健全党员民主权利保障制度研究述评及展望

[摘 要]改革开放以来，随着中国共产党对发展党内民主、保障党员民主权利认识的不断深化，自觉加强了党内民主制度的建设，党员民主权利保障制度不断完善。特别是党的十八大明确提出了“健全党员民主权利保障制度”的任务和要求，更使党员民主权利保障制度研究成为党建研究的热点和重点之一，并形成了一系列研究成果，其内容主要涉及党员民主权利的相关问题，党员民主权利保障制度的含义内容、建设的现状，健全党员民主权利保障制度的对策建议等。已有的研究具有重要的理论和实践价值意义，同时也存在着一些缺陷不足;随着党员民主权利保障制度的不断健全和完善，今后一个时期将会在研究状态、成果、重点、角度上呈现一些新的趋势和特点。

[关键词]党内民主;党员民主权利;保障制度;述评

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2020）04-0125-12

[收稿日期]2020-03-05

[作者简介]邸乘光（1954—），男，安徽亳州人，安徽省社会科学院马克思主义研究所原所长、中国特色社会主义研究中心原主任、研究员，全国党的建设研究会特邀研究员，享受国务院政府特殊津贴专家，研究方向为马克思主义中国化、党的建设。

[基金项目]本文系国家社科基金项目“健全党员民主权利保障制度研究”（项目编号：13BDJ037）的阶段性研究成果。

党内民主是党的生命。保障党员民主权利是党内民主建设的核心与根本，党内民主制度是党内民主的根本保证，以保障党员民主权利为根本推进党内民主，必须健全党员民主权利保障制度。这就是中国共产党在新的历史条件下发展党内民主、保障党员民主权利的基本理论逻辑。改革开放以来，随着中国共产党对发展党内民主、保障党员民主权利认识的不断深化，出台了一系列重大举措，党员民主权利不断扩大，党员民主权利保障制度不断完善，党内民主步入了制度化、规范化、程序化的轨道，实现了较大的发展。与之相应的是，有关健全党员民主权利保障制度的研究，也一度成为党建研究的热点和重点之一。本文拟就改革开放以来有关健全党员民主权利保障制度的研究情况加以梳理，旨在对进一步加强该方面的研究能有所助益。

一、健全党员民主权利保障制度研究兴起的背景

中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的马克思主义政党，从成立之日起就把党内民主作为基本政治原则。党员作为“党的肌体的细胞和党的行为主体”[1]P618“党的活动的主体”[2]P529，实质上也就是党的主体。党员作为党的主体，自然居于主体地位，享有作為主体所应该具有的当家作主的民主权利。广大党员是否真正享有与其主体地位相适宜的民主权利，并使其民主权利的行使得到切实保障，不仅直接决定着党内民主的发展，而且也直接影响着整个党的建设及其所领导事业的发展。

对于这个问题，中国共产党在认识上有一个逐步深化的过程，在实践上也走过一条曲折发展的道路。直到1978年12月党的十一届三中全会之后，才逐步实现了认识和实践的新飞跃。党的十一届三中全会以来，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人在认真总结历史经验特别是文化大革命教训的基础上，深刻认识到发展党内民主、健全党内民主制度、保障党员民主权利的极端重要性，并且找到了通过改革创新推进党内民主制度建设、保障党员民主权利的正确路径。

在党员民主权利保障制度建设具体实践中，首先是党的十一届三中全会，实现了党内民主发展上的重要转折。邓小平在为这次全会作准备的中央工作会议上发表的重要讲话，明确提出“解放思想是当前的一个重大政治问题”“民主是解放思想的重要条件”，进而强调“必须有充分的民主”，“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”[3]P141、144。在此基础上，全会充分恢复和发扬了党内民主的优良传统和作风，并且“决定在党的生活和国家政治生活中加强民主”[4]P2。

接下来是1980年2月召开的党的十一届五中全会，讨论并通过了《关于党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）。《准则》有多条内容涉及党员民主权利及其保障，其中特别强调“保障党员的权利不受侵犯”[4]P426。

继而是1982年9月党的十二大通过的《中国共产党章程》，不仅恢复了党员权利专条，而且大大地丰富了党员权利内容，从而在高起点上确立和拓展了党员民主权利及其保障。

此后，1987年10月举行的党的十三大，明确提出“要切实保障党章规定的党员民主权利，制定保障党员权利的具体条例”[5]P51。1995年1月，党中央印发了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》（以下简称《保障条例〈试行〉》）。这是中国共产党历史上第一部专门保障党员民主权利的党内法规。在这一重要党内法规试行9年多后，党中央于2004年9月正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《保障条例》）。正如党中央在印发《保障条例》的通知中所指出的，“《党员权利保障条例》是我们党关于保障党员权利方面一部十分重要的党内法规”[1]P349。它的颁布对发展党内民主、保障党员民主权利具有重要意义。

总之，改革开放以来，党员民主权利及其保障制度经历了一个恢复、发展和逐步完善的历史进程。特别是进入新世纪以来，党中央从全面推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程的客观需要出发，高度重视发展党内民主，明确提出了“党内民主是党的生命”[6]P39的重要论断，反复强调“以保障党员民主权利为根本”“切实推进党内民主”[7]P148。特别是党的十八大，进一步提出“健全党员民主权利保障制度”[8]P40的任务和要求;党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》又将“发扬党内民主和保障党员权利”[9]P430单独列为一条，作出原则规定。这既使得健全党员民主权利保障制度的研究成为客观需要，也为深入研究党员民主权利保障制度提供了现实条件。正是在此背景下，党员民主权利保障制度的研究遂成为党建研究的热点和重点之一。

