突发公共卫生事件中社会保障功能研究

文/ 张帆 李丽静 卫学莉

一、社会保障功能的作用

突发公共卫生事件中社会保障功能的作用较多，包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利等，对经济发展、社会稳定以及社会救助的作用较大，主要表现在三个方面，即提供经济支持并稳定民心、提供服务支持和精神慰藉以及调动社会的资源互助共济，其具体内容如下：

（一）提供经济支持并稳定民心

社会保障功能可以起到提供经济支持并稳定民心的作用，首先，在提供经济支持方面，突发公共卫生事件事发突然，一旦发生危害性较大，各行各业都会受此影响，随之而来的经济发展放缓，社会保障功能可以通过现金给付或援助的方式来保障人们的基本生活，缓解人们的经济生活压力[1]。其次，在重大公共卫生事件中，整个社会的恐慌情绪较大，社会保障功能在稳定民心方面也能起到相应的作用，通过减免医疗费用，提供医疗保障稳定民心。

（二）提供服务支持和精神慰藉

社会保障功能还能起到提供服务支持和精神慰藉的作用，在突发公共卫生事件中，一方面，在服务层次，社会保障服务通过提供服务的方式来满足国民的需求，让每一个人都有了稳定的安全预期，如安老服务、康复服务、儿童服务等[2]；另一方面，随着人们物质生活水平的提高，精神需求也与日俱增，精神慰藉也是人的正常健康生活的必要条件，社会保障服务通过满足心理慰藉的需求，满足人们精神和价值观层面的需要，可以起到更高层次的保障作用[3]。

（三）调动社会的资源互助共济

互助共济是社会保障的基本原则，社会保障功能在调动社会的资源互助共济方面有着积极的作用。一般来说，在突发公共卫生事件中，政府主导是社会保障制度的基本规律，发挥政府的统筹规划作用，对社会保障各项资源进行科学部署和分配，充分发挥社会组织的作用，帮助人民互助共济，共渡难关，都属于社会保障功能的表现，通过调动和汲取社会资源，可以对困难地区提供帮助，尽可能降低突发公共卫生事件的危害[4]。

二、突发公共卫生事件中社会保障功能的优化建议

突发公共卫生事件中，社会保障功能的发挥关系到整个社会的长治久安，当前我国社会保障功能作用还存在不足之处，结合突发公共卫生事件的特点，做好社会保障功能的优化，可以从以下几个方面入手。

（一）优化社会救助的形式和项目

突发公共卫生事件中，优化社会保障功能，应优化社会救助的形式和项目。就目前而言，在社会救助方面，很多地区还存在不到位的现象，社会救助范围和人群有局限性，各专项救助依托最低生活保障制度，缺乏临时救助的标准和细则[5]。而突发公共卫生事件一旦发生，在社会救助方面无法采取相应的临时救助措施，使得社会救助的实施无章可循。在具体做法上，建议以社会救助立法为契机，对社会救助的形式和项目进行优化，明确突发公共卫生事件的临时救助对象，对社会救助的细则和具体实施方面进行明确规定，规范社会救助项目，确保突发公共卫生事件中困难群体的基本生活得到有效保障[6]。在社会救助的形式方面，也应采取多样化的形式，丰富社会救助的内容，如以现金救助为主，转变为兼顾现金救助与服务救助，在城乡社区采取封闭管理等特殊条件下，要加强对被救助者的实物和服务递送。同时，要特别强化就业救助，帮助因疫情暂时失去工作的城乡居民尽快提高就业能力，重新实现自食其力。

（二）做好医疗保障资金与财政资金联合发力

在突发公共卫生事件中，做好医疗保障资金与财政资金联合发力，以政府为主导，加强医疗保障资金筹集和管理，更好地处理公共财政资金与医疗保障资金的关系，使社会保障及医疗保障资金的筹集具有强制性，医疗保障资金与财政资金联合发力，通过公共财政转型与政府医疗投入机制的改革，做好突发公共卫生事件的医疗保障工作。在具体做法上，要引入公共卫生事件应急管理全流程的视角。从应急管理全流程的视角来看，至少应当包括预防与准备、监测与预警、救援与处置、善后与恢复等四个阶段。公共卫生资金的受益面是全体民众，应当主要在预防与准备阶段发挥作用。

