疑也制约了重大突发公共事件背景下的图书馆应急性公共文化服务发展。

3 重大突发公共事件背景下图书馆应急性公共文化服务中的法律问题之解决

基于秩序价值在应急法上的优先性，重大突发公共事件背景下图书馆应急性公共文化服务法律保障的首要目的就是保证各种公共文化服务危机应对方法和策略能顺利实施，从而将文化秩序恢复到正常轨道上的安全状态，尽最大化保障民众基本文化权益实现。故此，笔者认为宜从以下几方面来解决前述所言的图书馆相关应急性公共文化服务中暴露出的法律问题。

3.1 完善應急性公共文化服务法律体系，保证图书馆应急工作有效开展

客观来说，我国公共文化服务目前还更多处于依靠部门规章、行业规范保障的层次，现行《突发事件应对法》作为我国应急工作的基本法对各类突发公共事件发生时的应急性公共文化服务也没有作出具体法律规定。而在行政管理中，法律未规定而为之即违法。所以，对于重大突发公共事件背景下图书馆应急性公共文化服务法律保障的缺失，就使图书馆参与相关应急服务工作的人员陷入如何应急和处置的“两难境地”，一定程度限制了我国图书馆应急性公共文化服务能力。公共文化服务体系建设是文化部门重要工作，但也离不开全社会多领域多方面的共同参与。国外公共文化服务相关领域对公共文化服务关注度较高，其对公共文化服务法律保障的力度更大，在实施过程中的效果也更好。例如美国虽没有一部严格意义上的“公共文化法”，但许多相关领域法律法规都包含公共文化方面的条款。其《联邦国内税收法》501（C）（3）条款针对公共文化的减免税规定，就旨在通过税收减免促进美国公共文化服务发展，鼓励非营利文化组织进入公共文化服务领域[10]。

因此，我们不妨在相关法律制度中适当加入针对图书馆应急性公共文化服务的内容。如《突发事件应对法》在突发事件发生后的处理措施中对公共文化场所的临时服务模式加以宏观规范;针对《公共图书馆法》第33条规定的“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”[4]，可进一步完善为“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。在发生突发事件时，根据突发事件等级分别根据具体情况按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”;至于地方政府则须在关于疫情防控的《应急预案管理办法》中对紧急情况下公共文化服务活动如何开展进行明确指示。这样对图书馆开展应急性公共文化服务就有了明确规定，有利于实现其文化权益保障的应急目标，一方面进一步促成完善各层次法律制度，对于重大突发公共事件背景下社会生活覆盖的各领域均有法律保障;另一方面在法条中针对各种具体应急性公共文化服务予以明确规范，避免盲目实施造成浪费，切实保证图书馆应急工作顺畅高效开展。

3.2 完善应急管理体系，提高各级政府应急协调能力

建立科学全面的应急管理体系是以人民为中心思想的重要实践，具有重要的政治、社会和经济意义。新冠肺炎疫情发生使建设更加完善的重大突发公共事件应急管理体系，并强化各级政府的应急综合协调职能显得尤为迫切。因此，可在系统梳理和总结疫情防控经验基础上，在总体国家安全观框架下围绕现有涉及应急性公文化服务应对的各类法律制度，尽快就专门应急管理部门、卫健委、公安部、文旅部等多部门法定应急管理职责予以完善，对重大突发公共事件背景下的图书馆应急性公共文化服务工作如何开展、适用怎样的应急系统加以明确。尽快修改完善原有的应急预案及管理体系，可以应对此次疫情为契机，出台《公共文化服务场所应急管理条例》，明确图书馆应急部门及职责，以图书馆现有应急组织体系为基础，进一步明确应急队伍构成和相应人员;建立图书馆内部预警机制、应急处置机制、后期处置机制及这三重机制有效保障图书馆实施各项应急服务的措施和办法。同时，在一定程度上根据图书馆实际工作需要给予图书馆采取自治自救的应急方案，结合重大突发公共事件对图书馆影响的现实情况，将处置内容明确化、详细化。此外，还应健全预案管理体系，优化重大突发公共事件的预警、决策、处置等环节的法定程序，切实提升应急管理的法治化、科学化水平，并加强对各类主体落实应急预案的监督力度。这样一来，能促使相关部门督促管辖范围内的图书馆加紧落实重大突发公共事件应急预案的编制和备案工作，加快图书馆内部应急系统的建立，具体落实为良好的制度执行力，从而全面提升图书馆应对突发事件的能力，最大限度降低重大突发公共事件给社会造成的负面影响及民众的人身、财产损失。