二、健全党员民主权利保障制度研究的基本状况

关于党员民主权利保障制度问题的研究，是党员民主权利问题研究的一个方面;而党员民主权利问题的研究，又是党内民主问题研究的一个方面。关于党内民主的研究，自然是伴随着党内民主的形成和发展而出现的，是适应党内民主建设实践的需要而逐步深化的。虽然自中国共产党成立之日起，党内民主就客观地存在着，但在过去很长一个时期，学界对于党内民主的研究却少之又少，关于健全党员民主权利保障制度问题的研究更是一个空白。直到党的十一届三中全会以后，鉴于文化大革命对党内民主的破坏，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人坚持大力倡导恢复和发扬党内民主，高度重视党内民主建设，关于党内民主的研究才慢慢多了起来，关于健全党员民主权利保障制度的研究也才被提了出来。

改革开放以来，关于党内民主建设的研究成果很多，其中也有一些或多或少地涉及党员民主权利及其保障的问题，但有关党员民主权利保障制度的研究毕竟不是主要内容。直到1995年1月《保障条例（试行）》印发，特别是2004年9月《保障条例》正式颁行后，关于党员权利保障问题的研究才成为党建研究的重点之一，并形成了大量研究成果。在这些研究成果中，基本上都涉及了党员民主权利保障制度建设问题，其中专门研究健全党员民主权利保障制度的成果也有一些。

（一）著作方面

解读和阐释《保障条例（试行）》和《保障条例》的较多。例如：《〈中国共产党党员权利保障条例〉释义》（中央纪委法规室、监察部法规司编，中国方正出版社，1995年）、《〈中国共产党党员权利保障条例〉学习辅导》（中央纪委法规室编，中国方正出版社，2004年）、《中国共产党党员权利保障条例辅导读本》（本书编写组编，人民出版社，2004年）、《中国共产党党员权利保障条例学习问答》（本书编写组编，人民出版社，2004年）、《〈中国共产党党员权利保障条例〉讲话》（本书编写组编，中国方正出版社，2004年）、《〈中国共产党党员权利保障条例〉逐条释解》（侯通山主编，中国方正出版社，2004年）、《党员权利保障条例学习读本》（叶笃初、金晓钟主编，红旗出版社，2004年）、《中国共产党党员权利保障条例学习辅导问答》（本书编写组编，中国法制出版社，2004年）、《〈中国共产党党员权利保障条例〉学习辅导》（张晓燕、洪向华主编，中共党史出版社，2004年）、《〈中国共产党党员权利保障条例〉学习大纲》（本书编写组编，中共中央党校出版社，2004年）、《〈中国共产党党员权利保障条例〉学习百问》（本书编写组编，党建读物出版社，2004年）、《〈中国共产党党员权利保障条例〉学习问答》（本书编写组编，中国言实出版社，2004年）等。

深度研究和系统阐述党员民主权利保障制度的相对较少。其中：《党内民主法规制度建设研究》（夏赞忠主编，中国方正出版社，2009年）中，有“健全保障党员民主权利制度研究”一章，阐述了保障党员民主权利的重要意义，描述了党员民主权利保障的现状，分析了问题及成因，并提出了健全保障党员民主权利制度的对策;《中国共产党党员民主权利保障制度研究》（李东明主编，蓝天出版社，2009年）从“用制度保障党员权利的科学理论指南”“用制度保障党员权利的实践历程”“用制度保障党员权利的原则和要正确处理的若干关系”“用制度保障党员权利的根本途径和方法”等方面，较为系统地阐述了党员民主权利保障制度建设问题;《党员权利与党内民主》（艾国主编，知识产权出版社，2009年）比较系统地探讨了“党员权利与党内民主”问题，并设“促进党员权利实现及加强党内民主建设的根本思路”一章对建立和完善党员民主权利保障制度问题作了阐述;《中国共产党党内民主研究（修订本）》（郑科扬主编，党建读物出版社，2011年）、《中国共产党党内民主建设的理论与实践研究》（季正聚主编，山东人民出版社，2015年），都有多章涉及党员民主权利及其保障问题;《党员主体地位和民主权利保障问题研究》（曾志刚主编，人民出版社，2014年），较为系统地研究了党员主体地位和民主权利的相关问题，只是关于保障制度方面没有系统阐述，仅有一章阐述了“党员主体地位和民主权利与完善党代会常任制”。

（二）论文方面

大体情况是，研究党内民主建设包括党内民主制度建设的较多，但具体（或专题）研究党员民主权利保障制度建设的很少。知网1979年至2019年检索结果显示：在篇名中含有关键词“党员权利”的有204篇;在篇名中含有关键词“党员民主权利”的有132篇;在篇名中同时含有关键词“党员权利”和“保障”的有125篇;在篇名中同时含有关键词“党员民主权利”和“保障”的有101篇;在篇名中同时含有关键词“党员权利”“保障”和“制度”的有10篇，分别为：《完善工作制度 保障党员权利》（中共南和县委组织部，1994年）;《以保障黨员权利为基础 建立健全党内民主制度》（艾国，2003年）;《论权利本位与党员权利保障机制》（赵厚钊、陈宇波，2005年）;《保障党员权利重在制度建设》（敖建斌，2006年）;《论党员权利保障制度建设》（郑文靖，2008年）;《关于党员权利保障制度建设的思考》（苗晓强，2011年）;《中国共产党保障党员权利制度建设的历史探索及启示》（王同昌，2013年）;《党员权利保障制度的发展历程及其基本经验》（孙功，2013年）;《探索完善保障党员权利的制度机制》（曾志刚、冯志峰，2017年）;《监察体制改革背景下纪律审查工作中党员权利保障探讨》（郁登前，2018年）。

在篇名中同时含有关键词“党员民主权利”“保障”和“制度”的仅有5篇（未包括一篇同一作者、同一篇名的论文），分别为：《党代表大会常任制：党员民主权利的制度保障》（廖明，2008年）;《论保障党员民主权利的制度架构》（韩永生，2009年）;《论加强保障党员民主权利的制度建设》（邓清，2012年）;《刍论进一步健全党员民主权利保障制度》（曾传国，2013年）;《政党发展视域下健全党员民主权利保障制度的现实意义》（李东明、王立娟，2017年）。

