重视激活公办中小学办学活力

储朝晖

据教育部发布的2019年全国教育事业发展基本情况，2019年，全国共有各级各类民办学校19.15万所，比上年增加8052所，占全国比重36.13%;各类教育在校生5616.61万人，比上年增加238.40万人，增长4.43%。其中：民办普通小学6228所，比上年增加49所，增长0.79%，在校生944.91万人，比上年增加60.33万人，增长6.82%;民办初中5793所，比上年增加331所，增长6.06% ，在校生687.40万人，比上年增加51.10万人，增长8.03%;民办普通高中3427所，比上年增加211所，增长6.56%，在校生359.68万人，比上年增加31.41万人，增长9.57%;民办中等职业学校1985所（不含技工学校数据），比上年减少8所，下降0.40%，在校生224.37万人，比上年增加14.67万人，增长6.99%。查看历年数据，这一趋势延续了十余年，相对于公办中小学，民办中小学在校生数增长较快，显示出更强的吸引力和发展活力，而公办学校的活力相对不足。激活公办学校应该予以高度重视。

◎追求良性教育生态中的活力

事实上，自改革开放以来，中国民办学校发展一直遇到各种障碍，所以《国家中长期教育改革发展规划纲要》明确：“大力支持民办教育。民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。”“依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位，保障民办学校办学自主权。清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。”平等对待民办学校与公办学校，两种学生与教师权利相同、学校地位相同，形成适度竞争是未来发展教育的政策基石。

激活公办学校要从防止教育上城乡、校际、区域、类别和人群间存在的马太效应出发，平衡教育系统内外多方复杂的责权、供求、利益与诉求关系。要摒弃过去仅仅办好一两所示范学校或仅仅办好公办学校的工作思路，要通过多主体在规则明确的体系内适度竞争，建立一个区域的良性教育生态，平等对待各类教育主体和当事人，不同类别、不同学段、不同主体主办的学校之间平等相待，各扬其长，适度竞争。

由于相关政策调整不到位，客观上造成公办学校的活力不足。

一是经费拨付程序缺乏绩效考核，难以形成责任压力，难以激发公办学校活力。

2002-2017年间，民办学校在校生数增长了4000万，公办学校在校生数减少了2500万。民办学校增加了12万所，公办学校减少了28万所。在此期间，财政性教育经费从3500亿增加到34000亿，意味着生均经费大幅度增长，而其中99%花在公办学校，只有1%花在了民办学校，这显示出公办学校花费十五年前10倍以上的投入并没有多出成果，还出现活力不足;而民办学校只用了1%的公共教育资金提供了20%的公共教育服务，活力明显比公办学校强。

民办学校由于经费主要来源于学生收费，学校内部必须建立严格的责任制才能維持生存，它的活力就来自责权分明的责任体系。现在的中小学进入公办学校就能自然享受财政教育经费，进民办学校就很少或不能享受到财政经费，基于学生人数分享公共教育资源的合法合理诉求未能形成机制。因此，民办学校与公办学校的平等和良性适度竞争的经费来源基础事实上不存在，民办学校就可能出现短期行为和不正当竞争，公办学校由于处于养尊处优地位又缺少责任意识，也就难以激发活力，整体上两类学校都难以确保从自身的长远发展考虑回归教育原本，使得未来教育发展之路具有更大不确定性。

解决之道在于强化公共财政经费使用绩效考核、评估、管理机制，让公办学校与民办学校更加平等地获得财政教育经费，进一步强化责任链建设，明确责任人，让低效者退出，从根本上激发公办学校的办学活力。

二是公办学校管理主体层级差异，造成学校间不均衡，形成负向攀比而缺少活力。

现有公办学校为主的教育供给主体是具有层级的单一结构，由于不同学校属于不同层级的政府管理，学校间的客观条件、政策空间、师资都存在较大的差距，在很大程度上是造成教育供给不平衡不充分的体制根源。S市通过了义务教育均衡发展验收以后，“生均教学仪器设备值”学校之间的差距仍达到3～8倍，这还只是物质条件，师资与公共政策分层的事实也依然存在，各地学校之间的差距明显。