3.3 制定专门应急预案和条例，规范地方应急法律保障

在重大突发公共事件发生的情况下，各地公共文化服务受到的影响往往有较大差异，且各地多有自身公共文化特色，这就不能一概以同样的应急预案内容去管理和处置不同地区的图书馆应急性公共文化服务。故地方制定应急预案和条例要以本地实际情况为基础，结合上级发布的应急管理办法，实现地区应急预案和条例的专门化、规范化，真正与地方相融合、解决具体地方问题。毕竟地方公共文化场所应急管理预案能否有效实施，关键在于具体问题具体分析。上级应急预案和条例已明确规定的内容，各地区在制定地区专门应急预案和条例时，不需作重复性规定或进行简单模仿。以新冠肺炎疫情为例，各省市图书馆线下公共文化服务均受到较大影响，而各地面临的具体情况又有区别，各省市图书馆应急性公共文化服务理应在结合国家应急预案基础上采取差异性安排。而具体如何指导地方图书馆实施特色化应急性公共文化服务应对重大突发公共事件？这就需国家相关法律、中央到地方各级应急预案和条例给予相应支撑，使得图书馆应急性公共文化服务真正做到有法可依，有法可循。

笔者认为，可针对现行《公共图书馆法》第5条规定的“县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内与公共图书馆管理有关的工作”[4]进行修改，在其后增加“县级以上地方人民政府文化主管部门根据突发事件等级不同，与县级以上地方人民政府其他有关部门相互配合，负责本行政区域内的应急公共图书馆管理工作”等相关内容，指导县级以上地方人民政府文化主管部门根据国家基本公共文化服务指导标准和省、自治区、直辖市基本公共文化服务实施标准，结合当地实际，制定本行政区域应急性公共文化服务目录并组织实施。地方关于图书馆应急性公共文化服务的预案和条例，在不抵触上级应急预案管理办法前提下，可根据本地具体情况对行政区域内图书馆应急性公共文化服务从服务内容、管理办法、民众和各级政府部门的权利（力）义务等方面予以具体规定。这样才能为重大突发公共事件背景下地方图书馆应急性公共文化服务的顺利实施提供有效法律保障。

3.4 依法鼓励社会力量参与图书馆应急性公共文化服务，加强法律监督

新冠肺炎疫情暴发后，在具体应对中暴露出了当前图书馆应急管理中的一些短板与不足。要有效应对此类重大突发公共事件，除发挥好政府对图书馆工作开展的主体支持外，也需充分发挥各类社会力量的作用。依法鼓励社会力量参与图书馆应急性公共文化服务，同时加强法律监督，这是在重大突发公共事件背景下保障图书馆应急性公共文化服务的重要措施。从前述可知，当前我国社会力量供给应急性公共文化服务的地位不明，缺少相应法律监督，现行公共文化法律制度连通常意义的社会力量供给公共文化服务都欠缺具体详尽之规定。有鉴于此，务必要对相关法律制度予以适当补充完善。譬如针对《公共文化服务保障法》第25条规定的“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理”[2]进行补充，在“鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理”后增加“在发生突发事件时，国家可以指导各地区公共文化服务部门出台相关应急管理办法，根据突发事件等级分别根据具体情况鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理”等相关内容，从而明确社会力量供给应急公共文化的地位。此外，为确保社会力量参与图书馆应急性公共文化服务具体化和实现有效法律监督，还要相应在《突发事件应对法》《公共图书馆法》等法律中对其参与图书馆应急性公共文化服务的范围、具体参与方式、鼓励措施、监督部门、法律责任等作出明确规定，从而最大限度发挥社会力量在图书馆应急性公共文化服务中的作用和价值。

4 结语

在重大突发公共事件背景下，图书馆应急性公共文化服务的法律保障无疑是在混乱的现实中为民众文化权益予以了充分维护，能够最大限度地减少因重大突发公共事件给国家、社会和民众造成的损失。因此，加强重大突发公共事件背景下图书馆应急性公共文化服务的法律问题研究，展开充分的相关法律保障已是刻不容缓。

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欧阳爱辉 南华大学经济管理与法学学院副教授、硕士生导师。 湖南衡阳，421001。

李东梅 南华大学经济管理与法学学院硕士研究生。 湖南衡阳，421001。

（收稿日期：2020-06-10 编校：曹晓文，谢艳秋）