此外，在国外政党中，随着经济社会的发展和政治民主化浪潮的推进，无论是实行两党制、多党制，还是一党制，无论是资产阶级政党、无产阶级政党，还是其他新型政党，也都愈益重视党员民主权利，把保障党员民主权利作为推进党内民主建设的关键环节，作为推进政党民主化建设的重大基础性工程。国外一些政党主要从实践层面保障党员的知情权、参与权、选举权和监督权等方面来保障党员的权利，以达到执政的目的，实现自己的政治诉求。

对于国外一些政党在发展党内民主、保障党员民主权利方面的实践探索，国内有一些研究成果作了介绍，代表性的著作如《国外政党专题研究报告（第四卷）：国外一些政党党内民主建设研究》（中共中央组织部党建研究所编，党建读物出版社，2010年），《西方政党党内民主研究》（谢峰主编，广东人民出版社，2013年），《党内民主的基本理论与历史经验》（王树元、杨乃坤、王建辉主编，辽宁人民出版社，2010年），以及前面提到的《党员主体地位和民主权利保障问题研究》（曾志刚主编，人民出版社，2014年）等。

代表性的论文有：《国外共产党保障党员权利的主要做法与基本经验》（马慧吉，2008年）、《国外政党党员权利保障的实践及启示》（崔建周，2008年）、《国外政党发挥党员主体作用的路径及启示》（周敬青，2008年）、《国外主流政党党内民主建设的主张与做法》（魏伟，2008年）、《国外主要政党关于党内民主建设的理论与实践》（中组部党建研究所课题组，2009年）、《国外政党尊重党员主体地位和保障党员民主权利的实践及启示》（黄明哲、赖路成，2009年）、《国外一些政党维护党员主体地位的主张、举措与问题》（代金平等，2009年）、《国外共产党创新党内民主制度的探索》（柴尚金，2010年）、《国外一些政党党内选举的新举措、特征及其启示》（赵珂，2010年）、《西方执政党的党员权利保障机制建设及其启示》（靳晓光，2014年）等。

上述这些成果所介绍的内容虽是国外一些政党关于党内民主建设（包括党员民主权利保障制度建设）的理论与实践，但却属于国内的研究成果;而国外专门研究党员民主权利保障制度建设的成果目前尚未看到。

三、健全党员民主权利保障制度研究的主要观点

关于党员民主权利保障制度的研究，涉及党员民主权利的含义、内容和特征，党员民主权利与党员主体地位的关系，党员民主权利与党内民主制度的关系，党员民主权利保障制度的含义和内容，党员民主权利保障制度建设的现状（包括存在的问题及其主要原因），健全党员民主权利保障制度的对策建议等，围绕这些基本问题，已有的研究成果提出了一些观点和见解。

（一）关于党员民主权利的含义、内容和特征

正确认识党员民主权利的含义，既是从理论上研究党员民主权利保障问题的前提和基础，也是在实践中健全党员民主权利保障制度的前提和基础。

1.关于党员民主权利的含义。学界有着各种不同的表述和界定。例如：马慧吉认为，“党员权利是指按照党章和其他党内法规的规定，党员在党内应行使的权力和应享有的利益。”[10]郭群英认为，“党员民主权利是指党员依据党章以及其他党内法规的规定享有的权利。”[11]P198曾志刚等认为，“党员民主权利是指党章和党内其他法规形式确认的党员在党内应有的权力和利益。”[12]P2郑科扬等认为，“党员民主权利，就是党章和党内法规所赋予的党员在党内事务和活动中应该享有的权利和利益，是对党员在党内处于主体地位的制度确认和党员发挥主体作用的基本保证。”[13]P119等等。这些表述虽不尽相同，但其基本精神是一致的，即认为党员民主权利是指以党章或者其他党内法规形式确认的党员在党内享有的权利和利益。

当然，也有与此不同的观点，如宋洁认为，“党员民主权利是指党员依据党章以及其他黨内法规的规定所享有的为实现党的利益而按照自己的意志参与和影响党内事务的资格”[14]。刘广浩认为，党员民主权利就是“党员按照党和国家法律法令和军队条令条例的规定，允许行使的权力和应当享受的利益”[15]。苗伟东则认为，“党员权利指依照党章和其他党内法规的规定，全体党员平等地参与和管理党内一切事务，对党组织和其他成员进行有效监督，维护党员自身各种合法权益的权利和能力。”[16]等等。

2.关于党员民主权利的内容。学界对此的认识较为一致，其基本内容就是党章规定的党员的8项权利。《保障条例》中关于“党员权利”的八条规定，则是对党章规定的党员八项权利的细化和具体化。此外，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规所称“党员知情权、参与权、选举权、监督权”（“四权”）等，则是对党章和《保障条例》所规定的党员权利的分类型概括。当然，在对党员民主权利的具体分类和具体化方面，学界也有不同的观点。

如李东明在“四权”的基础上又提出了一个“党代表权”，认为党代表来自于党员群众，不仅拥有党章和党内法规规定的普通党员的民主权利，而且拥有比普通党员更高的民主权利。并且提出党代表的权力主要包括“选举决定权”“询问和质询权”“审议评议权”和“建议权”[17]P135-136。郑科扬等将党员民主权利划分为7类，即知情权、参与权、选举权和被选举权、监督权、申诉权、受教育权、请求帮助权。

