论我国车辆盘查制度的完善——以国外经验为例

危雪婷

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、问题的提出

随着道路交通的快速发展，汽车作为一项重要代步工具，给人们的工作和生活提供了巨大的便利。据公安部发布的数据显示，截至2020 年6 月，我国机动车保有量达3.6 亿辆，其中汽车达2.7 亿辆。全国机动车驾驶人数为4.4 亿人，其中汽车驾驶人达4 亿人，占驾驶人总数的90.9%[1]。但与此同时，汽车也成为不法分子实施犯罪、躲避打击的重要工具。2019 年1 月22 日，桃园市一民警在巡逻时发现一辆小车违章停在车道上，民警发觉驾驶人形迹可疑，神色慌张，经拦截盘问，在该男子身上发现两小包海洛因。于是警方对车厢内进行检查，发现改造手枪1 把。公安机关针对车辆进行盘查的内容一般为证件查验、酒驾查处、超速超载检查、追击要犯、清查行动以及对毒品、违禁品的稽查[2]。车辆盘查作为警察执法的一项重要内容，在发现、确认、制止违法犯罪活动等方面起着非常重要的作用。但据笔者调查发现，在大量的警务实践中，车辆盘查的启动程序和运行机制缺乏必要的法律规制，一些执法民警基于工作利益的驱使亦或是随意执法的态度，滥用权力，过于自主的行使车辆盘查权，在没有违法犯罪嫌疑的情况下拦截车辆、盘问公民，这侵犯了公民的人身自由、隐私权及其财产权，往往也会引发执法民警与相对人之间的矛盾。除此之外，由于车辆盘查也可以衍生出检查、搜查、扣押、留置等措施，使得此行为日渐成为民警实现其他法定权力的必要手段。当前，有限的车辆盘查的研究不能满足日益增长的车辆盘查工作的需要。一些交通制度发达的国家，如英国、美国等，在车辆盘查的制度设计上较为合理。因此，通过借鉴国外的车辆盘查的相关举措，对我国车辆盘查制度的建设和完善有很强的现实意义。

二、我国车辆盘查中存在的问题

（一）启动标准较为模糊

我国警察启动车辆盘查的前提是“有违法犯罪嫌疑”，此标准最初是为了适应巡逻的需求而设定。在公安实践中，“有违法犯罪嫌疑”主要表现为执勤警察基于常理、常情或者特定个人的经验所形成的主观判断。不同的执法主体对这一标准的理解存在着较大的差异。在公安实践中，此标准的不确定性太大，可操作性不强，执法民警在实施车辆盘查上存在较大的自由裁量权，这可能会导致警察“选择性执法”现象发生①警察“选择性执法”体现在相同情况的不同对待。以交警查处酒驾为例，交警会选择部分人作为执法对象而不是设卡对所有人进行酒精检查。。同时，这也不能很好地满足实践中对于维护社会治安的需要。警察执法执勤中，对车辆的盘查同样基于这个标准，如何对“形迹可疑”或“有违法犯罪嫌疑”进行认定是公安机关在实际操作中面临的主要困难。

（二）执法行为侵害权益

车辆盘查在维护社会治安、预防和打击违法犯罪上发挥了重要的作用。但在没有其他法律进行规制的情况下，由于此项权利的规定太过笼统，在实践中少数的执法者的法律素质不高、法制观念落后，出现了违法行使车辆盘查权损害公民合法权益的行为，具体表现在：第一，对车辆后备箱的财物进行检查。车辆的后备箱本属于汽车的一部分，但因为其具有封闭性的特征，因此警察对后备箱内容进行检查时应区别普通的个人物品。但目前，执法民警对其进行检查时是将其与普通物品同等对待的。第二，对车辆同乘人员的限制。在实践中，当对多人同乘的车辆进行盘查时，警察拦停车辆后，会对车内所有人员进行盘问，即使已经对驾驶人盘问消除嫌疑后，也会顺带检查同乘者的身份信息，执法实践中警察侵害公民的自由权、隐私权、财产权的情形时有发生。在执法态度上，部分民警在对车辆进行盘查时，态度强硬咄咄逼人，导致被盘查人不愿意配合执法工作，由此可能会引发双方的冲突，更甚者可能导致恶性事件发生。

