化工园区的规划编制体系分析

任芳 冯媛媛 郭景阁

(1.中国化工经济技术发展中心，北京 100723；2.南京苏夏设计集团股份有限公司，江苏 南京 210036)

0 引言

经过多年的发展，我国化工园区的发展经历了萌芽阶段、发展壮大阶段、优化发展阶段和提质发展阶段。目前，全国共有化工园区676家，园区间的建设与管理水平参差不齐，尚有60%以上产值低于100亿元的小型园区处于建设发展的初级阶段。部分园区存在布局规划不合理、规划体系不明、法定规划缺失等问题，造成园区发展的不规范现状。因此，梳理和完善化工园区的规划编制体系十分重要。

1 合理构架化工园区的规划体系

合理架构的化工园区规划编制体系(图1)，将对优化资源配置、合理组织空间，确保化工区与城市协调、可持续发展起到引领作用，能为化工园区管理者做出的各项决策提供支撑保障。本文提出的规划编制体系虽然是以空间规划为主轴，但更着眼于规划的综合性与实施性，强调在规划编制组织上的多专业、多部门、多领域的联动合作。

图1 化工园区的规划体系示意图

该体系是依据我国现行《城乡规划法》中明确的总体规划和详细规划两个层次的法定规划体系为基准。根据现行的行政管理体制，为保障实施的合法性及投资企业的合法地位，化工园区的规划仍需基于现行城乡规划编制体系，其核心思想是以城乡规划(空间规划)为基础来保障法定规划地位，通过各类专项规划来协调城乡规划物质空间的冲突，实现以产业发展规划“定目标”、土地利用规划“定指标”、环境保护规划“定底线”的多规合一。

2 化工园区的产业发展规划

化工园区产业发展规划编制的依据是所在城市的社会经济发展规划，是地方政府依据国家的相关产业政策对本地区提出的业态发展愿景的体现，是化工园区确定发展思路、发展目标、指标体系的重要依据。通过此项规划可明确化工园区的细分定位、主导产品、负面清单和经济效益，内容包括规划石化产品的方案及规模，所需原料、水、电、汽等公用工程资源的品种及规模，对所在区域的交通、环境的影响等。化工园区产业发展规划是化工园区总体规划、区域规划环评及其他专项规划的编制依据，也是化工园区产业发展目录的指导性文件。

编制化工园区产业发展规划应认真分析所在地区现有各类资源情况及承载能力(土地、环境、能源、原料等)以及交通、物流等基础设施条件，充分考虑规划石化产品的市场容量，合理确定发展规模，制定出符合当地特点、符合市场需求的具有较好的经济效益的产品链条。同时，产业发展规划还需结合所在城市的总体规划、自然条件等情况，对所需配套的重大交通基础设施和市政基础设施如热电厂、变电站、污水处理厂等做出初步安排。

3 化工园区的总体规划

化工园区作为城市的新型功能区，其总体规划在现行规划编制体系中应隶属于城乡总体规划中的分区规划，肩负着有效衔接城市总体规划和控制性详细规划的使命，向上是对城市总体规划成果的深化和转化，向下则是控制性详细规划的编制的依据。化工园区总体规划是法定规划，一般纳入所在城市的总体规划一并报批。

化工园区总体规划是在园区产业发展规划提出的发展思路指导下，对化工园区内物质空间进行功能、规模、性质的排定，并与化工园区外部的城市综合交通、基础设施、安全防灾等各个方面协调统筹。总体规划成果是各相关主管部门博弈、协调后的结果，既反映了化工园区快速发展的需求，也关注了功能结构的合理、资源布局的均衡和空间发展的有序。

化工园区开发建设过程中对于入园企业及区内的各项基础设施配套、公用工程项目的规划管理都将依据控制性详细规划执行。现行《城乡规划法》背景下控制性详细规划一经批复必须严格执行，是不能轻易调整的。为了确保控制性详细规划的可操作性，化工园区总体规划这一衔接性次区域规划的作用更加凸显，编制工作应包含发展战略、空间规划和分区图则的综合成果，体现具有刚性和弹性双重属性的合理控制要求。

在编制过程中，化工园区总体规划要与土地利用总体规划良好衔接。化工园区的总体规划在符合城市总体规划的同时，必须符合相同的规划年限的土地利用总体规划，即相同规划期内化工园区的用地边界既要与城市总体规划中城镇增长边界一致，也要与土地利用总体规划中建设用地控制边界一致。