刘亚华提出要全面把握党员民主权利的内容，将《保障条例》把党员权利的细化具体为参加应该参加的党内会议权、阅读党的文件权、要求参加教育培训权、参加党的政策理论问题的讨论权、对党的工作提出建议和倡议权、对党的组织和党员个人的批评权、对党组织和党员违法乱纪行为的揭发检举权、对不称职干部进行撤职或罢免的要求主张权、选举表决权、候选和当选权、为自己申辩和为别人作证辩护权、对党的决议和政策不同意见的保留权、向党组织提出在政治工作学习方面进行帮助的请求权、对组织处理意见的申诉权和正当权益受侵害时的控告权以及对其他党员纪律处理的提议权等16个方面。并认为这些权利从总体内容上可分为对党组织工作的知情权、参与权、选择权、监督权和对党员个人合法利益的获得权与受保护权两大类。[18]

还有学者把党员民主权利归纳为5类18项，其具体构成是：第一类为民主参与权，包括：（1）参加党的会议的权利;（2）阅读党内文件的权利;（3）参与政策讨论的权利;（4）提出建议和倡议的权利。第二类为民主决策权，包括：（5）重大问题表决权;（6）意见保留权。第三类为民主监督权，包括：（7）党内批评权;（8）揭发检举权;（9）要求罢免撤换权。第四类为民主选举权，包括：（10）选举权;（11）被选举权。第五类为维护自身正当权益权，包括：（12）接受培训权;（13）请求党组织帮助解决问题权;（14）申辩权;（15）辩护权;（16）申诉权;（17）控告权;（18）要求答复权。[19]

3.关于党员民主权利的特征。学界有各种不同的概括。如艾国认为，党员权利具有三个特征：第一，党员权利是由党章以及其他党内法规所规定和认可的，也是由党章以及其他党内法规所保护的;第二，党员权利是党员按照自己的意志参与和影响党内事务的资格;第三，党员行使权利不是为了实现自己的私利，而是为了实现党的利益。[20]P22-24郭群英认为，党员民主权利是特定组织内成员的民主权利，确定性、实践性、规范性和相对性是党员民主权利所体现出的基本特征。[11]P206

马慧吉则认为，中国共产党党员权利具有三个特征：一是“权威性”，具体体现为“党员权利的来源或者说依据具有权威性”“党的任何组织或个人都不得侵犯”的“神圣不可侵犯和不可剥夺性”和侵权必究的“普遍约束力”;二是“相对性”，具体表现为“权利主体自由意志的相对性”和“权利内容和范围的相对性”;三是“规范性”，即党员权利的内容、范围、行使方式、程序以及权利主体的相关活动，都是由党章及其他党内法规以条文的形式加以严格规定的，体现着党内政治生活的基本准则，因而具有很强的规范性。此外，党员权利还具有广泛性、实践性、平等性等特征。[10]等等。

（二）关于党员民主权利与党员主体地位的关系

党的十七大报告把“尊重党员主体地位”与“保障党员民主权利”相提并论，表明党员民主权利与党员主体地位是密切相关的。在这一点上，学界并没有异议，只是由于着眼点不同，在具体认识和把握二者之间的关系时有着各种不同的阐释。

曾志刚、黄明哲认为，党员权利与党内民主有着高度统一、不可分割的联系。党员权利是党内民主的起点，每个党员都平等地享有党章所赋予的一切权利，党内生活才会是民主的。一方面，发扬党内民主是以实现党员权利为目的;另一方面，党内民主的发扬又有赖于党员权利的实现。党员主体地位是通过党内民主及党员民主权利来实现的，党员主体地位及其权利的实现程度是衡量党内民主发展程度的重要标尺。尊重党员主体地位，保障党员民主权利，是发展党内民主的根本要求。[21]

邸乘光认为，党员主体地位就是指广大党员是党的主人，是党的组织、党的权力、党的生活、党的工作、党的建设和党的事业的主体。党员是党内权力的主体，作为党员主体地位的重要内涵之一，是保障党员民主权利、发展党内民主的内在根据。所以，中国共产党在强调尊重党员主体地位时，总是同时强调要保障党员民主权利。党员主体地位是通过党员的民主权利来体现和实现的，离开党员民主权利的充分行使和切实保障，党员主体地位就无从谈起。[22]

毛栋英认为，党员民主权利与党员主体地位有着密切的内在联系。首先，党员民主权利的实现是党员主体地位的主要内容之一。其次，党员民主权利的落实是实现党员主体地位的基础，也是根本所在。最后，两者互相促进，落实党员民主权利，体现了党员主体地位;反过来，党员主体地位的实现，更有利于党员民主权利的落实。党员民主权利是党员主体地位的根本体现，党员主体则是党员权利的具体承担者。尊重和實现党员的主体地位，就必须把保障党员民主权利摆在更加突出的位置。[23]

欧阳月明认为，党员权利与党员主体地位紧密相关，其实现程度反映了对党员主体地位的尊重程度;党员主体地位的维护又与党员权利紧密相连、相互贯通，二者之间存在着互动共进的辩证关系。从某种意义上说，保障党员权利的实质就是要尊重党员主体地位。一方面，保障党员权利是尊重党员主体地位的主要内容之一。党员享有的各项民主权利不仅是党员参与党内各项事务的重要依据，同时也是党员主体地位的集中体现。另一方面，党员权利的落实是实现党员主体地位的重要基础。只有党员的各项民主权利得到切实保障，党员的主体地位才可能落到实处。[24]

郭群英认为，党员权利与党员主体地位紧密相关。党员权利的实现程度反映着对党员主体地位的尊重程度;党员主体地位的维护又与党员权利紧密相连、相互贯通、互动共进。从某种意义上讲，保障和实现党员权利的实质就是要确保党员主体地位。党员主体地位是党员行使民主权利的立足点。党员主体地位既是党员权利的根据，又是党员作为权利主体的重要保证。党员行使民主权利是党员主体地位的具体体现。党员主体地位最直接的表现，就是党员积极参与党内活动，在党内事务中发挥主体作用，充分行使党员的民主权利。[11]P216-217