（三）逐步实现医疗保障的战略转型

突发公共卫生事件中逐步实现医疗保障的战略转型，也是社会保障制度不完善的具体表现。医疗保障的战略转型任重道远，可以从医疗保障支付内容、支付比例和支付对象三个方面进行优化。其中，在医疗保障支付内容方面，针对突发公共卫生事件的特点，可以将一些预防性的用药和医疗手段纳入支付范围，支持人们养成良好的生活习惯。在医疗保障支付比例上，应合理划分医疗支付比例，将疾病报销与个人健康适度挂钩，结合突发公共卫生事件的具体表现形态，对于处于困难地区的人们适当降低其医疗保险的支付比例。在支付对象上，医疗保障的战略转型，应结合突发公共卫生事件中的医疗需求和医疗资源服务特点，更加向基层医疗卫生服务机构倾斜。就目前而言，在突发公共卫生事件过程中，基层医疗卫生服务机构的作用没有得到较好的发挥，还有一定的发展潜力和发展空间，医疗保障的战略转型，应利用好基层医疗卫生服务机构，发挥其在医疗服务资源配置上的作用，做好医疗分工，缓解医疗资源救治紧张的局面，提高卫生资源的利用效率。

（四）加快建立社会补偿制度

在突发公共卫生事件中，对现行的社会优抚制度进行修改和补充，建立健全社会化补偿制度和机制，保障公民的生存和发展权益。社会补偿主要是对因为战争、自然灾害以及不可控的社会风险造成损失的补偿，其对象不仅包括在突发公共卫生事件中的直接受害者，还包括对参与灾害援助的相关工作人员和志愿者的褒奖等。这一社会补偿制度的建立，主要是对参与突发公共卫生事件救援的人员进行的补充，虽然社会保险在一定程度上起到了社会保障的作用，在由于突发公共卫生事件的特殊性、突发性、危害性，除了现有的工伤保险及工作津贴之外，都应当通过社会补偿制度对其予以支持和褒奖，以弘扬正气，形成正能量。

（五）实现更加高效的合作局面

突发公共卫生事件中社会保障功能的发挥，还应加强合作来提升社会治理水平，整合政府行政力量与社工机构专业力量，通过实现更加高效的“政社” 合作局面。在具体做法上，要把握好三个关键点：一是加强社会组织的作用。在突发公共卫生事件中，各级慈善总会、红十字总会作为社会组织，通过和政府的合作，可以起到协调社会资源的作用，统筹推进社会保障工作的落实；二是实现从筹资向服务递送的重心转变。在突发公共卫生事件中，政社合作多是以凑集社会资金为主，在发展过程中建议按照社会分工的原则，向服务传递的方向转变，既可以筹资，又可以提供社会服务，建立基金会专门筹资、社会服务机构专业提供服务的新格局，并且用招标机制联结基金会与社会服务组织，不断提高其服务能力和服务质量；三是推动“三社联动” 深入开展。在突发公共卫生事件中，发挥政府的主导作用，加快推进社区、社会组织、专业社会工作的深入开展，尤其是在“互联网+”时代的今天，建议可以通过搭建信息共享平台、交易平台、监督平台和效果评估平台等方式，实现更加高效的“政社”合作局面。

三、结语

突发公共卫生事件中社会保障功能的发挥是一项综合的系统工程，具有长期性和复杂性。在应对突发公共卫生事件时，要确保社会保障功能的发挥，应从优化社会救助的形式和项目、做好医疗保障资金与财政资金联合发力、逐步实现医疗保障的战略转型、加快建立社会补偿制度以及实现更加高效的政社合作局面等方面，做好社会保障制度的完善，只有这样才能发挥出应有的社会保障功能，更好地应对突发公共卫生事件。