由于不同层级政府管理的学校之间难以平衡，校际差距造成不可比性增强，较好的学校认为不需要活力我也好，较差的学校认为我再有活力也是差，处于平衡均值以下的学校可能选择自暴自弃，从而导致两极的学校都倾向负向攀比、几乎都无法产生激励，抑制了不同学校内部的活力。民办学校则不同，任何一所学校只要办得稍好一点就能吸引更多生源，近年来，在义务教育阶段选择民办学校的学生比例增长，特别是农村义务教育阶段的这一趋势更为明显，更多的人选择把孩子送到县城以上的民办学校上学，正是看到了公办学校的城乡与校际级差，于是乡村公办中小学出现空心化现象。

解决之道在于政府要下大力气做好供给侧改革，消除公办学校之间的级差，让所有公办学校处在没有明显差距的起跑线上，都能通过自身努力看到希望。

三是政府与公办学校之间的责权边界不清，抑制学校活力。

地方政府把学校当作下属事业单位，而不是独立法人，不断向学校发出各种行政指令，各种评比检查太多;行政越权下压缩了校长和教师的自主权，缺乏自主权自然难有活力，不少教师甚至感到自己基本的教学权力也得不到保障和尊重。行政部门还决定了公办学校的编制，学校没有教师招聘权，也没有完整的教师管理和评价权，教师只能进，不能出。一方面学校副校长的任免由教育局而不是校长决定，另一方面校长能任命的学校中层干部太多，一所60位教师的公办学校竟然有30多位中层干部，还有很多事忙不过来，这些事的源头不是学生的成长发展需要，而是上级行政部门的指派。

解决之道在于简政放权，减少行政部门对学校过多地发文，让教师和学校有更大的自主权，能够依据具体教学情景所面对的学生，依据专业判断，确定开展不同的教育。

四是评价过度单一集中，主要是看升学率，绑架了包括公办学校在内的中小学无法展示活力。

教育的评价事实上只看学生的考试分数，而且只看考试分数的绝对值而非一个学生在某一段时间的发展情况;各级教育行政部门对学校进行分科室考核，以质量监测名义暗中排名，并将考核和排名结果与绩效奖励挂钩。这种评价事实上使直接从事教学的教师以及具体的学校失去了评价权，教学与评价原本就是一体的，失去评价权的教师就沦为照别人意图教学的打工仔，使包括公办和民办学校的一线教师因教学自主性与自主权不足而被动应考，从而缺乏活力。

多样化需求与教育的评价标准单一、供给主体单一之间的矛盾，公办学校教育方式、结构、体制单一和能力不足，使其难以充分、精准履行基本公共服务职责。满足多样化需求的途径，就是在确保政府对每个受教育个体的基本公共服务标准一致的前提下，通过不同的办学主体去提供多样化的服务，由受教育者根据自己的实际加以选择。这样才能避免将天性多样的人送进千校一面的学校，培养成千人一面的人，难以适应社会不同岗位对人才多样性的需求。

解决之道在于努力实现管办评的责权边界明晰，充分发展并运用第三方教育评价，构成教育发展的平衡和逐步提升机制。转变教育政绩观，学校和教育主管部门都要明确：学校要为所有学生提供适合的教育，而不仅仅是为考试成绩好的部分学生服务，也不能用一个标准衡量，只为符合该标准的学生服务。需要充分发挥办学主体和专业组织的智慧，让学校在特色发展中更具有活力，同时能够满足不同背景、不同发展取向学生的学习需要。

公办学校一定要清醒地意识到，有了财政经费并不等于就有了一切，政府也不能简单地认为给钱就能办好公办学校。创造良好的教育生态环境，让公办学校更加充分自主地发展，压实责任，才能办出充满活力的公办学校。

◎公办学校应需而变才能激发活力

教育的主要矛盾是人民对美好教育的向往与教育发展不充分不平衡之间的矛盾。人们向往的美好教育是优质、公平、多样化的教育，而教育的现实状况是不平衡、不充分、过于单一且成本较高，效率较低。公办学校能否在解决教育的数量与质量的矛盾、供给与需求的矛盾、效率与公平的矛盾三个方面发挥应有的作用，是衡量公办学校是否有效激活的主要标准。