（三）关于党员民主权利与党内民主制度的关系

从根本上说，党员民主权利与党内民主制度是密不可分的。这不仅因为党员民主权利是由一定党内法规制度来确认的，而且还因为党员民主权利的实现也必须依据党内法规制度规定的程序、途径和方式来行使，并靠党内法规制度来保障。

艾国认为，党员权利是党内民主的根基。党内民主制度也就是为党员行使这些民主权利而设计和安排的渠道、程序和保障，是实现党员民主权利所必需的形式。党内民主制度与党员民主权利之间这种不可分割的联系提示我们：一方面，党员民主权利的实现有赖于党内民主制度的建立和完善，保障党员民主权利必需从建立健全党内民主制度做起。另一方面，建立和完善党内民主制度也必须从保障党员民主权利出发，把保障党员民主权利作为党内民主制度建设的基础性工作。[20]P149

周敬青认为，党内民主制度就是把民主制度的基本原则运用到党内生活中来，确保全体党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务的制度。党内民主制度水平的高低以及运行的成效，关系党内民主的实际水平。党员是党内民主的主体，党内民主的实质是党员有参与和管理党内各项事务的权利，这是党内民主的精髓和核心，是实现党内民主的基础和前提条件。党内民主制度体系建设要以保障党员民主权利为基础，这是党内民主制度建设的首要和根本问题。[25]P152-153

唐秀玲、黄慧锦认为，党内民主的广泛性决定了党内民主制度的广泛性，它包括以民主集中制为核心的一系列具体制度，如党的代表大会制度、党内选举制度、党的集体领导制度、党员民主权利制度、党内民主生活制度、党内民主监督制度等，是一个相互联系、相互影响的完整体系。党员民主权利是以党章和其他党内法规形式确认的党员应享受的权力和利益，它是党内民主的基础。发展党内民主，保障党员民主权利，就必须健全党员民主权利制度。[26]

（四）关于党员民主权利保障制度的含义和内容

研究党员民主权利保障制度，必须搞清楚什么是党员民主权利保障制度，以及它所包括的基本内容。

1.关于党员民主权利保障制度的含义。虽然有很多研究党内民主的论著都提到“党员民主权利保障制度”，但却很少有人对“党员民主权利保障制度”的含义给出明确的界定。李东明在《中国共产党党员民主权利保障制度研究》中有一章专门阐述“党员民主权利保障制度的范畴”，并对“党员民主权利保障制度”的含义进行了界定，认为：党员民主权利保障制度，是党的建设的重要组成部分，是发展党内民主、保障党员民主权利的实践经验总结，它从法规制度的层面对各级党组织和领导干部在党员权利保障方面应当履行的职责和党员享有权利的范围、实现形式作出明确规范，是发展党内民主、保障党员权利、切实增强党的凝聚力和战斗力的重要制度保障。[17]P89

曾传国认为，在一般意义上，由于在现实生活中存在着“党员——党代表——党委委员”层层授权关系，保障党员民主权利不仅包括保障普通党员的权利，还应包括保障党代表在党代会上、党委委员在全委会上的权利。因此，党员民主权利保障制度是指以保障党代表、党委委员、普通党员等主体的民主权利为目标，以保证党章、《保障条例》等党内法规以及党的代表大会制度、党的委员会制度等基本制度顺利实施为重点，按照一定原则所构建的，由一系列具体制度和工作机制所组成的制度体系。[27]

2.关于党员民主权利保障制度的内容。学界普遍认为，党员民主权利保障制度不是一项具体的制度，而是由一系列具体制度和工作机制构成的制度体系，包括以保障党员知情权为基础的党务公开制度，以保障党员参与权为基础的党内民主决策制度，以保障党员选举权为基础的党内选举制度，以保障党员监督权为基础的党内民主监督制度，以保障党员申辩权、越级报告权、请求权、申诉权和控告权为基础党员权利保护制度，以及以强化党员民主权利意识为目标的党组织履行保障党员权利职责的体制机制等。

也有学者认为，架构保障党员民主权利的具体制度和运行机制，应该包括：（1）完善党的代表大会制度，从党的根本政治制度上进一步保证党员民主权利的充分行使，是保障党员民主权利的根本;（2）健全和完善党内选举机制是保障党员民主权利的关键;（3）建立和完善党员参与重大问题决策的机制是保障党员民主权利的重点;（4）完善党务公开机制是保障党员民主权利的基础;（5）建立开放的党内沟通机制是党员实现民主权利的保证。[28]

（五）关于党员民主权利保障制度建设的现状

党章和《保障条例》已经明确规定了党员民主权利，这是党员民主权利制度建设的重要基础。但是，对党员民主权利的确认并不等于党员民主权利的实现，要使党员民主权利充分实现，就必须建立健全党员民主权利保障制度。改革开放以来，中国共产党在党员民主权利保障制度建设方面已经做了很多努力，取得了多方面的成就，为保障党员民主权利的实现发挥了重要作用。但是也不得不承认，在党员民主权利保障制度建设方面，还存在着一些问题，很多方面的制度都还不完善，从而直接或间接地影响了党员民主权利充分而有效实现。

对于党员民主权利保障制度建设的现状，学界的总体认识是比较一致的，但在一些具体方面，又会有不同的评价和认识。王保彦认为，在保障党员民主权利方面，就制度建设而言，党内民主制度性建设滞后，原则性规则多，可操作性规则少，应急性措施多，长远性措施少，口号性要求多，程序性要求少，追惩性规定多，预防性规定少，缺少制度性保护规定，惩罚性措施也不够明确具体，在督导、检查方面没有制度性的规定和硬性要求。[29]

黄明哲、赖路成从总结经验教训的角度提出，中国共产党在保障党员民主权利方面的主要教训之一，就是忽视制度建设的与时俱进和系统化科学化。改革开放以来，加大了制度建设的力度，形成了保障党员民主权利的基本框架，但法规制度的完善是需要一定过程的，现阶段保障党员民主权利还存在制度不完善、渠道不畅通的问题，这就使党员的权利得不到有效保障。存在的突出问题是，一方面，有些制度未能随着时间的推移、环境任务的变化与时俱进;另一方面，制度建设中重制定、轻实施的现象还比较突出。[30]