（三）缺少必要的法律监督

在警务实践中，不以“有违法犯罪嫌疑”为前提的车辆盘查现象时有发生，根本原因在于缺乏事后审查，执法民警无需顾虑自己行为是否合理合法。车辆盘查权由执法民警自主行使，相较于普通盘查权，对公民自由权的干预更深，如若没有相应的约束和监督机制，则很容易被滥用。我国当前没有出台车辆盘查相关的具体规范，在外部监督上，车辆盘查处在监督盲区，不但缺乏检察院的法律监督，也没有法院的司法审查。目前，对警察不当的车辆盘查行为只能按照《人民警察法》和《公安机关督察条例》进行自我监督，监督机构都是公安机关的内设机构，缺乏独立性。当前对车辆盘查行为的监督，公安机关是兼任“裁判员”和“运动员”的角色。

（四）缺乏有效的救济途径

警察在进行车辆盘过程中，发现确实不存在违法犯罪的可能，但侵害公民权益行为已经实施，并且已经导致了侵害结果，那么是否应给予被侵权人一定的法律救济，又如何救济。就我国当前情况而言，针对车辆盘查的救济着眼于制度安排上的事后救济。虽然法律规定对公安机关履职过程中所造成的损害公民有权申请国家赔偿，但是申请国家赔偿的门槛较高、程序也较为繁琐，对于赔偿的标准也没有明确规定。因此，对于被盘查侵权的公民来说，得到国家赔偿的时间长且难度大。此外，公安机关的《继续盘问规定》②来自《公安机关适用继续盘问规定》第四十条。中规定：“被盘问人认为公安机关及其人民警察违法实施继续盘问侵犯其合法权益造成损害，依法向公安机关申请国家赔偿的，公安机关应当依照国家赔偿法的规定办理。”[3]但《国家赔偿法》③来自《国家赔偿法》第三条第一款的规定。中规定行政机关及其工作人员违法拘留或者采取其他措施非法限制公民人身自由的，受害人有权取得赔偿。仔细观察会发现，公安机关的文件中增加了“造成损害”这一要件。因此，相关规定的不一致在实践中也可能导致公民求偿难度的增加。

三、存在问题的原因

（一）法律性质不明确

车辆盘查属于盘查的一种，是对特定的客体展开的盘查，因此车辆盘查的法律性质应与盘查相一致。而盘查的法律性质是学界争议已久的话题，理论界和实务中也存在不同的观点。国内部分学者认为盘查具有行政职权属性①具有代表性的学者有姜明安教授、余凌云教授等。，属于治安行政权的一种[4]，启动其目的是维护社会治安秩序，而非针对刑事案件；也有观点主张盘查权是一种刑事职权，因为其目的在于发现犯罪。最具代表性的是惠生武教授将盘查看作是一种刑事强制措施[5]。第三种折中观点则认为警察盘查行为介于行使刑事职权与行政职权之间，即具有双重属性[6]。由于《人民警察法》中没有对盘查权的性质进行明文规定，且理论上对其定性也没有形成统一的认识，导致警察在盘查实践中，可能将行政执法措施和刑事司法措施混淆，导致法院在认定对于因不当车辆盘查而引发的诉讼案件类型上也较为困惑。

（二）法律规范不能满足时代的需要

对车辆盘查制度的反思也应该对警察盘查权的相关法律文本进行审视。1978 年改革开放后，随着经济体制的转变，人口的自由流动不断增强。为了稳定社会秩序，打击违法犯罪，公安部于1986 年至1994 年先后出台了一系列的规范性文件②具体有《关于组建城市治安巡逻网的意见》、《城市人民警察巡逻规定》、《关于强化枪支弹药管理的通知》等。1994 年公安部发布的《城市人民警察巡逻规定》中规定：人民警察在巡逻执勤中依法行使以下权利：（一）盘查有违反犯罪嫌疑的人员，检查涉嫌车辆、物品……，对警察采取盘查措施进行了规定。我国盘查的法律依据最早可以追溯到1995 年的《中华人民共和国人民警察法》，其中第九条规定了警察当场盘问、检查和继续盘问的权利，这是第一次在法律中对警察的盘查权作出规定。但其注重的是盘查行为的实效性，对于规制盘查权行使的方面存在缺陷。以至对车辆盘查的要件、程序及对违法车辆盘查行为的救济等，均无法律依据可循。此外，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条、《公安机关适用继续盘问规定》第四十五条、《关于公安机关执行人民警察法有关问题的解释》第一条的解释也构成了盘查制度的法律渊源[7]。根据2011 年的《交通安全法》第六十九条③《交通安全法》第六十九条 任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆，公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外。，公安机关在执行下列任务时可以在高速公路上拦截检查车辆：1.执行追捕任务，堵截重大犯罪嫌疑人员或违法犯罪分子。2.处置突发事件、救灾等紧急任务时。执勤交警可在高速公路的出入口、收费站、服务区或在高速公路紧急停车带内，对有交通违法行为的机动车驾驶人进行处罚或对嫌疑车辆进行检查。虽然此规定较为详尽，但对象仅限于高速公路上的车辆。我国关于盘查制度的立法时间较早且过于粗疏，许多规定零散地体现在公安机关的制定的规范性文件中，法律层级不高。加之社会经济的高速发展，社会环境复杂多变，对于警察执法中频繁使用的车辆盘查措施没有体现其应有的法律地位，相关立法的条文已经不能适应社会发展的需要。