公办学校与政府间的现有关系决定着激发公办学校活力的责任主体是各级政府。各级政府需要确立教育发展的整体平衡观，将公办学校作为实现教育平衡而又充分发展的教育供给主体之一，整体全面地发展各级各类教育，协调好政府与学校、公办学校与民办学校、权利与责任、投入与绩效等各方面关系。政府要做好多主体参与发展教育的整体规划、规则制定和各方协调工作，同时给地方和各类教育主体及当事人放权，使当事人有当事权，履责者获收益，参与公共服务的各类学校地位平等，花钱必问效，无效必问责。

首先，要明确定位。

公办学校在世界各国的基本定位都是履行社会的基本公共服务职责，而不是要与其他某个学校一比高低。但现实中，不少原来地方的重点或示范公立学校以及政府部门人员依然难以克制这样的冲动。长远看，公立学校要坚守属于社会基本公共服务的“保底”职能，将教育底部做平、做大、做厚，将现有的类似树根状分布的底部公立学校优化為所有公立学校中至少80%以上的底线是平的，并且是质量、效率、多样性兼具。这个“底”越厚实，就越有利于保障教育公平与社会稳定。全国教育发展不充分、活力不足面积最大的部分，依然是在义务教育阶段的薄弱学校，它们基本都是公办学校，尤其是农村地区的学校。激活并改造提升它们是实现教育平衡与充分发展所必须攻克的难关，需要对薄弱校在管理、评价、经费投入、办学条件、教师质量、办学水平等方面采取适合当地情况的措施，促进这些学校自主提升。民办学校选择在城镇办比农村公立学校好的学校来吸引农村生源，政府只有在农村办不差于城镇的学校，才能吸引生源回流。为此，亟须进一步推进城乡一体化，深度改造农村薄弱学校，实现城乡各类学校平衡发展。

其次，要减少管理主体的层级。

学校属于不同行政层级必然产生不平衡，一些家长花巨资买学区房就是这种不平衡的后果，在短期不能彻底消除教育供给主体层级性的情况下，一定要把公办学校变得更加扁平作为长期目标，至少可以通过减少层级，为激发活力、实现平衡创造更合适的体制条件。要减少县级以下学校管理的行政层级。我国基础教育实行以县为主的体制多年，基层学校管理的层级多是导致不均衡的体制性原因，也使得责权授受不直接，人、财、事的责、权、利不统一;学校自主权不足，学校的管理职权流失，难以依据学生当下的实际对学生的成长发展负责和采取有效措施。必须减少学校管理的行政层级。改变现行“县局—乡镇中心校—农村小规模学校”的垂直式分包分管模式，彻底撤销中心学校的行政管理职能。无论学校大小，由县教育局在人事、财政经费、信息发布上直接与学校联系，依据以人为本的逻辑提升小规模学校的权位，将整个县域的学校管理更加扁平化，以学生为中心，将管理功能的重心下放到学校内部，对师生有效放权，让学校有更大的自主办学、自主管理、自主评价空间，成为一个职能相对完善的教学、管理、评价组织。在转变职能的同时，简化县教育行政部门（含各科室、教育督导室、教育研究部门）与学校之间的业务工作流程，并充分利用网络信息技术承载信息传播功能，降低教育的行政成本。

再者，探索建立多方参与具有平衡性的教育治理体系，让社会参与激活公办学校。

落实基层的简政放权，深化管办评分离改革，建立全社会共同参与的扁平式的地方教育治理体系，积极构建政府、学校、社会、家庭联动的格局，促进学校与社会建立更加密切的联系。

最后，推广增值评价。

评价是工作的驱动和导向，增值评价主要是对学生的成长度进行评价，而不是仅仅看学生几次考试的绝对分值，所以它能够大范围激发普通学校教师的积极性，激励教师在完成规定课程的同时满足学生多样性需求，从而提高公办学校对学生的包容性和吸引力。增值评价是一种相对而言更加综合的评价，可以将义务教育巩固率、义务教育均衡、开齐开足课程等纳入考核范围。增值评价增加了教师的教学自主权、课程设置与教材选择权，减少命题对教学的影响，有利于教师充分发挥能动性。

公办学校的活力不足必然导致能力不足，若不能改变单一、粗放、呆板、封闭，质量相对偏低、效率相对较低、成本相对较高的状况，就难以避免生源逃离公办学校进入民办学校。公办学校要将压力变为动力，发挥良性生态中一员的作用，将确保每一个家门口都有优质的公办学校作为目标，担当起办人民满意的教育应担的责任。

（转载于《改革内参》总第1618期，2020年9月4日）