邸乘光、贾绍俊基于调研认为，党员民主权利保障存在诸多问题的原因是多方面的，但主要原因在于保障制度方面，其中既有制度不完善的问题，也有制度落实不到位的问题。他们在调查中发现，虽然党员代表大会、党员议事会、党员民主评议、党内监督以及涉及党员的知情权、参与权、监督权、质询权等许多方面的党内制度和活动规则等都已逐步建立起来了，但是由于多方面原因，这些制度执行和落实得并不理想。70%左右的被调查者认为“党内制度不完善”和“制度执行力不强”影响了党员民主权利的落实。[31]

（六）關于健全党员民主权利保障制度的对策建议

基于对健全党员民主权利保障制度极端重要性的认识，根据党员民主权利保障制度建设的具体实际，很多探讨党员民主权利保障制度建设问题的学者都对如何进一步健全党员民主权利保障制度提出了对策建议。

艾国认为，健全党员民主权利保障制度，要以保障党员权利为基础建立健全党内民主制度，最根本的是要完善党的代表大会制度。与此同时，还要在党的代表大会体制内“以保障党员的各项具体权利为基础”建立健全党内各项具体的民主制度，包括建立健全党内事务对党员公开制度、党内民主决策制度、党内选举制度、党内民主监督制度、党员权利保护制度。[32]

李东明认为，健全党员民主权利保障制度，要从多个方面入手：解决紧迫的现实问题，包括党务要公开，党内选举要坚持民主、规范，民主监督要激发动力，决策要增强科学性、民主性，党代表在党代表会闭会期间要发挥作用;培养党员的权利意识;健全党内民主制度，包括完善党务公开制度，改革和完善党内选举制度，强化党内监督制度，完善党的代表大会常任制;规范党员权利保障程序，包括强化党员民主权利保障程序立法;创造党员民主权利行使的适宜环境。[17]P140-227

苗伟东认为，构建和完善党员权利保障机制，一方面，要坚持正确的原则，包括坚持党员主体地位原则，坚持健全完善保障党员权利的程序制度原则，坚持务实性原则;另一方面，要正确把握着力点，包括建立和完善党内事务咨询听证制度，健全和完善党员权利保障监督制度，健全和完善党员权利救济制度。[16]

曾传国认为，健全党员民主权利保障制度，一是要以健全党的代表大会制度为重点，建立党代表民主权利保障机制;二是要以健全党的委员会制度为重点，建立党委委员民主权利保障机制;三是要以健全“五项制度”为重点，建立普通党员民主权利保障机制，包括健全党员学习制度、党内沟通制度、党内选举制度、党员监督制度，并在此基础上构建起普通党员民主权利保障机制。[27]

（七）关于外国政党保障党员民主权利的做法与启示

现代政治是政党政治，政党是政治生活中非常重要的力量。随着民主化浪潮的全面推进，世界各种政党都把推进政党民主化建设作为一项重大工程，并把保障党员民主权利作为推进党内民主建设的关键环节。考察和研究国外政党保障党员民主权利的做法，对健全党员民主权利保障制度具有一定的启示和借鉴意义。

黄明哲、赖路成通过考察和研究认为，国外政党尊重党员主体地位、保障党员民主权利的具体做法及经验有如下几个方面：一是赋予党员更多的民主权利;二是扩大党员对党内事务的了解，保障党员的知情权;三是注重党员参与决策制度，保障党员的参与决策权;四是改革完善选举制度，保障党员民主选举权;五是建立健全党内监督制度，保障党员民主监督权;六是积极利用现代信息技术，推行党务公开;七是强化党员的责任意识，增强党员的主体认同感。[33]

崔建周通过考察认为，国外一些政党在保障党员民主权利方面的一些做法，给我们的启示是多方面的。一是必须高度重视党员权利保障工作，将其作为党的建设的重要内容;二是必须深刻认识权利的历史性特征，与时俱进地扩大党员权利的内容;三是必须敏锐把握现代科学技术的新发展，积极探索和拓展保障党员民主权利的新途径、新形式;四是必须结合时代要求和国情党情变化，稳步有序地拓展党员民主权利、推进党内民主。[34]

马慧吉主要考察和研究了国外共产党保障党员权利方面的实践，认为无论是处于执政地位还是处于参政地位的共产党，都在不同程度地依据形势的变化不断加强自身建设，在发展党内民主、保障党员权利等方面，进行着各具特色的探索和尝试。各国共产党纷纷采取措施切实保障党员选举权的充分实现，全力维护党员的政策讨论权，着力保障党员决定党内事务的权利，充分发挥党员监督权的作用等，为我们保障党员民主权利提供了重要参考和借鉴。[35]

靳晓光主要考察和研究西方执政党的党员权利保障机制建设实践，认为西方国家执政党在党内民主发展过程中，高度重视党员的民主权利，构建了一套较为完善的党员权利保障机制。一是西方执政党在党章、党纲、规则等文件中明确规定了党员权利;二是西方执政党对党员权利的有效保障，主要体现在知情权和参与权的保障两个方面;三是西方执政党党员参与权的保障机制主要体现在三个方面，即对选举权、决策权和监督权的保障。[36]四、健全党员民主权利保障制度研究简评与展望

综上所述，可以清楚地看到，国内关于党员民主权利保障制度的研究，是在邓小平强调“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障”[3]P144和党的十一届三中全会“决定在党的生活和国家政治生活中加强民主”[4]P2之后逐步兴起的，并在1995年1月《保障条例（试行）》印发，特别是2004年9月《保障条例》正式颁行之后才成为党建研究的热点和重点之一，形成了一系列研究成果，其内容涉及党员民主权利及其保障制度的诸多方面。