4 化工园区的控制性详细规划

化工园区依据总体规划提出的各项目标、指标分解落在相应的规划空间中，赋予土地以一定的属性。经批准的控制性详细规划是开展各项开发建设活动的法定规划，是城乡规划管理部门对所有建设项目实施规划管理、核发行政许可(建设工程用地许可和建设工程规划许可)的法律依据，对化工园区开发建设的合法性具有不可替代的意义。

控制性详细规划的编制涉及国土、水利、交通、能源、环保、消防、安全、公共管廊等各类专项规划，需对专项规划提出的各类用地需求一一落实，科学安排土地利用，提出每一地块的开发强度，专家采集。提出容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、六线退让等各类控制指标。控制性详细规划实施细则中地块的控制性指标，是土地挂牌出让时的刚性约束指标。

需要特别指出的是，虽然有产业发展规划的引导，但石化产品的产业链延伸取决于市场与企业的抉择，故化工园区的招商项目存在一定的不确定性，因此在面向市场的发展过程中，控制性详细规划的用地控制应提供的是一种将市场的可能性落实于空间地域上的框架，即要留有足够的弹性，对产业发展配套的重要基础设施如污水处理厂、热电厂、消防站、固体废物处置、危险化学品停车场等要留有充分的余地，并在规划管理过程中严格控制。

5 化工园区的专项规划

化工园区的专项规划包括总图运输(综合交通)规划、给排水规划、供电工程规划、电信工程规划、供热工程规划、公共管廊规划、消防规划、环境保护规划等，涉及岸线利用的还应有港口规划。这些规划都不是法定规划，但都涉及空间规划，需要在进行空间组织时，满足各专项规划提出的用地需求。

因此，在总体规划编制阶段，应依据产业发展规划提出的发展思路、发展目标，各类专项规划提出的总体要求，遵循六个“一体化”的建设发展理念对化工园区各类基础设施及公用工程的规模、用地做出总体部署；在控制性详细规划编制阶段需结合各类专项规划提出的具体需求逐一确定核实用地规模，并明确规划条件。

化工园区内入园企业生产过程中所涉及的原料、中间产品、副产品和废弃物绝大多都具有易燃、易爆、有毒、有害、腐蚀的特性，这些具有潜在危险的特性决定了化工园区与普通工业园区相比，化工园区专项规划有其特有的规划理念和手法，如：综合交通规划的交通组织中要遵循石化产业人流、物流的集散特点，要提前考虑化工园区的封闭管理，危险化学品车辆的停放、清洗等；电力规划中架空的电力线路尽量不紧临产业用地；公共管廊规划需根据化工园区滚动发展的需求适度超前的布局公共管廊系统；供热规划应充分分析平衡入园企业可能的用汽需求，合理确定供汽的压力等级等。

6 多规合一的意义

许多城市之前的总体规划没有考虑到化工园区的发展，因而存在相当数量的化工园区在设立之初的选址很难完全符合当地的城市总体规划和土地利用总体规划，常遭遇“建设项目等规划调整”的尴尬，严重制约化工园区的健康发展。

生态保护红线实质上是一个区域生态环境安全的底线，而区域资源环境承载约束的是化工园区开发建设的天花板，产业发展规划和总体规划必须严格遵守。住建部发文推行城乡多规合一，国土资源部也在进行永久性基本农田的划定工作。因此，在总体规划方面还存在问题的化工园区应抓紧机遇尽快与所在城市的城乡规划部门协调对接，使化工园区总体规划纳入城市总体规划的修编；同时与所在城市的国土部门落实将永久基本农田的边界划定在化工园区的建设范围以外。

要实现化工园区规划编制体系的多规合一，在总体规划编制过程中要体现化工园区作为城市新型功能区的精简、高效的特征，从规划组织阶段就改变“规划分治”的乱象，建立多规联动的规划编制组织模式，统一组织、协调产业发展规划、总体规划、专项规划的委托、编制、咨询、协商、实施等环节。

7 结语

化工园区作为城市的特殊功能区，面对的是一个由国际国内市场推动的、不断变化生长的外部环境。通过合理、高效的规划编制体系来引导、服务好入园企业，通过坚守底线而灵活的规划实施统筹、实现滚动发展，通过良好的运行机制将规划转化为现实的竞争力是化工园区存在的意义。