（三）执法操作程序不够细化

警务活动的质量受警察执法能力高低的影响，同时警察的执法水平也会直接影响到公民权益的保护。当前一些警察的执法能力不足，法律素质较低，导致了实践中存在滥用车辆盘查权的现象。目前有不少约束警察权的法律法规，但是合乎期望的规则构成维度并没有统一的指导，没有对警察行使车辆盘查行为的操作流程进行模式化的建设。[8]同时，对警察盘查的定期培训和考核还有待加强。缺乏盘查模式化可能导致各地公安机关在进行车辆盘查时采取的方式和程序不同。例如110 接处警就有一套固定的执法模式，从接警到出警的整个流程都有详细的规定，从而为规范执法民警的行为起到了强有力的作用。因而，以模式化的执法活动来规范车辆盘查的操作程序非常必要，通过既科学又规范的执法方式来提高行政相对人的可接受性，将车辆盘查的执法行为置于公民相对容忍义务的限度内，从而保证车辆盘查的相对准确。[8]盘查程序的细化是我国加强警察执法模式化建设的重要一环。

四、域外车辆盘查的经验对策

（一）明确车辆盘查的法律性质

从世界范围来看，各国通过制定法和判例无一例外的建立了各具特色的盘查制度，明确了各自警察盘查权的法律性质。英国、美国有相似的法律传统，所以两国在认定盘查权的性质方面存在许多相似之处。英、美两国都将警察盘查权列为刑事职权行为，认为盘查具有刑事强制处分的特点，并在《刑事诉讼法》中进行了规定。德国将盘查称之为“盘诘”，并在《联邦及各邦统一警察法标准草案》和《刑事诉讼法》①德国《刑事诉讼法》第 111 条规定，警察在公共道路及其他公共场所设卡检查，需要有客观事实能够推定行为人有犯罪嫌疑，该客观事实也能为设置检查站抓获犯罪行为人和保全犯罪证据证物提供依据。中将其作为一项警察即时强制措施予以了规定。[9]日本的警察盘查权又称为职务询问，与英美不同的是，日本的盘查属于一种行政行为。《警察官职务执行法》第2 条②日本《警察官职务执行法》第2 条规定，警察依据行为人的异常行为与其周围所遇到的情况，对此做出合理的判断后并具备相当理由认为行为人已经或者将要实施犯罪，或对已经发生或将要发生的犯罪知情的人，可以对其实施盘查。规定了警察的临检行为，其性质属于行政法规。此外，日本有对汽车询问③汽车询问是指警察令正在道路上行驶的汽车停止行驶后，对汽车做进一步检查，对驾驶员及乘客进行询问，试图发现违法犯罪行为。的专门规定。[10]

我国的公安机关兼具行政管理和刑事侦查的职能，导致难以区分盘查到底是何性质。针对我国的公安实践，笔者认为将车辆盘查认定为行政强制措施更为恰当。将盘查认定为刑事侦查行为，是针对被盘查人是具体的犯罪嫌疑人而对其使用刑事强制措施而言的，盘查被后续的侦查行为吸收，认为盘查是刑事司法行为的开端。但如此便混淆了盘查与侦察的界限。[11]盘查针对的对象为“有违法犯罪嫌疑”的人，更多的强调其预防、制止犯罪，维护社会秩序的功能。此外，双重属性说在权利救济方面也存在一定缺陷，在赔偿问题上，到底是适用行政赔偿还是司法赔偿？选择的不确定也可能引发更大的争议。因此，确定车辆盘查行为的行政管理属性，不仅能够保障公民的合法权益，也有利于指导警察日常工作的有效开展。