（一）已有研究的价值和意义

总体来说，关于健全党员民主权利保障制度研究的已有成果，包括专著、论文及调研报告，围绕党员民主权利的相关问题、党员民主权利保障制度的含义和内容、党员民主权利保障制度建设的现状、健全党员民主权利保障制度的对策等，提出了许多有价值的观点和见解，具有重要价值和意义。

1.理论价值和意义。党内民主是马克思主义政党的根本政治原则。执政党的党内民主，不仅关系着党的兴衰存亡，而且关系着人民民主的发展状况，关系着社会主义的前途命运。民主与权利是不可分的。没有党员民主权利，就没有真正意义上的党内民主可言。保障党员民主权利是党内民主建设的核心与根本。民主与法制是不可分的。没有保障党员民主权利的党内法规制度，就不能有效保障党员民主权利的落实及党内民主的发展。党员民主权利的实现程度和保障效果是衡量党内民主发展程度的重要尺度。发展党内民主就必须健全法制，包括健全保障党员民主权利的党内法规制度。以保障党员民主权利为根本推进党内民主，就必须进一步健全党员民主权利保障制度。关于健全党员民主权利保障制度的已有研究成果，围绕发展党内民主、尊重党员主体地位、保障党员民主权利、完善党员民主权利保障制度等问题，提出和阐发了一系列重要思想理论观点，对马克思主义党内民主建设理论、特别是党员民主权利保障制度理論的进一步完善和发展，具有重要的价值和意义。

2.实践价值和意义。党的十八大着眼于“积极发展党内民主，增强党的创造活力”，强调“健全党内民主制度体系”，包括“健全党员民主权利保障制度”[8]P40。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》重申“党内民主是党的生命”，强调党内民主“是党内政治生活积极健康的重要基础”[9]P430，并对“发扬党内民主和保障党员权利”作出原则规定。健全党员民主权利保障制度，是有效保障党员民主权利，切实推进党内民主，增强党的创造活力的客观需要和必然选择，是全面深化党的建设制度改革的重要内容和重要任务，是推进全面从严治党向纵深发展的必然要求和重要措施。关于健全党员民主权利保障制度的已有研究成果，不论是关于党员民主权利及其保障制度的理论阐释，还是关于健全党员民主权利保障制度的对策建议，对我们进一步健全完善党员民主权利保障制度，助推党内民主发展，都具有一定的实践价值和指导意义。

（二）已有研究的缺陷和不足

综观国内外的研究现状可知，改革开放以来，关于健全党员民主权利保障制度的研究逐步兴起，而且随着研究的不断深入，陆续形成了一批研究成果，提出了一些有价值的理论观点或对策建议。对于已经取得的成果，当然应该予以充分肯定。但是，我们也应该清楚地看到，关于健全党员民主权利保障制度的研究，也还存在着一些问题或不足。

健全党员民主权利保障制度研究存在的问题和不足，突出地体现在已有研究成果的基本特点上。从健全党员民主权利保障制度研究的有关著作来看，已经出版的相关著作多达数十种。但从其具体内容来看，一方面，各种解读、阐释、宣传相关党内法规的学习辅导读物比较多，其中的绝大部分都是解读、阐释、宣传《保障条例》的，包括“释义”“逐条释解”“学习百问”“学习问答”“学习辅导”“辅导读本”“学习读本”“学习大纲”等等;但深入研究和系统阐述党员民主权利保障制度的学术著作则较少。另一方面，在相关研究中涉及到党员民主权利保障制度问题的著作较多，如在一些研究党内民主建设、党员主体地位、党员民主权利及其保障的著作中，大多涉及党员民主权利保障制度问题，有些还设置了专门的章节;但专门或专题研究党员民主权利保障制度的专著则极少，目前看到的只有李东明撰著的《中国共产党党员民主权利保障制度研究》。

从健全党员民主权利保障制度研究的有关论文来看，已经发表的相关研究论文（包括已经通过答辩的研究生学位论文）已近200篇，主要研究内容涉及：党员民主权利的含义、内容和特征，党员民主权利与党员主体地位的关系，党员民主权利与党内民主制度的关系，党员民主权利保障制度的含义和内容，党员民主权利保障制度建设的基本現状、存在的问题及原因分析，健全党员民主权利保障制度的对策建议，外国政党保障党员民主权利的做法与启示，等等。从总体上看，也是在相关性研究中涉及到党员民主权利保障制度的论文较多，专门研究健全党员民主权利保障制度的论文则相对较少。

总之，在健全党员民主权利保障制度研究方面，虽然相关研究成果还比较多，但专门研究的成果则相对较少;虽然在相关研究成果中大都涉及到党员民主权利及其保障制度问题，并提出了一些有价值的理论观点或对策建议，但也存在明显的缺陷或不足。这主要表现为：零散的、碎片化的研究较多，全面、系统的研究则较少;浅层次的、重复性的研究较多，深层次的、创新性的研究较少;从理论到理论的一般性研究和阐述的较多，从理论与实践的结合上深入研究的则较少;原则性的对策建议提的较多，可操作性的具体措施提的则较少;等等。尽管如此，已有的研究成果还是为进一步深化健全党员民主权利保障制度研究奠定了良好基础，提供了大量资料和有益启示。

（三）今后研究趋势

不同时期，根据客观需要和实际情况，研究的重点也会不同。随着党员民主权利保障制度的不断健全和完善，今后一个时期，关于党员民主权利保障制度的研究将会呈现如下特点和趋势。

一是在研究的状态上，将会从作为党建研究的重点和热点之一回归到一般性、常态化研究状态。党内民主是党的生命，健全党员民主权利保障制度是保障党员民主权利的客观需要、根本途径和必然选择，关乎党内民主发展。因此，发展党内民主是一项长期任务，关于党员民主权利保障制度的研究也将是长期的课题。改革开放以来，关于党员民主权利保障制度的研究之所以一度成为党建研究的重点和热点之一，从根本上说，是由该时期恢复和发展党内民主、维护和保障党员民主权利的客观需要所决定的。党的建设实践是发展的，由于各方面建设实践的客观需要不同，各方面课题研究的重要性和紧迫性自然就会不同。因此，随着党内民主的不断发展，特别是随着党员民主权利保障制度的逐步健全和完善，关于党员民主权利保障制度的研究自然也就会回归到一般性、常态化的研究状态。

二是在研究成果上，今后一个阶段将会有一些深入系统研究健全党员民主权利保障制度的成果问世。这主要是因为，2012年11月党的十八大明确提出“健全党员民主权利保障制度”的任务之后，全国哲学社会科学工作办公室（当时为“全国哲学社会科学规划办公室”）把健全党员民主权利保障制度问题研究列入了国家社会科学基金项目课题指南，并有相关研究课题相继立项。经过这几年的深入研究，应该会有一些相关研究成果陆续问世。由于这些成果是在此前已有研究成果的基础上进一步研究形成的，因而在将要问世的一些成果中应该会有比较深入、全面、系统的研究，并对如何进一步健全党员民主权利保障制度提出全面系统、科学可行的对策建议，包括如何坚持改革创新，完善党员民主权利保障制度;如何健全党务公开制度，切实保障党员的知情权;如何健全党员参与制度，切实保障党员的参与权;如何健全意见表达机制，切实保障党员的表达权;如何健全党内选举制度，切实保障党员的选举权;如何健全党内监督制度，切实保障党员的监督权;如何健全权利救济机制，切实保障党员的救济权;如何进一步强化制度意识，切实增强制度执行力;等等。

三是在研究重点上，如何全面贯彻落实新修订的《保障条例》可能会成今后一个时期的研究重点。现行的《保障条例》是在1995年颁布实施的《保障条例（试行）》基础上修订而成、2004年9月正式颁布实施的。值得肯定的是，《保障条例》自颁布实施以来，在保障党员民主权利方面发挥了重要作用。但是，从实施的具体实践来看，无论是要适应全面从严治党、推进党的建设新的伟大工程的内在要求，还是要适应发展党内民主、保障党员民主权利的客观需要，《保障条例》也都还需要作进一步修改和完善。因此，2013年11月党中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，把“健全党员权利保障制度”列为“完善党的民主集中制建设方面法规，加快构建党内民主制度体系”的首要一条。明确提出：“以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，修改完善《中国共产党党员权利保障条例》，细化保障措施，明确保障程序，进一步提高党员对党内事务的参与度，强化对侵犯党员权利行为的责任追究，更好地发挥党员在党内生活中的主体作用。”[37]P13782018年2月，党中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》再次将“修订中国共产党党员权利保障条例”[38]列入其中。可以预测在2022年之前，会结合近年来学界关于党员民主权利保障制度研究的一些积极成果和有价值的意见建议，对《保障条例》进行重新修订并颁布实施。因此修订后条例将会更加完善，保障措施会更加有力，可操作性也会更强。在新修订的《保障条例》颁布实施后，关于党员民主权利保障制度研究的重点，将会转向如何贯彻落实条例，包括如何提高贯彻执行的力度、加强条例执行的监督和问责，确保条例的各项规定得到全面、有效落实。

四是在研究角度上，将会由主要从发展党内民主的角度转向主要从坚持和健全党的民主集中制的角度展开研究。在党员民主权利保障制度研究方面，以前的研究虽然是多角度的，但是，总的来说主要从发展党内民主的角度进行研究的偏多，所强调的也主要是如何保障党员的民主权利及如何健全保障党员民主权利的制度，而较少把保障党员民主权利与坚持党的民主集中制统一起来进行研究，较少把健全党员民主权利保障制度放到健全党的民主集中制之中进行研究。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视坚持和健全党的民主集中制的重要性。民主集中制把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度。习近平总书记强调，要“完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一”[39]P44。保障党员民主权利是坚持民主集中制的应有之义;民主集中制又是保障党员民主权利必须坚持的基本原则。如果偏离民主与集中相统一的原则，其结果可能导致极端民主化，也可能导致个人专断。无论出现哪一种情况，都将直接损害党和国家的利益。只有坚持民主和集中相统一的原则，既有效防止个人专断，又切实防止极端民主化，才能从根本上保障党员的民主权利，推动党内民主健康发展。[40]这既是切实保障党员民主权利的客观需要，也是始终做到“两个维护”的必然要求。

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The Research on Promoting the Guarantee System for

Democratic Rights of Party Members：Retrospect and Prospect

DI Cheng-guang

（Research Center for Socialism with Chinese Characteristics，Anhui Academy of

Social Sciences，Hefei，Anhui，230051，China）

Abstract：Since the reform and opening-up，with the deepening of the CPCs understanding of the development of intra-party democracy and the protection of the democratic rights of party members，the CPC has consciously strengthened the construction of intra-party democracy system，and the guarantee system for democratic rights of party members has been constantly improved.In particular，since the Eighteenth National Congress of the CPC explicitly put forward the task and requirement of “perfecting the guarantee system for democratic rights of party members”，the study of the guarantee system for democratic rights of party members has become one of the hot and key points in the research of party building，and a series of research results has been produced.The main contents of the study mainly involve the issue related to party members democratic rights，the connotation and content of the guarantee system for party members democratic rights，the present situation of the guarantee system construction，the countermeasures and suggestions for perfecting the guarantee system for party members democratic rights，etc.The existing research has important theoretical and practical significance，but there are also some defects.With the continuous improvement and perfection of the guarantee system for democratic rights of party members，there will be some new trends and characteristics in the research status，achievements，emphases and perspectives in the future.

Key words：intra-party democracy;democratic rights of party members;guarantee system;review

（責任编辑：钟亚玲）