（二）确立车辆盘查的法律依据

英国对警察盘查权的行使的规定体现在大量的成文法中。1984 年《警察与刑事证据法》是首部规定警察盘查权的成文法。在此之前，警察只能依据《反盗猎法》（1862）、《公共仓储法》（1875）、《滥用管制药品法》（1971）等专门法律的有关规定。之后的一些单行法中也都赋予了警察对涉嫌违法犯罪行为的人、车辆、物品进行检查的权力，如1985 年的《运动比赛法》，1991 年的《行动法》等[12]。除此之外，英国出于打击恐怖活动的需求，2001年出台的《反恐怖主义及犯罪与安全法》也是车辆盘查的重要依据。

美国警察行使的盘查权大多是通过判例逐步发展和完善的。美国早期的普通法认为，警察在公共场所有任意拦截并询问人民的权力，这种权力是与生俱来的。1967 年后，这项法则的合理性受到了普遍质疑。美国联邦宪法第四修正案（4th Amendment：Constitution of United States of America 1789）强调人身自由受宪法保障，认为此项权力应不受政府不合理的干预。在美国，汽车是警察搜查的主要目标，因为少有领域能像汽车一样提供关于个人及其活动的信息。由于汽车是个人“物品”，所以也受到第四修正案的保护。然而，美国的车辆盘查是根据宪法中规定的“合理怀疑”进行的，这与搜查住宅、建筑物和其他场所的标准有很大的不同，区别对待的理由在于汽车的可动性。

车辆盘查的手段方式多种多样，无一例外地会对人或物进行干预。我国可以通过细化相关的立法，使警察的车辆盘查执法活动的各环节都有法可循。具体来说，应该在《人民警察法》中将车辆盘查与普通的盘查相区别。明确警察启动设卡检查、身份检查需要具备的情形，明确规定警察对行为人和车辆实施拦停和搜查的情形，以及警察实施车辆盘查的具体程序，这样一来可以规范车辆盘查权的行使，增强公民对警察执法活动的理解和配合，同时也有利于公安机关执法公信力的提高。

（三）统一车辆盘查的标准和程序

美国警察的盘查标准经历了一个不断发展的过程。1968 年，Terry v．Ohio 一案确立了“合理怀疑”（Reasonable Suspicion）①“合理怀疑”标准又称“Terry 规则”，其内容是：警察若合理怀疑被盘查人身上藏有武器的，为保护公共安全和他人的人身安全，可以对其进行武器搜查。这种合理怀疑是根据每个案件的具体情况而非个别的因素产生的。的标准，这意味着盘查需存在事件发生的可能性，而不是警察的纯粹臆想。1972 年，Adams v．Williams一案将“合理怀疑”标准的适用从警察基于自身的主观判断扩大到基于外部信息产生的合理怀疑，并且将范围从对人的外部衣服触摸扩大到对车辆的检查。美国警察对车辆截停（Pull Over）的前提是发现当事人有交通违法。截停后也不能随意搜查当事人的车内物品，需要有进一步的理由，又称“相当理由”（Probable Cause）。[13]一般情况下，美国警察对车辆进行搜查时需要持有搜查令，但也存在以下例外：1.目光所及，也叫一览无余（Plain View）。是指警察在拦截嫌疑车辆后，在不进入车内的前提下，用目光扫视车内的情况。如果在可视范围内发现违禁品或者违法犯罪证据则可以要求进一步搜查。2.取得被搜查人同意（Consent）。即在当事人同意的情况下，没有相当理由也可以搜查车辆。3.在激烈的抓捕过程中（Hot Pursuit）4. 逮捕附带的搜查（Search Incident to Arrest）5.在可能危害公共安全或人身安全的紧急情况下（Exigent Circumstance）。如在United State v．Sharpe 一案中，警察在高速公路上发现两车在道路上并排行使，其中一辆卡车所载物品明显超出法律规定。警察拦下卡车后闻到卡车上有大麻的气味，于是便打开车门果然发现了大麻。

图1 ：美国“合理怀疑”和“相当理由”标准警察可以实施的行为

在英国，警察以往的经验是其盘查执法的主要依据，结合当时的具体情况和情报信息的反馈，进行研判分析，由此形成的“合理怀疑”是警察实施盘查的实质性要件[14]，警察在具备“合理怀疑”时可以拦截、搜查特定的物品。在英国的《反恐怖主义及犯罪与安全法》和《刑事正义和公共秩序法》中也规定了“不基于合理怀疑的盘查”：警察基于反恐的需要可以在没有“合理怀疑”的情况下，以“维护公共秩序或公共利益”的目的而启动车辆盘查。[15]

我国的“有违法犯罪嫌疑”启动标准太过模糊，应当在此基础上，将民警的主观判断和现实中的客观征兆结合起来，在主客观相统一的情况下对启动标准进行解释。判断“有嫌疑”的依据是有足以使社会一般人产生合理怀疑的事实基础，具体来说：（一）作为一个理性正常人在进行自我判断后会产生怀疑。（二）基于充分的证据或事实依据，谨慎的理性人会做出怀疑有犯罪或与犯罪有关联的判断。（三）怀疑必须建立在客观的信息、事实以及情报支持的基础上，而非凭借个人纯粹的主观臆断。由于车辆具有移动速度快的特点，对行驶中的车辆“有违法犯罪嫌疑”的判断实质上是基于对驾驶行为的判断。[12]笔者参考了福建漳州市公安局的盘查规范后，将驾驶车辆可疑分为如下具体情况，为这一模糊的概念提供了一个客观参照。

图2 ：驾驶车辆可疑的具体情形

（四）加强对权力的监督和公民的救济

在对警察盘查权的监督方面，英国的内政部、美国的法院都充当着监督者的角色，这些机构独立于警察机构，可以有效地避免警察机构的腐败。英国的交通纠违计划需提前由级别较高的警官批准，而美国警察取得令状也需提前申请文书。在侵权救济方面，在英国，若警察在进行盘查时未经同意得到特别的法律授权，往往会对当事人构成侵权。被盘查人主要是通过提起民事诉讼来获得救济。损害赔偿的依据是警察对当事人的暴力执法行为。同时，违法车辆盘查所获得的证据将适用非法证据排除规则。此项制度在美国也同样适用。除此之外，美国对违法的车辆盘查的救济方式还包括追究违法警察的刑事责任、民事侵权诉讼以及行政救济手段等。

警察权的高效运行，离不开外部的监督。为避免“有违法犯罪嫌疑”沦为一句空话，必须加强程序监督以捍卫实施依据的真实性。司法监督是防止行政权力腐化的有力保障。司法监督包括事前听证、令状申请与事后诉讼。作为监督我国法律实施主体的检察机关，有义务对警察车辆盘查权行使的合法性进行监督，及时处理执法人员的违法车辆盘查行为，向公安机关一并提出检察建议。在权力可能越界的“关口”设置关卡，从而规范车辆盘查权的行使，保障警察执法的自觉性。划定警察用权的边界，强调法治、控权理念。此外，权利救济上，公民除了提起行政诉讼外，我国也可以借鉴英美等国提起民事诉讼的方式来维权。笔者认为还应完善国家赔偿制度的相关规定，明确将警察滥用盘查权的情形列入《国家赔偿法》，且适当的提高赔偿的数额标准。

结语

随着我国民主的进步与法制的深入发展，公民权利意识逐渐增强，要求警察严格规范执法的呼声越来越高。在这样的背景下，我国应首先在法律中明确车辆盘查的行政属性。根据现实形势更新相关法律法规，通过立法或者解释技术以规制车辆盘查行为的合法性与合理性。以公平公正原则、公共安全原则、比例原则来设定车辆盘查的启动标准和程序规定。其次，加强警察执法模式化建设，细化盘查操作程序，提升执法民警的法制素质和技能。在实际开展对车辆的盘查工作时，可以借鉴美国的有关规定，即重视警察的“合理怀疑”以及在此基础上提出的“相当理由”，若不具备时则只能采用“一览无余”原则对车辆进行检查。通过权衡法则，兼顾公共利益与人权保障两者间的动态平衡，做到既要维护公共利益、公共秩序，也要保障个人的人身、财产权不受非法约束的自由。最后，为了防止警察权力异化，必须将其置于一个有效的监督机制之下，保证警察行使车辆盘查权受到内外双重监督。畅通公民权利的救济途径，最大程度地保障行政相对人的权益和自由，从而遏制违法的车辆盘查行为。